退牧还草“完善政策”效应评价与西部地区畜牧业转型发展的政策探析

李胜连,张丽颖,王宪明

(1. 河北金融学院，河北 保定 071000;2. 东华理工大学 经济与管理学院，江西 南昌 330013)

“退牧还草政策”是国家在面临草场资源不断耗竭、生态环境日益脆弱条件下，做出的用以保护牧民赖以生存的生产资料的重大举措，对于维护西部地区草场资源生态平衡、优化畜牧结构并可持续发展等方面具有积极现实意义。

目前中国40%以上的可利用天然草原出现了不同程度的退化[1]。草原生态环境的持续恶化不仅制约着牧区经济发展，还对国家生态安全产生了威胁。2003年，内蒙古、新疆、青海、甘肃、宁夏、云南、西藏、四川等8省份和新疆生产建设兵团开始实施“退牧还草工程”，以生态效益为主，兼顾经济和社会效益。为了进一步深化退牧还草政策的实施效果，2011年8月份国家发改委联合财政部与农业部印发了《关于完善退牧还草政策的意见》[2]。退牧还草完善政策对草原生态环境、地方畜牧经济及牧民就业结构等方面产生的效应有待深入研究。

学术界关于退牧还草工程对草原的保护作用观点基本一致,但对于生态效益之外的相关研究成果存在争议。部分学者持支持态度，如SHAO[3]和李雪锋等[4]利用投影寻踪模型(PPM)、地理信息系统(GIS)、“3S”技术等建立空间评价模型，得出退牧还草工程的正向显著影响效果；HAN[5]、王小红和陈玉兰[6]利用实地调查数据分析证明退牧还草政策提高了当地的生态效益、经济效益和社会效益；李元锋[7]、景辉和艾尔肯[8]从具体的某一研究对象入手，以生态、经济与社会的和谐为基本原则，对生态环境的直观改善、生产方式的显著转变、牧民生活水平的提高等方面进行定性研究。另一部分学者持怀疑或否定态度，如安祎玮等[9]采用倾向得分匹配法进行分析，认为政策对养殖业收入影响显著，但对种植业和非农收入影响不明显，同时，虽然农户总收入增加，但不能仅归因于生态政策的实施，还包括价格变化、社会发展等外生因素；聂学敏等[10]构建指标体系进行定量评价，认为退牧还草虽然生态效益显著，但也出现了生态、经济与社会效益等不相协调的问题，值得地方政府关注；威力思[11]认为政策实施前后牧民收入波动不明显，生产方式并未显著转变。

除上述争议之外，相关研究大多注重于2003年政策之后的效应，而对2012年“完善政策”的实施效应评价很少；更多地集中于定性研究方面，较少的定量研究以实证数据为主，方法更倾向于基本的投入产出效益分析；大多采用微观研究方法，而以客观数据为样本的宏观研究还较少。因此，本研究拟利用双重差分模型(DID)，通过对省际面板数据的运用，从宏观视角来检验“完善政策”的效应及对牧区经济和就业结构的影响。

1 模型构造

双重差分模型(DID)作为政策效应评价的成熟模型，除了能对照非政策因素以外的其它变量的影响外，还能弥补观测数据不能完全随机分配等问题。相对于倾向值法，双重差分构造所需满足的条件较少，因此在经济社会研究中具有广泛应用空间。DID模型的特点在于政策实施前后干预组(享受政策的对象)与对照组(未享受政策的对象)差异构成了横截面上的差异；政策实施前后各组的差异构成了时间序列上的差异。DID可以估计政策实施前后在干预组和对照组之间的差异，反映政策实施的效果。

(1)

(2)

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本研究构造如下基本的双重差分模型表达式：

y=β0+β1·Tit+β2·Dit+β3·Tit·Dit+βkxit+εit

(4)

其中，β为影响系数；T是虚拟变量(1代表政策实施后，0代表政策实施前)；D也是虚拟变量(1代表干预组，0代表对照组)；T·D为交互项；xit代表控制变量，根据本研究目的，将中国统计年鉴中的分地区草原建设利用情况(新增种草面积情况)设为因变量y，以反映“完善政策”实施前后的草原生态建设发展情况；将畜牧人员平均工资设为控制变量x1，以反映完善政策对牧区牧民生活水平的影响；将畜牧业总产值指数设为控制变量x2，以反映完善政策对牧区整体经济水平的影响；将牧区就业人数设为控制变量x3，以反映完善政策对牧民就业水平的影响。据此，各种效应统计如表1所示。

表1 双重差分的时间效应与政策效应Table 1 Time effect and policy effect of DID model

2 数据分析

2.1 样本选取

本研究主要利用省际面板数据进行分析，资料来源于2010-2017年《中国统计年鉴》[12]31个省份面板数据(因“草原建设利用情况”数据最早出现的统计年份为2010年)。其中以上述西部8省，即内蒙古、新疆(含生产建设兵团)、青海、甘肃、宁夏、云南、西藏、四川为退牧还草政策的干预组，其他省份(直辖市)为控制组。国家于2011年出台完善退牧还草政策，因此以2012年为政策实施年进行DID模型运算。另外，《中国统计年鉴》对农林牧渔业的数据并没有区分，经咨询统计学专家，主要是基于同属农业范畴，且差异较小方面的考虑，在研究控制变量的影响时，假定农林牧渔四产业从业人员工资和就业人数之间的差异较小，可忽略不计。因此农林牧渔业四产业平均数据可替代畜牧业产业数据。

2.2 结果与分析

2.2.1 模型选择与其效应 利用STATA 20.0对数据先进行固定效应和随机效应模型的模拟，并利用豪斯曼检验进行模型适用性选择检验。具体数值如表2、表3、表4所示。

学术上一般用豪斯曼检验来验证研究对象适合固定效应模型还是随机效应模型。在使用豪斯曼检验时，先假设使用随机效应模型，当P<0.05时，表示拒绝原假设，适用于固定效应模型；相反，适用于随机效应模型。通过表4数据发现P=0.9966远大于0.05,接受原假设，随机效应模型更加适合。

因此，本研究采纳表2数据进行分析。从表2可知：β0=-0.4715，P=0.001,极显著；β1=0.0945，P=0.556,不显著；β2=1.4827，P=0.000,极显著；β3=0.2999，P=0.094,在10%水平上显著，可接受；控制变量x1、x2、x3的系数分别为-0.2193、-0.2086、0.1925，且显著性通过检验。因此双重差分的效应整理如表5所示。

表2 “完善政策”随机效应模型数据一览表Table 2 List of random effect model data of “improved policy”

注：***表示1%的显著水平，**表示5%的显著水平，*表示10%的显著水平。下同。

Note:***means significant difference at 1% level,**at 5% level, and * at 10% level.The same below.

表3 “完善政策”固定效应模型数据一览表Table 3 List of fixed effect model data of “improved policy”

表4 “完善政策”固定效应与随机效应选择的豪斯曼检验Table 4 The Hausman Test of fixed effect and random effect selection of “improved policy”

2.2.2 结果分析 (1)“完善政策”促使西部地区牧业生态环境比其他地区提升29.99%，进一步验证了国家退牧还草完善政策后促进了西部地区草业生产力的观点，但数据仅在0.1水平上显著(P=0.083)；(2)从控制变量来看，完善政策虽然促进了西部地区草业生态安全，但在实施过程中还存在一些问题，如牧民人均工资水平相对于对照组出现了21.9%的下滑，与董恒宇[13]报告中所说的相对下降17.2%基本吻合，原因很复杂，与生产意识、生产资料价格等相关，但也侧面反映了牧民的生活水平并未实质性提升，需要地方政府引起关切；(3)总体牧业经济相对下滑 20.86%,其重要原因在于“完善政策”使牧民生产生活方式改变，由原来的放养改为舍饲，需要对技术进行适应，同时构建圈舍、采购器具、防疫等都会增加成本，虽然“完善政策”加大了补奖力度和改变了补奖方式，但并未激发牧民的内生动力，以促进牧区经济的内生发展；(4)西部牧区的人口就业相对增长19.25%，验证了“完善政策”促使牧民就业结构的转变。

表5 双重差分的时间效应与政策效应Table 5 Time effect and policy effect of DID Model

2.2.3 原因分析 针对宏观数据所展现的分析结果，本着科学审慎的态度，作者对内蒙古巴彦淖尔牧区进行了实地走访调研。在走访过程中发现了一些问题：(1)牧民一致反映每年800元的草原生态补奖力度过小，且不能与通货膨胀、CPI指数等挂钩进行随时调整，导致相对补奖额度的贬值，再加之牛羊圈养成本、生产资料成本的上升，使得牧民生活水平相对之前并未显著增加，甚至低于完善政策实施前平均水平，这是导致牧民工资水平不高的主要原因；(2)完善政策“减畜不减肉、减畜不减收”的目标与实际相差很大。完善政策中草原生态补奖机制要求在禁牧和草畜平衡区发展舍饲半舍饲的生态型、科技型、增效型家庭畜牧业，然而由于牧民资本的原始积累少，生产资料只能用于下一年度的基本再生产和生活所需之用，没有财力进行新的生产设备采购和修建暖棚、青贮窖等生产性基础设施的分类建设，这是导致畜牧经济无实质提升的根本原因；(3)“退牧还草、围封转移、移民搬迁”工程促使一些牧民以生态移民等形式离开牧区进入城镇生活，生产方式的改变不得不使其从事更加灵活的就业方式，但是就业质量堪忧，移民的牧民很难融入新的环境，只能靠打零工维持基本的生计，甚至无业可从。这些问题都值得我们深思。

3 西部地区畜牧业转型发展的政策讨论

草原生产力的可持续发展，除了靠科技的力量外，还应强化对参与退牧还草工程的“人”和“畜”的因素的全面考虑。只有妥善解决人畜问题，才能更好地发挥科技的力量，为中国草原生态建设提供支撑。因此，本文假定内生变量一定，着重从人、畜等外生变量方面探讨草原生态保护政策的可持续性问题,即从大力发展现代畜牧业视角，探讨其对应政策。

一是要激发牧民的现代化畜牧意识。本研究显示，牧民工资水平出现了21.9%的下滑，这与牧民在转型期的诸多不适应是密切相关的。因此，只有牧民思想意识跟上来了，并懂得畜牧现代化的价值所在或利益所在，才能真正让草原生态逐渐恢复。所以，建议国家和地方政府通过广泛宣传现代畜牧思想，激发牧区牧民现代意识，通过成熟项目的示范激发牧民发展现代畜牧业的内生动力。

二是要构建现代畜牧业经营体系。上述研究结果显示牧区总体经济下滑20.86%，这与牧民小农意识和惯性生产是密不可分的。只有重构经营体系，走现代化道路，才能提升牧区整体经济效率。构建现代畜牧业经营体系的首要任务就是要培育新型畜牧业经营主体，培育的重点方向为畜牧业专业大户、畜牧业家庭农场、牧民合作社、畜牧业龙头企业等四类；现代畜牧业经营体系的构建离不开技术推广，要将技术特派员制度，继续推行下去，但要在激励机制、管理机制等方面进行摸索和创新；构建现代畜牧业经营体系还要强调打通产供销一体化。总之，就是要努力将传统粗放的饲养方式向生态型、科技型发展，并注重规模化、标准化和专业化。

三是要创新畜牧业金融服务体系。政府生态补奖措施的目的在于草原生态恢复进程中对那些保护草原的牧民提供一种物质奖励，以弥补其因禁牧带来的显性损失。然而，单纯依靠政府的行政力量，难以维系牧区经济、牧民生活水平的可持续增长[14]，这已经通过上述宏观数据得到了验证。其根本依然要回到依靠市场力量上来。通过开发“草原文化旅游项目”、“畜草深加工项目”、“高产牧草基地项目”等多形式，形成自发的产业链条。这就需要创新畜牧业金融服务体系，地方政府要加强畜牧业金融信贷服务效率，简化流程，取消不合理收费，创新性的尝试借助地方平台合理发行畜牧业债券，尝试与社会资本合作，共同发起畜牧业发展基金，创新牧业金融保险机制，以提高牧民抵御自然风险的能力。

4 小 结

本文利用双重差分模型(DID)，通过对省际面板数据的运用，从宏观视角检验了退牧还草“完善政策”的政策效应，认为“完善政策”在促进西部地区草原生态建设过程中起到了积极作用，相比其他地区提升了29.99%，但这并未引起牧业经济的实质提升，相反引致牧业经济相对下滑20.86%，牧民工资水平相对下滑21.9%，但完善政策积极促进了牧民就业结构的改变，相比增长19.25%。

在国家宏观政策可持续实施背景下，为了改变目前生态效益与经济效益和社会效益不和谐的局面，本文从外生变量视角讨论了加快发展现代畜牧业的三点对策，即激发牧民的现代化畜牧意识、构建现代畜牧业经营体系和创新畜牧业金融服务体系。