“保基”原则下上海市养老机构服务可达性评价

陈洁 吴健平 郭飒琚 姚申君

摘要：科学评价上海市养老机构服务可达性是判断其服务区域差异和优化其空间配置的重要前提，考虑到上海市养老机构须在“保基”原则的政策影响下提供服务，本文通过引入幂函数型距离衰减函数、按机构规模设置三级服务半径、加入行政区匹配对传统两步移动搜索法进行改进，并基于供需点之间的实际驾车距离计算上海市各乡镇（街道）的养老机构服务可达性，结果表明：上海市养老机构服务可达性远不及2020年规划要求，每千人拥有达35张床位的乡镇（街道）机构占比不到三分之一，对比分析考虑和不考虑行政区匹配两种情景下的服务可达性，结果发现：为养老机构服务设置行政区壁垒后大部分乡镇（街道）的养老机构服务可达性有所下降：老年人口集中的中心城区可达性下降情况最为显著：一定程度上扩大了养老机构服务的城郊差异，加剧了区域发展不平衡现象。

关键词：养老机构;服务可达性;两步移动搜索法;城郊差异：老龄化

中图分类号：TU984;D669.6文献标志码：A DOI：10.3969/jissn，1000-5641.201841038

0引言

随着经济社会的快速发展，“老龄化”现象日益严重，已成为世界性问题之一，备受社会各界关注，我国因受到计划生育和“二孩”政策的影响，家庭结构发生改变，“421家庭”普遍，且已逐渐向“422家庭”发展，居家养老压力增大，上海长期以来吸引各方人才，2016年年底上海市常住人口密度仅次于澳门和香港，排全国第三，1979年，上海市进入老龄化社会，是我国内地最早踏入老龄化社会的城市，也是目前我国内地老龄化最严重的城市，上海巨大的生活工作压力，使得子女对老人的照顾愈发有心无力，目前已有许多老人主动或被动地选择人住养老机构安度晚年，同时，在加速建立完善社会养老服务体系的发展要求下，我国国家和地方政府已经出台了一系列支持养老机构发展的政策或规划决定等，养老机构迎来了快速发展时期，但诸多调查表明，养老机构资源发展存在明显的区域不均衡现象，上海市尤为明显，科学衡量区域养老机构服务是否充足，深入了解其地区差异，从而有针对性地制定发展策略，对保证养老机构资源空间公平配置和均衡发展有重大意义。

空间可达性评价方法可以识别出公共服务的缺失区域，是衡量公共服务设施空间公平性的有效途径，常用方法包括基于统计、距离、机会累积和空间相互作用4类方法，两步移动搜索法f2StepFloating Catchment Area Method，2SFCA method）是基于机会累积的可达性计算方法之一，目前使用广泛，该方法模型较简单，方便根据需要加入新的影响因素改进或扩充模型，适合养老机构可达性研究，值得注意的是，养老机构这类公共服务设施在提供服务时往往受到政策因素的约束，例如，上海市养老机构按所属辖区分为市属和区属，按机构性质可分为公办、民办和公建民营，在实地访谈中发现，不同机构类型的养老机构服务范围不同：市属和民办性质的养老机构面向全市老年人服务;而区属公办和公建民营性质的养老机构则遵循“优先保证满足本区基本养老需求”（以下简称“保基”）原则，在“保基”前提下，适度向外区老年人提供服务，由于老人人住区属非民办养老机构时有严格的限制，则度量养老机构的可达性时需要考虑行政区匹配问题，基于此，本文以上海市为例，考虑到养老机构服务的政策约束条件，改进两步移动搜索法，对上海市养老机构服务可达性进行测算和讨论，分析其可达性分布的空间差异，为其发展规划提供参考。

1研究区与数据

上海总面积约为6340km²，辖16个区，其中静安区、杨浦区、虹口区、普陀区、长宁区、黄浦区和徐汇区为上海市中心城区，宝山区、嘉定区、浦东新区和闵行区为近郊区，崇明区、奉贤区、金山区、松江区和青浦区为远郊区，如图1所示。

本文所用的数据包括：养老机构数据和人口数据，养老机构数据来源于上海市养老机构日常管理系统（http：//yljg，shmzj，gov，cn/）从该系统中可以获取名称、地址、核定床位数、机构性质、机构类型、床位使用率、收费标准等信息，其中，机构类型包括敬老院、养老院、老年公寓、福利院、养老社区等;机构性质包括公办、民办和公建民办，首先利用百度地理编码API获得养老机构的百度坐标，之后通过数学公式将百度经纬度坐标转换成标准的WGS84坐标，并将其定位到地图上，图2为养老机构点密度图，无论是公办、民办还是公建民营养老机构，主要都分布在中心城区及近郊区，民办与公建民营机构尤其显著。

人口数据来源于上海市公安局按建筑物统计的分年龄段详细人口统计数据（2016年），通过处理，得到上海市各乡镇（街道）的老年人口（60岁及以上）数据，图3为老年人口的分布图，从老龄化程度来说，中心城区及远郊区的老龄化程度严重，尤以崇明区为最，而老年人口高密度地区依然主要分布在中心城区及中心城区与近郊区的结合地带，与养老机构的空间分布情况相似，说明养老机构的设置主要以本地老年人实际需求为导向。

2研究方法

养老机构的供需情况通常用“千人床位数”这一指标反映，我国民政部、国家发改委等部门联合发布的《关于加快健康与养老服务工程建设的通知》（以下简称《通知》）要求：到2020年，每千名老年人拥有养老床位数要达到35～40张，考虑到空间因素对床位拥有量的影响，本文通过改进传统2SFCA方法，使之适用于遵循“保基”原则的上海市养老机构服务可达性计算。

2.1两步移動搜索法

早期的一步移动搜索法是假设搜寻区域内的服务对域内所有居民都可以充分利用，这一假设导致一步移动搜索法存在过于理想化的缺点，例如搜索区域内的服务与居民间的距离可能超出服务本身提供的服务半径，为了满足现实世界的真实情况，Radke、Mu以及Luo、Wang等学者修改FCA方法，并称之为两步移动搜索法（如图4所示）。

两步移动搜索法简单易行，得到了广泛的应用，近年来，许多学者从不同层面改进了最初提取的两步移动搜索法，使其更符合实际情况，例如，由于欧氏距离不能反映出现实中复杂的空间距离，目前许多研究以路网交通距离（或时间成本）代替，又如“一刀切”的二分可达与不可达仅考虑了阈值范围内的供给点，阈值外的一律不计，而阈值内的各点无论位置远近对需求点的影响相同，未考虑供需点之间的距离衰减效应，针对该问题，有些研究在传统方法中引入了距离衰减函数，包括分段函数、高斯函数、核密度函数和重力模型中的距离衰减函数等，此外，最初提取的两步移动搜索法假设所有供给点的服务范围相同，没有考虑到不同类型供给点之间的服务差异，实际上，许多公共服务的服务范围不同具有不同的有效服务半径，例如，陶卓霖等在对北京市养老设施的可达性进行研究时发现，可变有效服务半径结果与单一服务半径结果相比，北京市中心城区、西北和东北部养老设施的可达性有所降低，换言之，多数设施集中区可达性降低，而近郊和远郊的大部分地区可达性均有提高，经结果对比发现，考虑多级服务半径更符合居民行为规律，评价更合理。

2.2考虑“保基”原则的两步移动搜索法

基于前人的改进研究，考虑到上海市养老机构的“保基”原则，本文所用的2SFCA方法相比传统方法有4点改进：①引入幂函数型距离衰减函数;②基于上海市养老机构实地问卷调查，考虑到机构养老的老年人出行多数以乘车为主，故本研究用实际驾车时间距离代替路网估算距离（以街道几何中心位置和养老机构位置为起止点，调用百度Web服务API中路线规划接口获得起止点间驾车所需的最短时间，并避开早晚高峰时段）;③参考陶卓霖等学者研究中的三级有效服务半径，按养老机构规模设置多级服务半径，从大到小依次将有效服务半径设定为2h可达距离、1h可达距离和0.5h可达距离;④考虑行政区匹配问题，需求点i的可达性可表示为

3结果分析

利用2SFCA方法计算养老机构的可达性时，服务供给量指养老机构的床位数，需求量指需求点的老年人口数，搜索半径是指各机构的有效服务半径，根据公式（1）和（2）推断可知，可达性的单位为张/人，表示该地区每名老人所拥有的养老机构床位数，为统一计量单位，将传统公式的计算结果乘以1000.令其表示“千人床位数”，称为“服务可达性”，本文计算考虑行政区匹配和不考虑行政区匹配两种情景下的上海市养老机构服务可达性，并以《通知》中要求的35张/千人作为达标标准进行评价和对比分析。

结果表明，无论是否考虑行政区匹配，在街道尺度上，上海市养老机构服务可达性均呈现较大的地区差异，如图7及表1所示，未考虑行政匹配时，服务可达性在15.25～48.37之间，而考虑行政匹配后，服务可达性的差异加大，其中千名老人可及床位数小于20的乡镇（街道）由4个上升为23个，而变异系数从0.17上升到0.29.说明从全市范围来说，考虑行政区匹配后，地区之间的差异更为明显。

从空间分布来看，各市辖区差距较大，表2为未考虑行政区匹配情景（情景A）与考虑行政区匹配情景（情景B）下达标街道情况，情景A时，全市总共有65个乡镇（街道）的养老机构可达性达到了《通知》中的规划目标，其中浦东新区、静安区及虹口区达标街道数位列三甲;而嘉定及奉贤区未有乡镇（街道）达标，情景B时，达标乡镇（街道）相比情景A减少了9个，虹口区、静安区及杨浦区下降尤其显著，共有5个市辖区无乡镇（街道）达标;而闵行区与松江区上升明显，尤其是嘉定区从0上升到11个，位列全市之首，可见两种情景下，市辖区尺度可达性的差异也非常显著，表2亦列出了两种情景下达标乡镇（街道）的名称，全市共有26个乡镇（街道）在两种情景下都达标，其中静安区有5个街道，位列各区之首。

值得注意的是，从城郊差异来看，在情景B下，中心城区达标街道大幅减少，而近郊（如嘉定区）的达标街道大幅增加，表3描述了两种情景下中心城区、近郊区及远郊区的可达性统计情况，情景B时，中心城区的可达性平均值下降了近15%，而达标街道数从34个下降到10个，下降幅度明显，近郊区的可达性均值上升了13%，达标街道数上升了68%，而远郊地区虽然达标街道数增加了2个，但可达性平均值从30.3下降到26.0.这一结果说明在考虑了行政区匹配后，远郊地区总体可达性下降显著，造成更严重的城郊差距。

图8为情景B及情景A下可达性的差值图，约有57%的乡镇（街道）在情景B时可达性降低，主要分布于中心城区及远郊的崇明区，中心城区为老年人口和养老机构集中地区，辖区面积较小，在不考虑行政区限制时，老人可选择邻近辖区的养老机构人住养老，选择对象较多;而考虑行政区限制之后，老人失去很多邻近却属于其他辖区的养老机构的入住机会，因此该区域的养老机构服务可达性降低，崇明区养老机构的规模大多为中小型，床位总量较少，当限制行政区时老人失去很多去外区养老的机会，该区可达性降低得非常显著，郊区的大部分地区的可达性有所增加，尤其以宝山区与嘉定区为最，主要是由于郊区人口密度不高，限制老年人口跨区养老后，本地养老机构床位资源不会流向其他地区，所以该地区的养老机构服务可达性有所增加。

4结论

考虑上海市养老机构服务的“保基”原则，本文通过引入冪函数型距离衰减函数、按机构规模设置三级服务半径、加入行政区匹配环节对传统两步移动搜法进行改进，并基于供需点之间的实际驾车距离计算各乡镇（街道）的养老机构服务可达性，对比考虑和不考虑行政区匹配两种情景下的服务可达性计算结果，发现：为养老机构服务设置行政区壁垒后大部分乡镇（街道）的养老机构服务可达性有所下降;老年人口集中的中心城区可达性下降情况最为显著;一定程度上扩大了养老机构服务的城郊差异，加剧了区域发展不平衡现象，针对上海市养老机构存在地区不平衡的情况，规划需要因地制宜，有针对性地采取措施，合理分配资源，例如，在老年人口密度较大且老人床位数相对较多的中心城区，应尝试打破行政壁垒，满足老年人口跨区就近人住养老机构的需求，提高养老机构的服务可达性;而在远郊区，应努力提高养老机构质量和老人床位可及数量。

由于养老机构可达性评价的复杂性和客观条件限制，本文仍存在不足之处，比如文中虽借鉴了前人研究引入距离衰减函数，但对各种距离衰减函数及其参数未作过多讨论，在以后的相关研究中将尝试对引入2sFcA方法中的各种距离衰减函数及其参数进行敏感性分析。