低龄未成年人罪错行为非刑事处遇措施存在的问题与对策

刘青 惠州市人民检察院

引言：近年来，低龄未成年人涉罪行为愈演愈烈，涉罪年龄逐年下探。部分涉罪行为手段残忍，性质恶劣，社会影响巨大，但最终确因未达到刑事责任年龄不能进行刑事处罚，而被一放了之。针对这部分未达到刑事责任年龄的未成年人缺乏行之有效的保护处分、教育处分措施，司法干预过于滞后，导致司法实践中“养肥了”再打的现象频现。[1]因此，如何加强对“虞犯”和“触法行为”的惩戒和矫治，成为新时代未成年人司法保护的重要课题和未成年人保护社会治理体系建设的重要内容。2019年12月20日召开的“从严惩处涉未成年人犯罪，加强未成年人司法保护”发布会上，最高检史卫忠厅长强调“对于涉嫌犯罪，但未达刑事责任年龄的未成年人，也决不能一放了之，必须依法予以惩戒和矫治”。

一、A市未达刑事责任年龄未成年人罪错行为概况

（一）罪错行为特征

1.全市罪错未成年人数量呈逐年上升趋势，而且年龄下探趋势明显。据全市调研数据显示，自2017年至2020年3月份止，A市因未达刑事责任年龄而不承担刑事责任的未成年人共计617人：2017年69件76人、2018年146件174人、2019年257件315人，件数逐年同比增长分别为111.59%、76.03%，人数逐年同比增长分别为81.03%、128.95%，2020年仅3个月的时间已经发生了36件52人，罪错行为呈逐年增长趋势（见下图）。从该市B县统计的120名涉罪未成年人的年龄分布来看，实施涉罪行为时未满14周岁的就有37人（不满12周岁的有2人，12-13周岁的35人），占30.83%，年龄下探趋势明显。

A市罪错行为趋势图：

2.实施罪错行为未成年人普遍文化水平偏低，辍学现象严重。大多小学或初中没毕业即辍学，从A市B县近三年的数据来看，罪错未成年人中辍学的有84人，在校学生仅37人。厌学—逃学—辍学—流入社会—劣迹行为—违法犯罪，几乎是走向犯罪道路的辍学未成年人的行为轨迹。

3.团伙作案特征明显，结伙实施涉罪行为的情形较为普遍。A市B县2017年至今未达刑事责任年龄未成年人实施的涉罪行为中，结伙作案的有48件102人，件数和人数分别占71.6%、84.3%，且每年均以结伙作案型为主。又如A市C县目前统计的46名未达刑事责任年龄未成年人实施的涉罪行为均为结伙作案。团伙作案往往产生相乘效应，责任扩散，其社会危害性会更大。

4.再次违法犯罪现象不容忽视。未达刑事责任年龄未成年人实施涉罪行为周期的反复化具体表现为重复犯罪特征突出，2017年至今，在A市B县再次实施涉罪行为的未达刑事责任年龄未成年人有11人，占9.1%。

（二）罪错行为原因分析

“不良行为尤其是严重不良行为未得到及时教育矫治，是导致未成年人犯罪的重要因素。”［2］下面从四个方面进行分析。

1.缺乏家庭的有效监管。家庭是整个社会的基本组成部分，未达刑事责任年龄违法的未成年人大多数来自脱离监护或监护不当的家庭，罪错未成年人的家庭往往未完全履行抚育义务，更有甚者还可能成为未成年人的罪错“培育”场所。有些虽与父母住在一起，但父母忙于工作，父母等监护人不愿监管或无力监管，是未成年人走上违法犯罪道路的主要原因之一。有的家长只顾工作、赚钱，对子女不闻不问，听之任之，没有及时制止孩子的不良行为，以至于逐渐转变为危害社会行为；有的家长内心关爱孩子，但没有使用正确的教育方式以及进行良好的沟通，加上未成年人青春期的心理转变，导致孩子产生逆反心理。

2.缺乏学校的正确引导。学校教育在传授文化知识的同时，也具有培养未成年人健全人格，普及法律知识等重要职能,学校教育理应成为预防青少年违法犯罪的一道有力屏障。但现实中部分学校单纯追求升学率、关注学生的分数，而轻视德育、法治教育和心理辅导。这种单一的教育评价体系，容易使学习成绩不佳的学生产生消极情绪，甚至是自暴自弃，于是会选择迟到、早退、逃课等不良行为，若学校未及时采取有效措施，很容易使其走入违法或犯罪的深渊。

3.大多数涉罪未成年人有辍学经历，文化程度普通偏低，法制意识淡薄。A市B县的统计数据显示，涉罪的未达刑事责任年龄未成年人辍学率达到69.4%。辍学进入社会后，由于知识储备与社会阅历不足，往往在1-2年内就开始出现程度不同的违法或犯罪行为。首先，其心智不成熟，易受物质和精神的诱惑。其次，在情感方面，易冲动、感情用事，更依赖于朋友和他人；再次，在认知方面，处于懵懂状态，好奇心强，但是辨别是非能力较弱。除此之外，处于青春期的低龄未成年人生理与心理发展的不同步，也使得其没有足够的能力抵挡外部环境的干扰或者诱惑。

4.社会支持体系不完善，不追究刑事责任后续监管措施无力。A市目前公安机关采取的非刑事处遇措施仅包括行政处罚、训诫、责令家长或者监护人管教等措施，且处置后未对涉罪未成年人进行跟踪帮教，涉罪未成年人是否有得到妥善监护，是否就业，是否会再次走上违法犯罪的道路等情况没有后续的跟踪、监管。尽管我国对未成年人具有保护和预防教育职能的机构、组织较多，如关工委、共青团、妇联、教育部等，但并没有进行有效的协调和整合。由于涉及部门众多，往往是各自为战，甚至相互推诿。特别是实施盗抢类涉罪行为的未成年人“抓了放、放了抓”，打击处理效果差，起不到预防和帮教的作用，而是逐渐使之演变为流窜作案的地域性职业犯罪群体。

二、未达刑事责任年龄未成年人罪错行为处遇措施存在的问题

据统计，目前针对未达刑事责任年龄实施涉罪行为的未成年人，主要有如下处遇措施：

（一）“处罚不执行”的治安拘留措施形同虚设。

《预防未成年人犯罪法》第37条规定，未成年人有本法规定严重不良行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安处罚。《治安管理处罚法》规定，对于已满14周岁不满16周岁或者已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的未达刑事责任的，依法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。由于行政拘留无法得到实际执行，公安机关对该类未成年人通常只能批评教育，或责令家长加强管教。但责令家长加强管教因缺乏配套执行办法，故收效有限。该类未成年人再次发生违法行为，也只能“抓了放、放了抓”。本次所调研的涉罪未成年人中，大多系公安机关作出治安拘留决定后未实际执行，罪错行为较轻的则在批评教育后便予以释放。该措施虽符合“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，但实质上成为了一种“声誉罚”。

（二）训诫等非强制措施的惩戒管教作用弱。

《预防未成年人犯罪法》第37条规定的训诫，是对于不满14周岁或者情节特别轻微而免予处罚的未成年人进行的一种行政教育措施，但该措施缺乏细化的操作规定，容易因训诫方式、内容的不当而影响训诫措施的效果，而且训诫以说教的方式进行，其惩戒和警示作用其实并不大。

（三）责令家长或者监护人管教的实际效果不佳。

根据《刑法》第十七条第四款的规定，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教。另《治安管理处罚法》规定，不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。因为“父母与未成年子女生活在一起，最容易发现其不良行为，察觉违法犯罪的蛛丝马迹”[3]，所以家长和监护人的教育是非常重要的。但多数由于家庭教育出了问题，才导致未成年人走上犯罪的道路，家庭教育已经失去了应有的教育、约束作用，家庭管教形同虚设。还有一些单亲家庭或者农村留守儿童等特殊群体，父母无法实施有效监护，其他监护人如祖父母等，只能提供生活条件，无法履行实际的监护管教职责。

（四）专门学校（工读学校）流于形式、收容教养陷入尴尬境地，亟需明确定位和完善配套措施。

1.《刑法》第十七条第四款规定，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。收容教养是我国所特有的对未达刑事责任年龄的未成年人进行收容、集中教育管理的一项制度，《刑法》和《预防未成年人犯罪法》是其法律依据，该制度客观上虽然发挥了一定的惩治、约束、教育作用，但该制度也存在相关规定过于笼统、原则，具体措施不多，操作性不强的问题。比如，对“何为必要的时候”就缺少明确的指引和规定，致使该制度长期处于虚置状态。

2.收容教养的决定程序也饱受非议，这一接近监禁刑的处遇方式，却不经过严格的司法程序，而是采取行政审批方式，由行政机关作出决定，不利于维护未成年人合法权益。随着劳动教养的废止，造成收容教养执行场所不明，该制度基本被虚置。A市的统计数据显示，该市近年来没有采取过收容教养的处遇措施。

3.专门学校(工读学校)教育力量的现状与预防青少年违法犯罪的现实需要极不相称。[4]专门学校在师资力量、与国民教育衔接、生源及经费保障上均有严重不足，导致其不能发挥或者不能有效发挥其应有作用。而且目前专门学校的设立也并不普遍。以A市所在省份为例，全省专门学校仅有六所，而A市至今尚未设立专门学校。

（五）其他配套机制欠缺。

实践中，掌握虞犯未成年人信息较多的是学校和教育部门，掌握涉罪未成年人信息较多的是公安机关，但相关数据信息台账等基础工作尚不够完善，与司法机关的对接也不甚通畅。相关保护处分工作没有被纳入公安机关、民政部门、教育部门等职能部门的考核体系，相关工作人员缺乏积极性。公安机关对未成年人涉罪行为，存在登记、记录不全面，对未成年人涉罪行为处罚后没有继续跟踪，对其被作出行政拘留不予处罚或责任令其家长或者监护人管教处置措施后，是否继续在校读书，是否有正常就业，是否有出现再次违法犯罪行为等情况，均没有进行后续跟踪、记录。

三、构建立体式预防与矫治制度的设想

因当前对未达刑事责任年龄实施罪错行为的未成年人，缺乏有效的惩戒和矫治，使其成为社会的不安定因素。各级党委、政府领导需对此高度重视，明确各部门职责，充分发挥其职能作用，形成由政府主导、社会组织参与的教育帮扶工作机制，具体提出如下几点设想：

（一）形成由政府主导、社会组织参与的教育帮扶工作机制。

建议通过团市委等部门整合未成年人志愿者组织，常态化地组织志愿者开展法律咨询、心理干预、社会观护、社区矫正等为主题的志愿服务。建立未成年人志愿者人才资源库，为有需求的未成年人提供个性化志愿服务。“预防犯罪方面，社会政策比刑事政策更有作用，更加安全。”[5]对家长或者监护人进行专门的家庭教育相关培训，即亲职教育培训。通过政府扶持家长学校建设，完善管理体制，明确政府牵头、教育部门主抓，形成以政府出资设立的家长学校为主渠道、以社区家长学校为辅助的工作陈地格局。

（二）探索完善收容教养法律法规，增设社区服务令等措施，以形成轻重有别、体系完整的矫治体系。

1.从立法层面上，应在《预防未成年人犯罪法》中完善收容教养制度。收容教养的最重要功能之一，就是预防未成年人犯罪。应在《刑法》第17条第4款的基础上，由《预防未成年人犯罪法》予以细化规定。拟适用收容教养的事例并非刑事案件，其对象是未达刑事责任年龄未成年人的特殊群体，其程序也不是刑事诉讼的特别程序，可以不在《刑事诉讼法》中规定，而由《预防未成年人犯罪法》这一专门性法律规定。

2.不同的行为、后果规定对应的惩戒措施，从低到高，衔接紧密，以避免本来应当从轻、减轻的收容教养实质上重于刑罚的结果。

3.收容教养的方式过于单一，对一些不是必须进行收容教养的未成年人适用则稍显生硬，也与以教育感化为主、惩罚为辅的未成年人矫治理念亦有所冲突，未必能达到较好的效果。我们可以借鉴英美法系社会服务令体系。如英国在 1972 年的《刑事司法条例》中创立了“社区服务”的刑种，即法官可以判令被告人进行无偿的社区工作，以弥补其因罪行给社会和个人造成的损害。[6]事实证明，社区服务令一方面减少了监禁刑的适用，另一方面也利于未成年人通过无偿劳动帮助其悔罪和心理康复。

（三）进一步强调训诫的仪式化和严肃性，并增设教育感化类措施。

对训诫的场所、人员、程序细化具体要求，明确书面训诫、口头训诫的具体应用，让其切身感受到法律的威慑，提高对罪错未成年人的警示教育作用。对于适用训诫的涉罪未成年人，还应责令其道歉、赔偿损失，还可对其进行适度的思想教育，要求其定期汇报思想动态等。以此来使其深刻感悟自己的过错及不利后果，痛改前非，也符合教育与惩治相结合的原则。

（四）积极推进专门学校的建立和完善，形成齐抓共管的局面。

1.改革现行专门学校送读制度。对于触及重罪、惯犯、游荡在外父母无力管教的罪错未成年人，以及其他措施矫治效果不佳无法达到矫治目的的罪错未成年人，应强制要求进入专门学校接受义务教育或学习，避免将这部分未成年人简单推向社会“一放了之”，并根据后续矫正效果决定是否变更矫治措施。确立由检察机关预先审查，由法院进行裁决的程序体系。审查时，可以邀请家长或者监护人、心理咨询师、原学校负责该项工作的老师到场，征询和听取他们的意见。

2.确定检察机关未检部门常驻监督机制。确保至少一名未检检察官常驻学校，了解学校各项规章制度落实情况、各项活动开展情况。[7]

3.将专门学校纳入正常的国民教育体系，使其虽具有一定特殊性，但又与整个体系可以相互衔接，以解后顾之忧。对工读学校的费用家庭有能力支付的，由家庭支付，家庭确实困难的，由财政负担。工读教育发展离不开经费的支持，经费紧张是制约工读教育发展的核心因素，工读教育要发展，需要全额保障经费足够。[8]

（五）充分发挥行政机关的主观能动性以及检察机关的法律监督和指导作用。

在矫治过程中作出行政处罚或其他形式的矫治措施的机关、部门要有规范合理可行的跟踪制度，要定期采用电话回访、家访或前往学校约见等形式及时跟进教育，了解罪错未成年人案发后的学习、生活、心理情况。并针对返学难、就业难等问题，努力为其实现再社会化创造条件，避免因社会的歧视、抛弃而再次误入歧途。行政机关的以上工作效果应纳入业绩考核。检察机关应对上述工作进行有效监督，发现有重大问题时应及时发出检察建议。根据需要，检察机关也可以对社会帮教组织进行专业上的指导。