新时期农业专项资金审计方法与路径研究

摘要：近年来，中央和地方政府逐年落实了财政农业资金的发放，然而有些部门或者单位一定程度上存在着制度不完善、管理不到位和监管力不从心等问题，导致资金流失，限制着资金使用效率的改善。因此，如何发挥审计的职能，运用恰当的审计方法去识别农业专项资金分配管理中存在的问题，具有重要的现实意义。现以农业专项资金审计为主题，阐述现阶段我国农业专项资金审计方法使用现状，并对现状中的问题提出积极利用电子数据，开展计算机审计;多种审计方法相结合，拓宽审计深度;适时采取交叉审计，提高审计独立性等对策。

关键词：农业专项资金;大数据审计;跟踪审计

中图分类号：F239    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）06-0039-03

一、背景与意义

（一）研究背景

我国是农业大国，农业问题是安民之基，治国之要。党的十八大以来，党中央、国务院以及各级政府部门十分重视农业的发展，加快推进农业和农村现代化步伐。2019年2月19日，我国发布了《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，这是中央出台的第16个“一号文件”支持农业农村发展。国家也出台了多个强农、富农、惠农政策，下拨了大量专项资金鼓励农业农村经济发展。

审计作为国家的“免疫系统”，可以防范风险，维护经济社会发展稳定，保障和促进了国家治理的现代化。审计尤其是政府审计应当在“三农”政策的落实中扮演好角色，从而保障农业顺利发展，为国家农业建设添砖加瓦。随着支持农业发展的资金量的增长，农业专项资金审计力度也逐渐增大。2018年出台的《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》文件中，提到审计机关应不断开展关于农业财政资金预算的审计工作，加大对农业资金统筹利用的审计力度，并全面落实审计在农业发展中的全局性和指导性作用。各级审计机关也以贯彻落实乡村振兴战略为目标任务和总体要求，纷纷投入大量人力、物力和财力，加大农业专项资金的审计。

（二）研究意义

农业专项资金来源渠道多，用途广泛，涉及的层级较多。纵向方面，农业专项资金的拨付要经过部委到省、市、县、乡镇、村组，最后才能到达施工单位和农户手中。横向方面，不同層次每年都有一定的资金拨放到不同领域，涉及到千万家农户。繁琐的环节和手续，以及缺乏统一的管理和分配机构，使得大量的财政资金在拨付过程中滞留，耽误了项目施工进展。更有甚者虚构配套资金欺骗上级和公众，骗取、挤占、挪用专项资金现象时有发生。

加强对农业专项资金的审计，一方面可以规范农业专项资金投入和使用方式，促进农业专项资金投入使用的科学化、合理化，同时也可以提高农业专项资金使用效率，在维护农民合法利益和提高农民收入与促进农业增效等方面，有积极的现实意义。另一方面，现基于当前农业专项资金分配管理与使用的实际情况，探讨分析农业专项资金审计现状，由此提出了改善我国农业专项资金审计方法与路径的对策建议，为审计部门在选择农业专项资金审计方法上提供更科学的参考。

二、相关理论基础

（一）农业专项资金概述

农业专项资金由上级财政主管部门或其他农业有关职能部门投入，是财政部门发挥职能的重要表现形式之一，也是一种鼓励农业生产、完善农村基础设施建设以及发展农村经济专门拨款。农业专项资金涉及许多方面，相较于其他财政专项资金来说，农业专项资金来源渠道更为广泛，既包括财政、自筹渠道，也有国内外银行贷款、金融机构等途径。

（二）农业专项资金审计的基本理论

1.农业专项资金审计的基本概念。农业专项资金审计是指国家审计机关对农业专项资金收支情况真实合规情况进行监督评价与鉴证，主要包括资金是否按照相关法律、法规的要求进行使用、揭露资金管理存在的不规范问题、查处各项资金拨付使用过程中的违法违规问题以及对财政资金收支情况进行成本和效益的综合分析评价。

2.农业专项资金审计的特点。一是覆盖面广。首先，农业专项资金涉及部门多，资金在统筹、分配下拨和管理使用的过程中，需要由多个部门单位共同协作，而不是一个部门就可以完成的。其次，农业专项资金分布面广，涉及到林业、渔业、扶贫等。因此，农业专项资金审计人员必须严谨细致，要在把握好农业资金流向，深入了解其涉及到的单位项目的基础上，来开展审计工作。二是政策性强。农业是安民之基，兴国之要。农业问题依旧是我国经济社会发展的最大短板。现时期，国务院和地方各级政府制定了许多强农惠农政策。因此，农业专项资金审计工作的开展，既可以发现资金下方过程中被侵占、挪用的问题，维护农民切身利益，也能够检查各级政府颁布的强农惠农政策法规是否得到有效落实，从而维护政策法规的权威性和严肃性。

3.农业专项资金审计的目标。首先是合规性。由于农业专项资金政策性强，对于其审计应着重关注资金的筹集、管理与分配使用情况是否遵守有关法律法规的规定。其次是真实性。审计农业专项资金的申报是否真实存在的，且记录账面金额交易的会计资料能否真实、公允的反映其财务收支情况。再次是经济性。经济性是指以最低费用取得一定质量的效果，专项资金审计应符合成本效益原则。最后是环保性。审计机关应审查农业专项资金建设完成的项目有无破坏了农业生态环境，是否促进人与自然和谐发展。

4.农业专项资金审计的方法。现所研究的农业专项资金审计方法与路径是指审计人员对农业专项资金管理、拨付、分配、使用过程进行审计监督所采用的各种手段的总称。基于农业专项资金政策性强、专款专用、专户储存的特点，农业专项资金在审计方法上要求更为严格，要以专项资金的流向为出发点，延伸审计到相关部门。现阶段我国农业专项资金审计常用方法主要有内查外调法、逐项核对法、跟踪问效法、事后账面审计法等。

三、现状分析

（一）大数据审计方法尚未普及

大数据在农业专项资金审计中的应用现处于起步阶段，基于我国农业专项资金规模庞大、业务量多、相关农业信息数据大的客观情况，农业专项资金审计对大数据的依赖程度越来越大。然而目前审计机关的信息系统还不能满足复杂数据、分析功能的需求，大多数审计机关还是采用翻阅手工账簿等传统单一的审计方法。表1列出了十个样本审计机关审计大数据管理应用平台建设情况，可以发现尽管各级审计部门都在积极加强审计大数据的积累，但是审计数据规模依旧较小。我国将近一半的审计机关未建立起大数据管理平台，大数据在审计工作中还未得到广泛应用。

（二）账面审计与实地调查未能有效结合

目前的農业专项资金审计，一般采用的方法都是账面审计的方法，审计方法较为单一，只依靠着传统的“就账论账”的审计方式，忽视了实地调查法的应用，两者未能合理的结合起来。要使农业专项资金发挥效益，只运用账面审计意义不大。这是因为账面审计的方式只能发现问题所在，并不能做到事前预防，且对查出的问题只是就事论事，局限于农业专项资金的合规性检查，并不能将审计结论上升到宏观层次，难以针对审计问题提出更有效的建议。此外，忽视实地调查，审计机关无法发现农业专项资金管理中的薄弱环节和使用中存在的问题，从而限制资金使用效益的提高。

（三）“同级审”方法影响审计独立性

目前各级审计机关在对农业专项资金进行审计工作时，主要采用“同级审计”方式，即同级审计机关在本级政府领导下对本级相关部门农业专项资金真实合规情况进行审计监督。一方面，审计机关作为地方政府的一个重要职能部口，虽然在业务上受审计署领导，但同也接受人民政府的领导和管理，这也意味着，在开展农业专项资金审计工作时，审计机关既隶属于政府又对专项资金的收支进行监督。很明显，在此种体制下，各种权力和部门极有可能影响或干涉审计机关开展审计调查，使审计工作难以独立客观的开展。另一方面，审计机关开展审计工作后，再向上级审计机关汇报之前，需要先向人民政府汇报，但当审计的结果不利于地方政府时，地方利益明显会与国家利益发生冲突和抵触，地方政府必然会干涉审计结果的上报，从而直接限制审计职能的发挥，影响了农业专项资金的使用效果。因此不难看出，目前采用较多的“同级审计”方式使得审计单位的独立性受到一定的影响。

四、发展对策

（一）积极利用电子数据，开展计算机审计

农业专项资金是点多面广的民生工程，农业专项资金涉及、分布在多个部门。基于这一特点，首先，审计部门应该与多个部门联合，共享基础的数据。其次，在数据处理上，审计部门要坚持数据先行，重点围绕财政业务数据内部核查比对、跨行业跨部门数据、财政下达指标与部门预决算报表及会计核算数据的比对等方面，通过全方面归集数据、多维度数据分析，有效实现对重要线索的“精准打击”。最后，审计要想顺应时代的发展，审计人员也应该不断加大对信息技术基础和大数据技术的学习，从而完善自身知识结构，掌握大数据时代下的审计方法和流程。除此之外，审计人员还应该进一步提高数据采集、加工处理的方法，学习数据库技术。

（二）多种审计方法相结合，拓宽审计深度

相较于一般的专项资金审计，农业专项资金内容较为广泛、种类较为复杂、方法要求较为专业，这些特点表明，依靠传统的账簿审计方式，可能发现不了农业专项资金使用情况的相关问题。因此，农业专项资金审计工作的开展，需要多种审计方法相结合。例如，鉴于有些农业专项资金是以建筑工程项目实施的情况，审计机关在审计农业专项资金支出的真实性与合法性时，可以将账面审计与实地调查结合起来。审计机关对财政或有关主管实施部门进行全面财务审计，从而有利于掌握农业专项资金的具体规模和总体结构。同时，也在审计时沿着农业专项资金流向，深入项目实施地和建设现场进行实地验收，通过比对项目计划书中建设内容，审核其完成情况。可见，专项资金审计与工程项目相结合，以核实各项农业资金支出的真实性与合理性。

（三）适时采取交叉审计，提高审计独立性

如前文所述，鉴于审计机关主要采取“同级审”方法，独立性较弱的问题，现提倡建议审计机关可以选择“异地交叉审计”的方式，即审计组以市或县为单位、相互交叉，开展异地审计。审计机关如果选择这种审计方法，其与被审计单位之间就可以突破了原有的行政隶属关系的限制，被审计单位无法通过政府干涉审计人员的工作，从而使得审计机关可以放开手脚，勇于依法开展农业专项资金审计，客观公正的披露其在审计过程中发现的问题，同时认真提出审计整改建议，不仅可以提高审计工作的独立性，也可以有效改善农业专项资金审计效果。

五、结论

我国是农业大国，农业是促进社会安定和谐的重要因素。在自然因素的制约和市场风险的影响下，农业发展较慢，成为经济社会发展的短板，更需要大量的专项资金带动其发展。现以农业专项资金审计的主题，通过分析我国农业专项资金审计方法应用情况，深入研究湖北省审计方法与路径，提出解决农业专项资金审计方法问题的对策，从而得出以下结论。

第一，在现行的审计体制下，“同级审”的审计方式难以保持审计的独立性。由于审计机关是在本级政府领导下开展工作，经费来源和干部任免全均来自于政府，错综复杂的联系阻碍了审计机关对农业专项资金的有效监督。第二，大数据审计方法的受限，影响了审计效率的提高。大数据平台发展不均衡，信息化程度存在较大差异，以及缺乏大数据处理平台和应用型人才，使得大数据审计方法难以得到推广。第三，账面审计与实地调查未得到有效结合。目前农业专项资金审计依然采用事后账面审计方法，审计机关对于项目的立项申报、招投标程序合法合规性、资金排布的科学性与前瞻性，都无法在实施前加以监督和防范，进而无法保证审计效果。

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[责任编辑：王功巧]

收稿日期： 2020-04-07

作者简介： 徐安奕（1998- ），女，河北衡水人，硕士研究生，研究方向：审计学。