城市社区生活圈视角下公共开放空间规划控制*

金云峰 邹可人 陈栋菲 周晓霞

1 同济大学建筑与城市规划学院 上海 200092

2 上海同济城市规划设计研究院有限公司 上海 200092

面临新时代背景下日益复杂和多元的发展需求，我国城市社区规划亟需突破以往单纯的物质空间规划模式，应从生产效率为导向的 “生产+”转向以生活宜居为导向的 “生活+”[1]。在国内，上海率先突破传统范式，围绕 “人” 生产生活的本质规律重新构建社区规划的逻辑与方法，其中，营造符合新时代背景下社区发展所需的公共开放空间必不可缺，对公共开放空间品质的优化是协调人对户外空间需求、提升社区休闲功能的关键，然而目前却普遍面临在质与量方面不能满足居民日益增长、变化的多元需求的矛盾。研究发现，对社区生活圈视角下的公共开放空间规划控制缺乏有效引导是造成目前人与空间矛盾的关键原因之一[2-4]。

我国当前的城市社区规划正进入规划方式的转型时期，即原本覆盖面广、指标粗放的均一型“千人指标”，渐趋走向关注居民需求、因地制宜的参与型规划方式。但在此转型过程中，我国社区规划也陷入了一些困境: 1)在技术方法层面，控制目标指导性弱，空间控制实施性弱； 2)在法规制度层面，缺乏相关法规制度的保障，执行效力不强； 3)在运作机制层面，管控和引导不足，实施模式有待探索[5]，其运作机制的搭建是关键也是难点，我国亟需对相关程序设计与机构设置进行明晰，以提升规划的运行效率与成效。

1 相关概念及内涵

1.1 城市社区与社区生活圈

社区最初属于社会学概念，通常是指以一定地理区域为基础的社会群体[6]。在城市规划领域，社区在概念上发生了跨学科的意义拓展，被赋予了城市这一特定的空间单元。目前一些学者将城市社区定义为 “居住于某一特定区域、具有共同利益关系、社会互动并拥有相应的服务体系的一个社会群体，是城市中的一个人文和空间复合单元”[7]，本文的社区，即特指此种城市地域界定下的居住社区，其涵盖了物质空间要素及人与社会的互动关系等非物质要素。

社区生活圈是以人为本组织社区生活空间，内涵实质是以人的尺度和体验重新认知、更新、再塑社区[8]。在西方，与其一脉相承的理论包括20 世纪的邻里单位、新城市主义等城市规划理论，以及步行生活圈等规划实践，美国、澳大利亚等国家也纷纷开展了 “20 分钟社区生活圈” 的相关规划。在亚洲，其概念起源于日本，后逐渐在韩国、中国台湾等地扩散。上海是我国继台湾地区后最早开展相关实践的城市，在2035 总体规划中提出 “15 分钟社区生活圈”，并颁布相关导则对居住社区进一步落实[9]。新版 《城市居住区规划设计标准》 (GB50180-2018)中，以 “生活圈” 作为分级控制的层级标准，包括 “十五分钟—十分钟—五分钟—居住街坊” 4 级[10]。

1.2 社区生活圈视角下的公共开放空间

近几年国内外对公共开放空间 (Public Open Space)进行了较多探索，相关概念包括 “开放空间” (Open Space)、“公共空间” (Public Space)等。在我国，深圳等城市纷纷进行相关规划实践，但目前尚未形成统一概念[3]。笔者认为其概念的提出是为了回应城市中人对可活动的户外公共空间不断增长的需求，突破了以往 “绿地” 模式下单纯空间绿量的增加，转而关注以人为核心的空间使用效能提升[11-14]。随着我国对公共开放空间重视的加强，与其相关的内容逐渐被纳入各个阶段的规划成果中，并转化为相应的规划政策。

综合相关理论，社区生活圈视角下的公共开放空间是指该社区生活圈范围内面向所有公众开放的、经过人工开发并具有一定开敞性、可承载社会公共活动的户外空间场所。考虑到规划落实的明确性，结合相关现行标准 《城市绿地分类标准》 (CJJ/T85-2017)、《城市用地分类与规划建设用地标准》 (GB50137-2011)，其规划涵盖的用地类型包括公园绿地 (G1)、广场用地 (G3)、城市道路用地 (S1)3 类具有独立用地权属的公共开放空间，以及居住用地附属绿地 (RG)、居住用地内生活性道路用地、公共管理与公共服务设施附属绿地 (AG)、商业服务业设施用地附属绿地 (BG)4 类附属于用地单位内部的公共开放空间。

1.3 规划控制

当前对社区生活圈公共开放空间的研究大都局限于具体、局部的空间微观设计层面，然而国内外社区更新的先进经验表明，微观层面的设计并不是推动空间最终得以优化落实的唯一因素，其背后的顶层引导控制更是其最终能有效贯彻落实的根源所在。周进[15-16]认为规划控制对公共空间品质有着决定性的影响，并将影响规划控制有效实施的因素归纳为技术方法、法规制度、运作机制3 个层面。

2 国内外先进城市的相关经验

2.1 国内城市——上海

上海是我国社区生活圈规划的典范，在最新一轮的2035 总体规划中率先提出 “15 分钟社区生活圈”，并颁布相关导则进一步落实，其相关策略代表着我国规划控制的新水平。

2.1.1 规划控制的技术方法

在技术方法层面，加强顶层设计的实施指导性，促进规划控制的系统性贯彻。

Design and experiment for stem lift conveyer of sweetpotato multi-line harvester

在总体规划层面，上海最新一轮的2035 城市总体规划具有法定效应，基于开展公共开放空间的专题研究，实现了社区公共开放空间与总体规划的衔接。首先，对容易进行指标性管控、占比较大的公园绿地提出 “城市公园—地区公园—社区公园” 3 级控制，明确相应面积与服务半径，将其落实到社区层面，并提出结合社区生活圈，建设一批服务半径为500 m、面积为0.3 hm2以上的社区公园。其次，提出将 “400 m2以上绿地、广场等公共开放空间5 分钟步行可达覆盖率” 和“人均公园绿地面积” 这两大指标纳入总体规划的30 个核心指标中进行指标性管控。同时 《总规》 也对公共开放空间具体的优化策略提出了弹性化的策略以指导下位规划的编制，主要涉及空间网络构建、附属绿地开放、空间贯通、社区慢性网络构建、空间营造提升等层面[17]。

为更好落实这一策略，《上海市15 分钟社区生活圈规划导则》[9](以下简称 《导则》 )作为其下位技术文件积极与控规标准衔接，将概念转化为实施与管理的工具。《导则》 对公共开放空间的人均水平、服务半径、规模面积、位置和出入口、界面等进行精细化控制指引[18]，并延续《总规》 中城市治理转型特点，鼓励以 “双修”手段，实现现有资源挖掘以及周边资源共享，具体提出附属空间开放与微空间改造两类方式，并对设施、小品、照明、植物、铺装、艺术活动、界面等进行弹性化管控。

2.1.2 规划控制的法规制度

在法规制度层面，将核心管控要素融入地方性法规，约束规划行为。

上海将相关内容融入地方性法规，为社区生活圈公共开放空间更新提供法律保障，如上海规土局颁布 《上海市城市更新规划土地实施细则》，提出构建15 分钟社区生活圈的目标以及公共开放空间的相关设置标准，并进一步落实私有公共开放空间的相关激励政策，以加大公共开放空间提供力度。

2.1.3 规划控制的运作机制

1)建立社区编制单元与行政管理单元的衔接关系，明确责任主体。上海的社会管理体制以“两级政府、三级管理、四级网络” 为特色，街道作为基层行政管理单元，具有统筹相关资源的能力与推进社区建设的积极性，目前已开展的社区生活圈规划试点均以街道为单位划定，将街道作为基层的行政管理单元，衔接社区生活圈与现有规划管理体制之间的关系，明确规划事权。

2)搭建相关实施机制，实现 “自上而下” 与“自下而上” 的有效联系。一是搭建 “共治平台”。浦东新区是上海最早开展相关机制创新区，2017 年就在全区推出 “缤纷社区”，强调 “协同多元分散主体，搭建多边互动的共治平台”。“共治” 平台的搭建是以街镇为责任主体，各社区主体协同参与的社区共治组织框架和服务协作体系，实现自上而下 (两级政府-街镇管理者-社团组织、专家团队-社区居民)与自下而上 (共治、自治并举)的结合 (图1)[19]。二是社区规划师制度创新。社区规划师作为政府与公众之间的协调者，是自上而下的 “顶层设计” 与自下而上的“微观决策” 联系的纽带，类似于 “中间人”。2018 年初，杨浦区在基于四平路等街道前期试点的基础上首创社区规划师制度，联合同济大学高校力量开展社区更新，将 “社区规划师制度” 建设为常态化机制，制定了6 大板块内容 (图2)，对规划师的职责、权利、资金配套等进行明确，让社区更新项目走向制度化。

图1 浦东新区 “缤纷社区” 多边合作的共治平台

图2 杨浦区社区规划师制度6 大板块内容

2.2 国外城市——美国西雅图

美国西雅图积极构建步行生活圈社区，把先前以汽车为中心的城市转变为步行可达的绿色邻里型城市[20]，本质上与社区生活圈一脉相承，其社区公共开放空间的相关控制途径代表国际高水平的规划控制。

2.2.1 规划控制的技术方法

在技术方法层面，“综合规划” 与 “空间管控” 共同助力规划管控的贯彻。

西雅图的综合规划类似于我国的 《总规》，最新版《西雅图综合规划(2015—2035)》 (The Seattle Comprehensive Plan，2015—2035)提出社区规划由规划编制与规划实施两部分组成，是基于社区当时的发展基础而编制，必须包括土地利用、交通、住房、资本设施和公用事业[21]5 个部分。公共开放空间虽不是强制性内容，但在33 个 “被采纳” 的社区规划中都提出了与其相关的目标与政策，如西雅图DOWNTOWN 社区规划中单独提出了公共开放空间政策的内容 (表1)[22]，对存量的公共开放空间进行挖掘与提质，主要涉及构建公共开放空间网络、挖掘潜在的公共开放空间、街道提质、激励措施4 大部分。

2.2.2 规划控制的法规制度

在法规制度层面，增强相关规划的法律效应，为规划行为提供保障。

西雅图的社区规划并非法定规划，而华盛顿州政府赋予了西雅图综合规划 (The Seattle Comprehensive Plan)以法律效力，为了提升社区规划的执行力，在其投入实施的第一年 (1994 年)，西雅图政府在综合规划中加入了社区规划章节，以协调各种社区问题[23]。另外，西雅图的城市设计以城市设计导则为主要管控依据，其相关内容经过市议会批准后也具备法律效力，为其执行效果提供法律约束。

2.2.3 规划控制的运作机制

在运行机制层面，政府主导顶层制度设计，促发自主的规划行为。西雅图社区规划的编制以社区居民的自发组织为主，政府层面由社区规划办公室 (NPO)通过顶层的制度设计，对规划申请、启动、编制、实施 4 个阶段进行明晰 (图3)，形成具有包容性、有效的运作机制，触发社区居民在制度框架下自发性的规划行为。为了保障社区规划的顺利开展，西雅图市政府还专门设立了筹备委员会、规划委员会等系列机构，以实现规划指引、管理及监督等工作，控制规划进程[24]。另外，设计审查是西雅图城市设计控制的主要手段与方式，政府对设计审查相关行为进行设计，包含广泛而多样的公众参与，包括邮寄公告、基地张贴公告、公众评议和申诉[25]，从而有效保障公众的直接参与。

图3 西雅图社区规划的实施机制设计

3 我国相关规划管控的策略

1)技术方法层面。相关规划的系统性贯彻，并加强城市设计管控，实现 “土地管控” 与 “空间管控” 双管齐下的技术模式。存量更新面临的问题复杂而多元，将 “土地管控” 与 “空间管控” 有效结合是大势所趋。总规层面，可借鉴上海等城市的经验，以指标性的方式，对公共开放空间进行量化控制。另外，可借鉴西雅图的经验，提升对社区城市设计的重视，以及在社区生活圈公共开放空间 “空间控制” 层面的关键作用。由于城市设计在我国是非法定规划，需进一步清理城市设计与控规之间的关系。

2)法规制度层面。增强相关规划的法律效应，并将核心控制内容融入相关法规与政策中。目前，我国社区规划尚不具备法定效应，然而从西雅图社区更新的经验来看，为其社区规划注入法定效应可以保障最终的实施效果。在未来实践中，需加强社区规划的法定保障，可借鉴西雅图将社区规划章节融入综合规划，以及上海在最新一轮的2035 城市总体规划中提出 “15 社区生活圈”，提升其法定地位，逐渐构建与现行法定规划体系相衔接的社区生活圈公共开放空间规划体系。另外，还需将核心管控要素融入地方性法规，约束相关的规划行为。

3)运作机制层面。创新相关机制，促进 “自上而下” 与 “自下而上” 的有效运作，机制的创新可促进 “上下结合” 的良性运作。首先，明确实施主体，建立与行政管理单元的衔接关系。可借鉴上海经验，以街道作为基础单元，将主体责任落实到街道办事处，对社区生活圈进行全流程管控。其次，搭建实施机制。无论是西雅图设计审查制度中广泛的社会参与形式、为激发市民自主规划意识的相关机构与程序的创新，还是上海以专业力量为特色的社区规划师制度，都是具有地方特点的机制实践。我国需要积极推进社区生活圈规划相关程序、机构的完善，包括鼓励民间非营利机构开展社区规划服务、社区规划师制度推广等。

4 结语

社区作为城市构成的基本单元，社区生活圈是以人为本组织社区生活空间、推进宜居城市建设的空间载体，其核心是 “生活在当地”。着眼于现实情况，就目前上海等都市中数量庞大的商业化开发经营的住宅区而言，其中也存在相当一部分面向生活圈居民的开放性附属空间亟需治理与管控。对社区生活圈公共开放空间规划控制的研究一方面能为城市规划管理提供可具体指导规划实践的借鉴，但由于每个社区所面临的问题不同，在具体实践的道路上仍任重而道远； 另一方面，在近年来我国大力倡导住区开放的政策导向下，打破社区围墙后必然形成更多真正意义上的公共开放空间，这些空间的规划控制问题是致使政策推进实施难、陷入停滞的关键性矛盾之一。本研究中规划管控策略的提出为此拓展了解决问题的思路，从而助力这一倡议逐步落地，走向实践。