独任检察官制度与上海检察机关新型办案组织发展

杨帅卫

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

一、问题的提出

2015 年最高人民检察院发布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称“《意见》”），其中第4 条提出,“根据履行职能需要、 案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。 ”《意见》明确指出检察机关办案组织形式分为独任检察官和检察官办案组两种办案组织形式。 由此拉开了独任检察官作为新型的独立的办案组织形式改革的序幕。2015 年12 月，上海市人民检察院对最高人民检察院《意见》有关独任检察官的规定做了细化，通过了《上海检察机关落实司法责任制工作细则（试行）》（以下简称《细则》），其中对于独任检察官的任职条件、监督管理、职权范围等作出了更加具体的规定。 作为进一步完善与落实检察官办案责任制改革的一项重要内容，独任检察官制度于2016 年1 月起正式启动试点。[1]2018 年全国人大常委会审议通过的《人民检察院组织法》更从基本法的层面明确了独任检察官和检察官办案组这两种基本办案组织形式。

《细则》规定，独任检察官由一名检察官和检察官助理、书记员组成办案组织。独任检察官作为一种办案组织形式， 一名员额检察官必然需要一定的辅助人员予以协助，这不仅是出于办案效率的考虑，同时也能使检察官更加注重案件本身，提升办案质量。但是不可回避的问题是，案多人少的矛盾较为突出，在这样的条件下， 独任检察官的人员配备情况又是如何，我们不得而知。如何在案多人少矛盾的环境下使独任检察官办理案件有足够的支撑， 也是在落实司法责任制以及《人民检察院组织法》对独任检察官办案组织形式规定的过程必须予以明确的问题。

独任检察官制度是对司法责任制改革的落实，司法责任制改革要求“谁办案谁负责”，要求权责一致，权责明晰，而独任检察官制度明确了检察办案主体，使每一个独任检察官在拥有办案权力的同时，负有对承办案件的责任。然而，应然和实然在具有天然一致性的同时又具有天然的矛盾性。 从制度层面上来看，独任检察官制度使“权责一致”、“谁办案谁负责”的要求得到了很好的落实。但是由于检察权所具有的行政权属性， 其在履职过程中不可避免的要受到行政权的制约，当行政属性大于司法属性之时，独任检察官的办案独立性势必也会受到影响， 此时若一味依照制度层面的设定来追究错案责任， 则与权责一致的要求相悖。

独任检察官作为一种办案组织形式， 其目的是在检察一体化的原则之下加强检察官的主体地位，那么如何看待两者关系是至关重要的。 保障检察官的主体地位，自然要给予检察官极大的办案权限，而坚持检察一体化原则基础则是坚持在检察长领导之下的工作模式，因此，必然要求在理论上厘清两者关系。在实然层面，是否给予检察官足够的办案权限和保障， 以及是否存在足以保障办案质量的监督模式等都是在落实独任检察官制度的过程中需要面对的问题。

二、我国检察办案组织建设经历的阶段

传统的“三级审批制”办案组织机制。 最初人民检察院办案主要实行的“承办人承办——部门负责人审核——检察长（检察委员会）决定”之“三级审批制”办案机制。 在这种层层审批、上令下从的办案模式下，案件的承办权、审核权、决定权分别隶属于不同的主体，即检察官只对案件进行承办，但最终的决定并非由检察官作出。 这种办案机制使对案件的承办与决定权的主体相分离，导致权责不清，层层审批的流程也致使办案效率低下，在强调司法责任、适应案多人少矛盾的办案要求下， 这种办案形式难以避免被时代所抛弃。

主任检察官办案责任制的尝试。 2000 年前后，为适应新一轮的司法责任改革，检察机关开始了“主诉检察官办案责任制”的改革，即赋予部分骨干检察官以办案的相对独立权，同时减少审批环节。主诉检察官制度的推行， 一定程度上改善了检察权的运行机制，但是由于配套措施未予以健全，加之行政化观念仍根深蒂固，此项制度名存实亡。[2]在吸取主诉检察官办案责任制改革的教训后，为了解决权责统一、更好落实司法责任制， 开始了主任检察官的尝试。2007 年，北京市检察院第一分院率先开展主任检察官制度，即主任检察官与检察官组成办案组，在检察长和检察委员会的领导下， 对授权范围内的案件独立行使决定权，并对其决策的部分承担责任的制度。其后，上海也进行了从点到面的改革试点，将试点范围从浦东新区检察院、 闵行检察院扩展至静安区等基层检察院。 2013 年底，最高人民检察院在全国各地选择了17 个地方检察院实行了主任检察官办案责任制改革试点。随着员额制改革的完成，办案组内除主任检察官以外的其他员额检察官也应当具有办案主体地位，但在主任检察官办案组织形式下，其他员额检察官变相沦为主任检察官的辅助人员， 其办案主体地位无从凸显， 与检察权扁平化运行的改革目标是不相符合的。[3]

两种基本办案组织形式的确立。 2015 年最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》 规定了检察机关两种基本的办案组织形式，即独任检察官和检察官办案组，为检察机关办案组织的构建指明了方向。 2018 年10 月，新《人民检察院组织法》 的出台更是从基本法层面明确了独任检察官作为检察机关基本办案组织形式的地位。

独任检察官制度是我国检察机关在顺应司法责任制改革的形势下确立的一种新型办案组织形式。在实践中， 由于检察机关此前并未施行过如此的办案形式， 且法律对独任检察官制度并未作相对明确的规定，对独任检察官制度的组织形式、监管措施、理论基础都不甚明了的情况下， 独任检察官制度的推行难免会障碍重重。 但独任检察官是符合司法运行规律的一种制度，对于发挥检察官的主体功能，保障检察权的独立行使， 落实司法责任制具有至关重要的作用。

三、独任检察官制度机理

（一）辩证——独任检察官与检察一体化

在检察机关内部确立独任制检察官的办案组织模式，保障检察官履职的独立性，始终绕不开的一个问题便是检察一体化原则。 独任检察官与检察一体化原则看似是一对矛盾关系，实则为一种辩证关系。

世界是相互联系的，联系是普遍的，任何一种事物都不是孤立的存在。 检察机关具有行政性与司法性的双重属性早已达成了共识， 其行政性要求检察机关“上下一体”，也即检察一体化原则，而其司法性则要求检察机关具有独立性， 不仅包含相对于其他组织和个人的外部独立，也包含检察官相对于上级、同事等的内部独立。这两种属性相互联系，共同促进了检察机关的发展。

检察一体化原则的基本含义是： 所谓检察一体原则，即最高检察机关之检察长有权指挥、监督全体检察官，而上级检察首长则有权指挥、监督其下级检察官全体检察官由此形成一个上下一体、 上命下从的阶层组织。[4]不管是大陆法系国家还是英美法系国家，检察一体化原则都是检察制度的重要支撑。任何事物都不是绝对的，检察官的独立也不是绝对的，独任检察官制度与检察一体化原则是相伴随的。 由于检察系统没有法院系统的审级监督机制和审判监督机制，因此，检察一体化在其行政属性的外衣之下又赋予了其司法监督的属性。因此，检察一体化同样不是绝对的，它是与检察官的独立性相结合的一体化。

检察官在本质上具有隶属性，在检察机关内部，检察官更是具有依附性， 强调检察官的绝对独立既不符合工作要求，也不具有现实性。独任检察官制度之下强调检察官的独立性，是强调检察官的司法性，强调检察官办理案件时不应受到其他因素干扰，在对案件的处理上应当有自决权，应当有独立地位。而这种独立地位是剥离其隶属性之外的独立， 因此是一种相对独立， 检察一体化则是剥离检察官司法性的一种行政管理的层级性， 因此独任检察官与检察一体化是“双轨制”，两者并行齐驱。

由此可见， 独任检察官与检察一体化是辩证统一的。 两者的辩证统一关系给了独任检察官莫大的发展空间， 但是同时检察一体化也很容易导致权力的滥用，使检察官的独立性受到侵扰，因此，保障实践中独任检察官的独立性， 还需要赋予检察官在职权范围内独立行使检察权的权利。

（二）补强——独任检察官与员额制改革

目前，员额制改革已基本完成，专业水平高、办案经验丰富的检察官大都“入额”，这为独任检察官制度的更好落实提供了契机。 独任检察官制度要求检察官有高水平的业务能力， 才能使独任检察官办理案件的质量得到保障， 而这一要求与员额制改革形成了良好的补强关系。

员额制改革是在做一个减法， 其目的便是为了让业务素质高，办案经验丰富的检察官承办案件，以提高办案质量，而这样的改革就实现了“入额”检察官有能力单独承办案件， 也保障了检察官单独承办案件的质量， 给独任检察官制度的发挥创造了更大的空间。但不可否认的是，这样的改革压缩了主任检察官的生存空间，若仅赋予主任检察官以办案职权，那么员额制改革便失去了意义， 若赋予所有的入额检察官以相同的职权， 那么主任检察官也失去了存在的必要。针对这个问题，一个合理的解释是案件类型不同、 繁简不一， 有必要设置不同的办案组织形式，以应对疑难、复杂案件与简单案件。

从长远来看， 员额制设置的艰难入额条件和检察一体化原则所具有的司法监督性， 使得入额检察官完全有能力单独承办案件， 独任检察官制度应当是发展的方向，但就目前来讲，在面对不同类型案件时，主任检察官与独任检察官仍是互补关系。

设置不同的办案组织形式， 由于独任检察官制度是一人面临更为强大的集体，因此，划分不同办案组织的权力界限， 明确独任检察官的权力清单就显得尤为重要。

（三）契合——独任检察官与司法规律、办案经济

独任检察官是在主任检察官基础上的进一步改革放权，目的是让一线办案检察官更加有职有权，最大限度实现检察办案的审定合一、责权统一，为依法独立行使检察权提供组织保障。[5]检察官依法独立行使检察权，在其处于独立地位的同时又保证检察官的亲历性，这是检察权司法属性的基本要求，这与世界普遍承认的检察权独立行使的司法规律是相契合的。独任检察官的基本核心是检察官独立行使职权，独立担责，这与司法责任制的改革目的也是相一致的。

从办案经济与效率上来看， 独任检察官单独承办案件对于缓解案多人少的矛盾具有重要意义，独任检察官承办案件，在保证案件质量的前提下，减少司法资源的投入，降低了司法成本，同时由于独任检察官是一个入额检察官单独承办案件， 优化了司法资源配置， 所以在入额检察官总数内将会有更多的检察官投入更多的案件，扩大了案件办理总量。检察官单独承办案件，享有独立的决定权，也缩减了传统办案模式下的审批等诸多环节，提升了办案效率。

四、独任检察官制度实践运行中出现的问题

（一）独任检察官的责任意识欠缺

独任检察官制度要求员额检察官能够独立办案，独立担责，做到权责一致、权责明晰。 但在调研中发现，S 市部分基层检察院的检察官存在责任意识欠缺的情况，表现为不愿独立办案，不敢担责。部分检察官认为在三级审批制之下，出现错案进行责任追究时，并非由检察官一人承担全部责任，而在独任检察官制度之下，办案过程中的全部决定都有独任检察官作出，由于终身责任制，案件压力大，部分检察官会出现将不需提交检委会讨论的案件提交检委会讨论等情况，发生不愿办案、不敢担责的情况， 这种情况的出现有违独任检察官制度设置的初衷。

（二）上级干预案件办理情况时有发生

调研过程中发现， 部分案件在办理时仍会出现上级“过问”案件的情况。 上级对具体案件的干预侵犯了检察官办理案件的独立性，但在实践中，对上级干预案件的后果并没有明确的惩戒机制。 目前检察官在办案完毕后， 会以表格的形式让检察官签字说明是否存在上级干预的情况， 但由于案件及承办人的显名化， 极少检察官会实事求是的说明是否存在上级干预的情况。 因此如何有效的对上级干预案件的后果进行防范及惩戒是亟待明确的。

（三）检察官与检察官助理的职责权限有待进一步调整

检察官有明确的权力清单， 实际上检察官与检察官助理应当有明确的权力界限。 在实践中出现各检察院之间关于检察官与检察官助理之间的权力界限并没有统一的划分，此外，检察官与其助理之间硬性的权力界限的划分与实践中的情况相冲突， 可以由检察官助理做的事项却划分给检察官， 这也加重了检察官的办案负担，因此，合理的权力界限调整是必要的。

（四）权力清单更新频繁，制定主体混乱

根据最高人民检察院的指导意见， 只有省一级的检察院才有权制定权力清单， 但由于各级检察机关实际运行情况的不同， 各检察院会根据本院情况做一些调整， 那么依据何种标准来办理案件势必会成为一个问题。 调研中发现，S 市检察院2016 年制定过一份权力清单，2017 年制定出另一份权力清单，检察机关内设机构改革完成以后，必定会影响到权力清单再行调整。 检察机关应用的统一业务应用软件是根据纸质版的权力清单来运行， 但是它的更新速度远比不上权力清单变化的速度， 给检察机关在办案过程中带来了许多困扰。

（五）对于独任检察官主体地位的保障不足

调研中发现， 一是在实行独任制检察官的模式下，对独任检察官的人员配备处于紧张状态，每个独任检察官难以有固定配置的检察官助理或书记员，多数情况下书记员都处于流动状态， 人员配置的不足， 使独任检察官的主体地位限于辅助人员配备的不足致使不能完全发挥， 对于办案质量与办案效率难以避免的会产生不良影响。 二是尽管对于检察官有一系列包括经济、职务上的保障措施，但由于检察官招录门槛高，收入和付出不成正比，对于工作热情和积极性有一定影响。此外，对于检察官的人身保障措施稍显不足，由于社会矛盾的复杂化，部分当事人较为偏激， 使得对检察官的人身保障提出了更高的要求。

五、独任检察官制度的完善路径

（一）增强独任检察官责任意识，明确上级干预案件后果

一是加强检察官“大胆依法用权”的思想引导。针对新型办案组织在实际运行中存在入额检察官“不愿用权、不敢担责”的现象，要进一步强化入额检察官对司法改革各项精神的学习，鼓励入额检察官进一步转变思想，坚定司法改革意志，增强办案的积极性和主动性，大胆依法行使职权，逐步解决办案中有权不敢用的问题。[6]二是制定明确的上级干预案件的惩戒规定。在规定中明确上级干预案件应承担什么样的责任，独任检察官采纳或者不采纳上级意见有什么后果都应当在规定中明确。制定匿名评价机制， 针对上级是否干预案件办理的情况，让检察官匿名作出评价， 明确上级干预案件办理的司法责任。

（二）厘清办案组织内部职责权限

一是要细化办案组织内员额检察官、 检察官助理和书记员的职责权限，建立明确的权力清单。在没有书记员的情况下， 建议由助理承担大部分事务性工作，即员额办案过程中的事务性工作（如文书制作打印、文书送达等）应尽量由助理完成，方便员额有更多时间、精力投入业务性工作。 现阶段，员额检察官依旧被大量事务性工作缠身的现象在基层检察院不同程度的存在，应当完善书记员聘任制度，并通过与劳务派遣公司签合同等方式， 有效缓解书记员短缺的问题，形成分工明确的办案组织，缓解“人少”矛盾。只有尽可能地给员额检察官减少纯劳务性、可替代性的工作， 员额检察官才能将大量时间放在从事专业化、精细化的办案上。 二是在新修订的《刑事诉讼法》新增加了“认罪认罚从宽制度”、“速裁程序”的背景下，检察机关办案组织也应当探索实践“繁简分流”模式。 案管部门随机分案到员额后，员额经过初步审阅，完全可以将认罪认罚的、可能适用速裁程序的案件“放权”给助理承办，能有效缓解案多人少矛盾、提高办案质量和效率，方便员额集中时间精力从事专业化业务工作、业务学习。但对于《权力清单》要求的必须由员额决定的重要事项，如决定是否起诉、出庭公诉等事项， 不能由检察官助理代员额检察官行使。 另外，还需要确保员额的办案主体地位，通过赋予员额对助理、 书记员的奖惩建议权强化对办案组织的管控。

（三）统一权力清单的制定主体，稳定权力清单更新速度

一是应当明确权力清单的制作主体， 应当依照最高人民检察院的规定， 在各级人民检察院中明确只有省一级检察院才有权制定本辖区内统一适用的权力清单。 在各级检察院根据本院实际情况对权力清单作出调整时， 只能对省级检察院制定的权力清单进行细化， 而不能创设或者违反省级检察院的规定， 应当明确各级检察院应当依照省级检察院制定权力清单作为行为标准。 二是应当稳定权力清单的更新速度。法律的权威性在于它的稳定性，检察机关在制作权力清单时应当具有前瞻性， 应当充分考虑检察机关运行的实际情况， 而不能动辄就制定新的规定。

（四）完善对独任检察官主体地位的保障

完善对独任检察官主体地位的保障包括两方面，一是加强检察辅助人员的配备和业务管理。将检察辅助人员作为办案组织中的一支不可或缺的重要力量， 明确规定独任检察官与辅助人员的配备以相对固定为原则, 逐步达到适当数量和规定配比。 检察官参与检察官办案组办理案件的， 检察辅助人员应当根据办案需要以及案件的难易程度统一进行分配，但同时检察官助理和书记员以相对固定为原则，以临时配置为例外， 而对于检察技术人员以及司法警察等其他辅助人员则以临时组合配置为原则。 在职级待遇、 发展空间上向检察辅助人员进行适度倾斜，落实检察职业保障, 调动其工作积极性[7]。 二是加强对独任检察官的人身安全保障。 对检察官办理的重大涉黑涉恶等严重犯罪案件， 应当加强对检察官的人身安全保障，防止犯罪嫌疑人、被告人出于报复心理对检察官进行人身伤害。 同时也要完善独任检察官的工资晋升机制， 使享有的权利和承担的责任达到匹配的程度，提升检察官的工作积极性。