光污染纳入环境保护税课税范围研究

梁文永 徐加伟

[摘要]：光污染是一种新型的环境污染，已经严重影响到人们身体健康和正常生活。理论界以往的研究大都局限在对光污染的“独立型”立法模式上，即单独制定一部《光污染防治法》。环境保护税法的颁布出台标志着我国通过建立“绿色税收”体系，为解决光污染问题提供了另一种治理途径，即将光污染“融入”环境保护税法律体系中，以课税方式来处理光污染防治问题。本文在分析将光污染纳入环境保护税课税范围可能存在问题的基础上，探索将光污染纳入我国环境保护税法课税范围的具体路径及其立法模式。

[关键词]：光污染;可税性;环境保护税

1引言

《环境保护税法》明确规定了应税污染物，是指该法所附《环境保护税税目税额表》、《应税污染物和当量值表》规定的大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物。[1]该课税范围基本上是对之前排污费制度的平移，在立法过程中，碳污染、光污染没有被纳入课税范围，引起较大的争议。我们认为开征步骤应采取循序渐进的方式，在实施过程中可以择机扩大范围。税收征收需要通过税收构成要素来实现，税收构成要素一般包括税收主体、税收客体（归属）、计税依据、税率。纳税义务的核心无疑是税收构成要素中税收客体。有学者认为税法首先关注税收客体，一旦税收客体确定，课税范围明确，纳税人随即可以锁定。[2]还有观点认为税收客体可称之为应税行为。[3]一项完整的应税行为包括应税主体、应税客体、纳税时间及纳税地点。这些符合人们首先关心的是已然发生和可能发生的经济事实是否课税，才会关注课征的税类、税额等的认知逻辑。本文认为将光污染纳入环境保护税课税范围具有合理性与合法性，需要积极探索具体路径。

2   光污染概述

2. 1“光污染”的概念

“光污染”一词来源于国外。首次提出光污染的是国际天文界，其认为光污染是城市室外照明使天空发亮造成对天文观测的负面影响的罪魁祸首，后来英美等国称之为“干扰光”，在日本称为“光害”，我国学者根据噪声原理称之为噪光污染”或“光污染”。[4]国际上一般将光污染分成三类，即白亮污染、人工白昼和彩光污染。白亮污染具体是指城市中建筑物的钢化玻璃、釉面砖墙、磨光黄岗岩和各种涂料等装饰反射白天强烈的阳光所产生的一种光污染玻璃幕墙、铝合金板、磨光大理石等新型建筑材天气不好的情况下对人们的工作和生活影响并不大，但在阳光很充足的时候，就会產生大量的光污染，对生活和工作在周围的人们带来不便，甚至严重干扰了正常的工作和生活。[5]彩光污染是指各种闪烁的彩色光源所产生的，它包括KTV、夜总会安装的旋转灯、黑光灯，商场为吸引顾客而设置的五颜六色的霓虹灯，出租车上安装的LED广告显示屏以及其他室内环境中的有害光源，例如荧光灯、电视、电脑发出超出人们身体所能承受的范围的彩光。人工白昼指通过各种白炽灯、泛光灯以及用于商业目的和为了装饰城市街道的照明灯，为所形成的照明光源照得黑夜如同白。在夜晚一些商业场所基于商业利益为目的进行的过度照明，再由夜晚的强光反射，人为地将夜空制造出如同白昼的景象。人工白昼不仅影响人们的正常体息，对生态系统造成严重的破坏，而且对人的身心健康有着严重的不良影响。综上，本文认为超过一定标准的过量光辐射侵入空间环境，对自然环境造成不良影响或对人体健康造成危害的现象，称为“光污染”。

2. 2  “光污染”的界定

我国法律条文中没有明确规定“光污染”是环境污染。《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护和改善环境的目标和任务。”《环境保护法》虽并未对光环境是否属于一种污染类型作出明文规定，但根据环境保护法的立法精神，本文认为“光污染”应当是构成环境污染的。因为人类活动引起的光污染，不仅严重影响了人们的工作与生活，还对生态环境造成了恶劣的影响。因此，虽然在法律条文中没有提及“光污染”这个词，但是我们应当注意到第1条规定中加上了“其他公害”这一表述，从中可以推测出立法者的立法意图就是用来涵盖社会发展过程中出现的新问题。然而，这些条款对光污染问题的解决也仅是普遍意义上的依据。

3   课税的正当性

笔者梳理中国裁判文书网中的光污染案件，发现光污染问题主要涉及环境侵权。环境侵权是一种特殊的民事侵权行为曹明德教授认为“环境侵权是指因行为人污染环境造成他人财产权、人格权以及环境权受到损害，依法应当承担民事责任的一种特殊侵权行为。”[6]王明远教授认为“环境侵权是因产业活动或其他人为原因，致使自然环境的污染或破坏，并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实。”[7]环境侵权的立足点在于保护因环境问题权益受到侵害的人，行使权利的主体是人身权、财产权、环境权遭受侵害的具体当事人。救济性质是私法救济，责任后果是停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响等。现实情况也是如此，光污染诉讼案件通过民法体系得以解决，但民法体系中的侵权法只能解决人的利益受到损害的情况。在民事侵权领域之外的其它利益损害，缺少解决途径。例如，光污染问题还会影响动植物生存的自然环境，环境如果受到损害，其边界就越发外延。近几年环境公益诉讼在维护权益上做到了一定程度上的救济，但这只是属于事后的救济，还需要侵权前的规制。

当侵权法与环境法缺位时，环境税法便成为解决环境问题的天然利器。即便严格适用与综合适用各种侵权责任方式能够实现环境侵权责任的强化，达到救济受害人、制裁和遏制环境侵权行为的法律效果。[8]课征侵权者以环境税仍具有不可替代的价值。因为环境侵权行为只是环境破坏的一部分，现实中大量破坏环境行为由于欠缺侵权要件而无法变成环境侵权行为，行为人也无法变成侵权行为人。[9]这意味着只有部分环境侵权者受到处罚，其他则无法被追责。要想解决环境难题，我们要超越环境侵权之固有格局，将环境破坏等行为置于环境税法场域进行规制，以弥补环境侵权归责之局限。光污染是法律中“其他污染物”的情况。国家通过征税的方式，保护和改善光环境，降低光污染的侵害，也是一种有效、可行的方式。国家通过课税权的行使，将人民的财产权转化为公法性的强制性财政收入。[10]目前环境保护税的征收范围还是偏窄，在立法过程中，碳污染、光污染没有被纳入课税范围。税收公平原则要求普遍课税和平等课税，实事求是，征税对象必须是非公益性主体的收益或公益性主体的营利方面。对光污染征税，税收的制定和征收应当坚持以公平合理的方式征收。

4   光污染纳入环境保护税课税范围存在的问题

4. 1征税阻力

人们对于征税有种天然的反感。征收的阻力小不代表没有阻力。我们还是要加以宣传光污染征税的合法性与合理性。同时，光污染的危害，没有让人们引起足够的重视。光污染影响了人类的正常生活，不仅对人类的身体健康造成了影响，而且还威胁了人类的心理健康。光污染对于生态环境的影响更是容易被忽视。通过征收环境保护税，治理光污染问题，手段更加温和。民事私益诉讼与环境公益诉讼还存在着败诉的风险，使遭受侵害的损失得不到正义的来临。受害人所遭受的环境侵害存在“间接的”和“无形的”情况，光污染不同于传统类型的污染，光污染本身并不具备持续性的特征，当存在时很容易被察觉，但存续一段期间过后便消失，这也给取证带来了一定的困难，一般难以进行有效的取证。税收对污染物的减少具有指引性作用，光污染纳入环境保护税课税范围能够弥补我国现有制度的不足，国家通过征税的方式保护和改善光环境降低光污染的侵害，但我们并不是否定民事私益诉讼与环境公益诉讼这两种方式存在的作用。我们认为要充分利用他们各自的优势，彻底解决光污染治理难题。

4. 2监测难题

光污染监测困难。第一，监测难度大，测定标准的复杂性。虽然说光污染很容易被人们察觉，但真正认定一个光源为光污染却需要一个科学准确的测定标准，光污染问题本身涉及的学科多、范围广，因此测定标准也较为复杂; 第二，污染的暂时性。不同于传统类型的污染，光污染本身并不具备持续性的特征，当存在时很容易被察觉，但存续一段期间过后便消失，这也给取证带来了一定的困难;第三，损害的潜伏性。人们对于光污染危害程度的感知取决于各种因素，包括光源的强弱，人们本身的生理和心理状况。通常情况下，偶尔受到的光污染对于人们的生活损害不大，但一旦长时间在光污染环境下工作或生活，不仅人类、动植物，甚至连环境、生态都会遭受巨大的危害。

4. 3本国国情

立法模式的选择应立足于本国国情，符合国家战略。光污染不仅侵害个人的民事权益，更严重的是对生态环境与全人类利益的侵害。聚焦于对公共利益的保护，主要厘清公共利益的含义。一般而言，公共利益与私人利益是辩证统一的关系。普遍具有共性特点的公共利益在一些私人利益中得以体现，私人利益有时也会体现公共利益的要求。但公共利益不是简单的存在于私人利益之中的，公共利益是借助于个人利益以不同的形式和不同的特征体现处理出来。一方面，私人的在利益、自由必然以一定的社会条件、社会资源的支持得以保护，私人在社会、集体中是孤立的个体，私人必然对于社会、集体有着某种程度的依赖，毕竟个人是客观存在与社会集体之中的。另一方面，对公共利益的保护也是保护私人利益，保护了私人利益，才会进一步的形成公共利益。某种程度上公共利益也是依赖于私人利益的，毕竟社会集体也是有人组成的。

5征管光污染的具体路径

5. 1  课税对象

环境保护税法的课税对象，《环境保护税法》规定为“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人。”我们发现该法将自然人排除在外，考虑到尽管个人的活动也会造成光污染，但是由于征收成本太高，同时为了不直接加重居民个人的税收负担，严格遵循税收公平，故不宜直接向自然人课税。

5. 2税率与征税依据

税率与征税依据要严格标准。以实际治理成本进行设计，法定税率，落实税收法定。在税收公平与税收中性原则下，税收的制定和征收应因地制宜，在保护环境的宗旨下实现公平正义。各地区的税率在光污染严重的地区可以制定得相对较高，在光污染问题较好的地区可以制定得相对较低。计税依据要符合光污染的特征，构建标准体系，确定税基。光污染的计税依据的确定肯定是非常复杂的，需要税务部门与环境主管部门等地方政府部门要密切充分配合，有效地进行税收征管，税务部门和环境保护部门依职权及时予以明确征收方案和及时组织力量展开相关研究工作，将光污染问题在受到损害前得以解决。环境保护税的监测有两种方式，自动监测和机构检测。我们认为考虑到光污染的监测难度，建议专门的机构监测为宜，通过收集以往数据，建立评估模型，进行风险评估。

5.3  税款征管与监督

环境保护税的特点是在征收管理上有一定的难度。税务部门和环保部门协作征税，税款由税务机关收取。另外，税款的监督使用不仅靠政府的监督机制，还着眼于公众监督。通过建立群众检举、税收金额用途透明机制，保证群众的知情权，严厉打击税款挪用的行为，有效落实环境保护税收政策，保护我国生态环境。

参考文献：

[1] 许文.环境保护税与排污费制度比较研究[J].国际税收，2015（11）：49-53.

[2] 李大慶.财税法治整体化的理论与制度研究[M].北京：中国检察出版社，2017.

[3] 叶金育.税收构成要件理论的反思与再造[J].法学研究，2018（6）：110-125.

[4] 刘小红.我国光污染防治立法初探[J].河北法学，2008（7）：134-138.

[5] 张式军.光污染——一种新型的环境污染[J].城市问题，2004（6）：31-34.

[6] 曹明德.环境侵权法[M].北京：法律出版社，2010.

[7] 王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京：中国法制出版社，2001.

[8] 张新宝，庄超.扩张与强化：环境侵权责任的综合适用[J].中国社会科学，2014（3）：125-140.

[9] 徐祥民，吕霞.环境责任“原罪”说——关于环境无过错归责原则合理性的再思考[J].法学论坛，2004（06）：16-21.

[10] 俞树毅，魏彦芳.生态的可税性[J].甘肃政法学院学报，2009（1）：65-70.

[基金项目]江苏省研究生科研创新项目“环境保护税税收优惠的法律适用”（项目编号：SJKY19_2140）。

[作者简介] 梁文永 （1967—），男，汉族，江西泰和人，管理学博士、法学博士后、财政学博士后，常州大学中国财税法治战略研究院执行院长、史良法学院教授、博士生导师，中国法学会财税法学研究会副会长，民盟中央法制委员会副主任，研究方向： 财税法学、党内法规。徐加伟 （1993—），男，汉族，江苏南通人，常州大学史良法学院2017级硕士研究生，常州大学中国财税法治战略研究院研究助理，研究方向：财税法学。