全域旅游示范区的改革创建与实践探索

戴学锋 陈瑶

改革创新是全域旅游建设的核心与灵魂，是国家全域旅游示范区的关键要素。发展全域旅游的核心工作在于以旅游为优势产业的区域，通过改革创新，破除旅游产业发展的障碍，以旅游业引领和促进全面深化改革。通过旅游业的改革创新，先行先试，探索全域旅游的新实践，创新旅游管理体制机制和发展的新模式，既为其他地区旅游发展提供可推广经验，同时通过旅游业的改革创新，带动经济社会领域的全面深化改革。目前，第一批71个全域旅游示范区已经通过文旅部验收，这些地区通过全域旅游示范区创建，探索了一系列可推广复制的经验。

一、推进旅游体制改革，打破部门利益固化

全域旅游示范区创建首先要通过旅游领域体制机制的改革创新，打破旅游业发展的管理体制制约，让市场在资源配置中发挥决定性作用;同时，制定符合旅游市场发展要求的新型治理体系和模式，提高现代旅游治理能力。

湖南张家界武陵源区旅游业治理模式的探索就很有价值。2018年5月，张家界市出台的湖南省第一部促进全域旅游发展的地方性法规《张家界市全域旅游促进条例》正式实施。该条例在景区环境保护和资源开发、景区旅游公共服务、乡村旅游、文明旅游等方面进行创新、规范。既是对国家、省促进全域旅游发展政策意见的落地，也彰显了张家界旅游特色。同时，武陵源区率先成立了旅游检察队伍，创新旅游检察服务配套机制。建立完善“1+3+N”旅游综合管理执法体系，成立了旅游警察、旅游工商、旅游速裁法庭等工作机构。通过这一系列举措使得武陵源区的旅游行业治理体系和治理能力得到了极大的提升，旅游者满意度明显提高。

二、创新旅游用地政策，推进土地制度改革

在全域旅游发展过程中，各地充分利用国家现有土地政策，探索适应旅游业发展的各种可能性，努力保障旅游用地，创新旅游用地政策，在土地政策方面先行先试，解决旅游发展用地矛盾关系，打破土地政策的束缚，取得了很多可推广复制的经验。全域旅游发展中的用地政策创新实践，也为其他产业领域乃至整个土地政策的创新改革提供借鉴，推动土地资源配置的市场化。

江苏省秦淮区走出了一条“向下生长、共建共享、腾笼换鸟”多元化旅游土地供给方式。一是制定了《秦淮区土地储备、出让与利用管理办法》，规范和加强全区土地储备、出让与利用工作，加强建设用地保障;二是编制《夫子庙地下空间规划》，推动夫子庙“向下生长”，建成开放国内首个位于地下的专题博物馆——中国科举博物馆。地下四层总展陈面积2.25万平方米，既有效地保护了科举文化中轴线，又实现了空间的拓展;三是腾笼换鸟，从夫子庙搬迁南京市中医院、姚家巷农贸市场、花鸟鱼虫市场等腾出的空间用于旅游项目和公共设施配套建设;四是共享空间建设，景区廊道、城市绿地、文博场馆、历史街区、文化园区、商业综合体进行旅游化改造后，功能多样化、复合化，形成主客共享的文旅新空间。类似秦淮区这样充分利用现有土地政策，综合嵌入式旅游用地，为其他地区全域旅游的发展提供了可资借鉴的模式。

三、创新旅游投资体系，完善资本要素市场

完善的旅游投融资体制是促进旅游业发展的重要基础。全域旅游示范区创建过程中，各地不断创新财政、税收、金融等支持政策，探索投融资政策和市场化运作模式，先行先试，形成适应新时代旅游业发展的市场投资环境，极大地为全域旅游发展提供了保障。

江苏省南京市秦淮区搭建政银企对接平台，成立金融服务实体经济合作联盟。一是建立老城南集团，负责文旅板块投融资，通过抵押融资、融资租赁、资产证券化、发债等金融手段多渠道融资。二是成立金融服务实体经济合作联盟，为文旅项目和企业提供管家式金融服务。三是推动大运河文化基金项目落地，在经营上与区文旅集团建立合作，包括相互股权投资、IPO合作、增设运营公司等。四是创建江苏省文化金融合作试验区，引导和促进金融机构、银行业、保险业等各类资本创新金融产品，为文化旅游企业提供资金支持等金融服务，实现文化旅游创新和金融资本的有效对接。很多全域旅游示范区都通过旅游资源的资本化运作，使得“死”的旅游资源在源头活水的资金浸润下，逐渐“活”起来，从而扩大了旅游市场供给，更好地满足人民群众的文化需求。

四、优化旅游公共服务，引领社会公共服务

旅游公共服务是旅游业发展不可或缺的基本要素，也是发展全域旅游的核心内容和基本保障。当前，我国社会公共服务建设相对滞后，通过旅游公共服务适当超前发展，能够引领社会公共服务发展。发展全域旅游，一方面，适应游客旅游需求，促进区域旅游业发展;另一方面，通过旅游公共服务建设适当超前发展，引领社会公共服务发展，优化全域旅游发展环境，带动地区经济社会发展。

山东省青岛市崂山区在旅游厕所革命中取得了显著成效。一是在合作模式上求创新，引入PPP模式，与中国光大集团合作，通过社会资本和技术，参与旅游配套设施投资和运营，极大节约政府人力物力投入，有效降低行政运行成本，提高公共服务质量。二是在建设标准上求创新，结合全球公共卫生间卫生与设施标准和国内旅游厕所质量等级，创新性打造生态化、无味化、智能化、标准化、效能化的“五化”厕所建设体系。三是在运行管理上求创新，设立运营管理控制中心，利用“互联网+中央控制技术”随时补齐如厕所需和服务，全自动远程控制一体化设备运行，保持精细化优质服务标准。还有贵州的赤水县，通过县政府统一运作，租用商业门脸改建公厕，解决了旅游者如厕难的问题。破解了当前公厕建设按照原驻民数量，不考虑旅游者者数量的不合理法规条例，探索了一条突破城市规划、土地供给、财政资金等多方制约的难题，为其他地区解决旅游公共服务不足的制度制约提供了很好的思路。

五、创新旅游规划体系，提升旅游发展顶层设计水平

旅游规划成为引领旅游业发展的前瞻性方案。全域旅游示范区创建带动了旅游规划的转型升级。全域旅游规划与传统旅游规划最大的不同是视角的不同，全域旅游规划从全面深化改革角度出发，重点是创新旅游业发展模式，解决旅游业发展中的瓶颈问题，通过改革创新和一系列制度安排的设计，让旅游市场真正发挥作用。

贵阳市花溪区积极推进全域旅游规划创新，做好全域旅游发展的顶层设计。一是制定《推进全域旅游“多规融合”规划工作方案》，以全域旅游为抓手，以旅游业高质量发展为总体目标，促进城乡规划、土地利用规划、生态保护规划、旅游发展规划，实现“区域全覆盖，城乡一张图”的构想。二是推进多规合一，开展花溪区多规融合规划设计方案的编制工作，成立“多规融合“改革试点领导小组。为保证花溪重大旅游项目的顺利落地，规划部门采取特事特办的方式，其他相关部门也多次在程序上突破，对相关规划做出重大调整。建立贵阳市“多规融合”项目策划生成业务融合信息平台及“3+1”模式方案。 三是建立健全花溪区规划实施机制，切实把规划蓝图变成经济发展和社会进步的实效。通过多规融合的实践，一批旅游业大项目在花溪落地，带动花溪区旅游业上了一个台阶。

六、创新扶贫新模式，助力全面小康社会建设

全域旅游作为一种全新的旅游发展模式，通过旅游发展的全域化、旅游供给的品质化、旅游治理的规范化、旅游效益的最大化，带动区域经济社会发展，是推动旅游扶贫的突破口和重要抓手。

贵州省盘州市为破解“资金资源散小弱”制约农村发展的核心问题，推动农村发展向规模化、集约化、专业化利用资源资金，充分聚集生产要素释放规模化效益，将农村闲散的土地、林地、草地、水域等资源和资金整合起来，通过“三变”改革，让村集体和村民资源资金劳动力入股，推动产业转型升级，助力脱贫攻坚，与全省全国同步实现全面小康，促進市、乡、村三级同步发展，推进城镇化建设、城乡环境治理、乡村旅游开发，打破城乡二元结构限制，实现景区带村、旅游富民战略目标。

（第一作者系该室主任、研究员，第二作者系该会常务副秘书长;收稿日期：2019-12-10）