全域旅游创新发展的探索与反思

吴志才

改革开放40年以来，广东始终以敢闯敢试、敢为人先的勇气和魄力走在全国前列。自2016年创建全域旅游示范区以来，广东经过“自上而下”与“自下而上”相结合的多方面探索，其全域旅游取得了较好的发展成效，初步探索出了经济发达省域推进全域旅游路径，为全国全域旅游发展贡献广东智慧，同时为未来高质量发展全域旅游提出创建反思。

一、广东全域旅游路径探索

广东依托自身优势，初步探索出了以“山海统筹、市场驱动、城乡融合、公共支撑”为理念、以“三大一新”（融入大战略、依托大市场、立足大民生、构建新体系）四大行动为主要抓手的全域旅游“广东路径”。

（一）全域旅游与区域格局大战略相融合。在实践摸索中，广东全域旅游发展一手抓“全”的广度，一手抓“域”的深度，主动打破行政区域的限制，以“都市圈、海域、山域”为重点，统筹推进旅游资源与市场的整合开发，逐渐形成了“一核一带一区”的全域旅游大格局，优化珠三角都市旅游核，高水平打造滨海旅游产业带和北部生态旅游区，携手打造粤港澳世界级旅游休闲湾区，全域旅游格局与广东省提出的“一核一带一区”区域发展格局互促共进，有助于进一步发挥旅游业对区域协调发展的促进和带动作用。

广东根据不同区域发展特点，全域旅游发展融合广东大战略格局分三类谋划推进：其一，珠三角地区城市要发挥示范作用，引导旅游业提档升级，推动珠三角旅游一体化建设，主动融入粤港澳大湾区，打造国际旅游城市;其二，滨海旅游产业带以滨海组团提升发展为重点，高水平规划建设世界最美的滨海旅游产业带，打造广东滨海旅游升级版;其三，粤北地区城市要充分发挥后发优势，主动融入“一核一带”格局版图，加快推动全域旅游的发展，带动社会经济的稳步增长。

（二）全域旅游与市场驱动大产业为依托。在实践摸索中，广东省全域旅游发展注重发挥市场对旅游资源配置的决定性作用，基于“创新驱动、政策支持”的产业发展模式，基本形成了“市场创新与政策创新前呼后应”的良好发展环境。

广东发扬“大市场、重竞争;小政府、重服务”的实践经验，在市场驱动大产业谋划上从三个层次推进：其一，培育与引进相结合，做大做强旅游龙头企业。广东省一方面继续支持本土大型旅游企业加强资本运作实力，提升综合竞争能力和服务水平，发展成为国内外知名的现代化旅游龙头企业集团;另一方面，也重点引进国际知名企业和跨国旅游集团落户广东。其二，线上与线下相联动，引导传统旅游企业转型。广东省一方面遵循“规范化管理、等级化认定、差异化发展”的指导思路，引导中小微旅游企业提升旅游产品和服务档次和品质，增强市场竞争力;另一方面，加快“旅游+互联网”的融合发展进程，引导传统旅游企业实现线上线下资源整合，进一步拓宽营销渠道和市场覆盖范围，提高市场知名度。其三，旅游与文创相融合，扶持旅游领域创业创新。广东省加大对旅游领域创新创业的扶持力度，吸引返乡创业人才、文化创意人才、乡村旅游带头人参与“大众创业、万众创新”，并充分发挥乡村旅游创客示范基地引领作用，建立一批旅游创业孵化平台，培育扶持若干独角兽旅游企业，打造了一批旅游文创城市、社区和园区以及中小企业集群。

（三）全域旅游与城乡融合大民生为立足。在实践摸索中，广东省全域旅游围绕“以乡村旅游为重点发展全域旅游”的总体思路，从城乡融合发展与乡村全域人居环境提升、推动乡村旅游连线成片开发、优化提升休闲农业与乡村旅游示范点、促进广东民宿的精品化发展、建设旅游风情小镇等举措切入，实施乡村旅游“四变工程”，让产区变景区、田园变公园、劳作变体验、农房变客房，积极倡导城市反哺乡村，推动乡村振兴。

广东依托较强的经济基础，在旅游惠民上做出了两大全域特色：其一，在休闲福利上，打造了“三道一径”为代表的公共休闲民生工程，包括绿道、碧道、古驿道、粤港澳文化遗产游径。广东率全国之先累计完成近2万千米绿道建设，在全省形成了省立绿道-城市绿道-社区绿道互联互通的绿道休闲网络慢行系统;正在全面高标准建设广东万里碧道，打造广大人民群众喜游乐到的美好生态空间;以“南粤古驿道+旅游+文化+体育”，通过激活地方文化，带动沿线乡村旅游发展;以历史为纽带，构建形成极富特色和历史底蕴的“粤港澳大湾区文化遗产游径”系统。其二，在文旅融合上，完善了“三馆一站”为代表的公共文化与旅游融合民生工程，通过图书馆、文化馆、博物馆和乡镇综合服务站建设，进一步提升了公共文化与旅游服务水平，实现了公共文化的旅游化和共享化。

（四）全域旅游与公共服务新体系相构建。在实践摸索中，广东省全域旅游发展坚持“政府引导、社会参与”的发展模式，以重大平台、系统工程为主要抓手，不断完善旅游基础设施和公共服务配套，旅游交通网络便捷性显著提升，旅游综合服务智慧化发展，旅游卫生和安全保障进一步加强。

广东依托较完善的公共服务网络，在旅游公共服务体系构建上从三个领域推进：其一，打造“快进慢游”交通网络。广东旅游发展把“交通先行”作为重要前提，并在“省市县共建、鼓励社会参与”开发模式的主导下，推进“交通+旅游”融合公共交通体系升级，在粤北山区推动了南岭旅游公路建设，在滨海带推动滨海旅游公路建设。其二，构建智慧化旅游综合服务，推进省、市、县三级游客服务中心和旅游数据中心建设，加强旅游信息资源整合。其三，加强旅游卫生环境保障，进一步深化旅游“厕所革命”，推进旅游厕所在地区间、城乡间、景区内外合理布局。

二、高质量推进全域旅游反思

当前，全域旅游创建已经初见成效，为进一步高质量推进全域旅游，从广东看全国全域旅游创建工作，仍有三个现实问题需要反思和研究。

（一）创建工作存在“多主体治理”缺位现象。全域旅游有赖于“党政统筹、部门联动、市场运作、全民参与”的多主体参与的现代旅游治理新机制。但在全域旅游示范区创建过程中，党政部门的重视很多仅停留在领导小组成立、文件下发、分派任务等方面，缺乏如旅游考核、旅游用地、旅游金融、旅游人才等有力度的持续支持和顶层设计;部门联动上缺乏常态协调机制，难以做到“+旅游”跨部门融合;旅游行业、企业和地方民众参与渠道单一、作用有限，部分旅游企业仍按照传统的景点旅游模式在运作，把工作重心放在开拓客源市场上，对旅游产品品质和核心竞争力的重视程度不够，以优质供给为抓手的旅游产业提质增效不足，缺乏主動求变、转型升级、开放合作的积极性。

（二）创建工作存在“唯标准是从”现象。文化和旅游部发布了具体打分标准进行验收，绝大部分省尚未出台根据国家标准来制定自己省域创建标准。条目众多的验收标准进一步明确了全域旅游示范区的创建方向，却也带来了较大的创建压力和工作任务。为提高考核分数，加快创建进度，部分创建单位倾向于完成“规定动作”，从简单的基本项目入手，平均用力，而对创新项目这些“硬骨头”则搁置不顾。个别单位为尽快完成考核目标，甚至存在“只开会不议事，只规划不落地，只挂牌不办公，只宣传不建设，只招商不扶持，只报告不调查”等敷衍情况。长此以往，“唯标准是从”“停留材料层面”的全域旅游创建作风蔓延开来，可能会使全域旅游创建工作走入“全面平庸、千城一面”的误区。

（三）创建工作存在“地方特色”不突出现象。当前，创建单位全域旅游发展提供了诸多有价值的探索实践，如旅游扶贫富民创新发展、涉旅资金统筹创新发展、旅游人才创新发展、社区治理创新发展、资源转型创新发展、景城共建创新发展、对外旅游开放合作创新发展等，各地要善于学习借鉴这些创建单位的好做法好经验，高起点谋划高质量推进全域旅游工作。但在各地在全域旅游创建过程中，实际上仍以“补短板”为主，把工作重心以及人才物资源放在了全域旅游发展规划、旅游基础设施建设、旅游项目招商引资、旅游全民营销等传统领域。对挖掘地方优势旅游资源、推动地方特色旅游产品转型升级、共建区域旅游品牌等“强特色”工作的关注度、投入度相对不足。

（作者系该院教授，广东旅游战略与政策研究中心主任;收稿日期：2019-12-30）