宁南县森林保险现状及发展建议

廖多思

(四川省宁南县林业和草原局，四川 宁南 615400)

1 引言

宁南县地处四川盆地西南边缘，位于川滇经向构造带中段，属典型的山地县，地跨纬度不到半度，受垂直带影响较大，森林资源丰富，海拔自1200～3600 m以上广泛分布有干热河谷树灌丛、常绿阔叶与亚热带针叶林、针阔混交林、高山针叶林以及灌丛草甸。全县国土面积面积2506746.60亩，其中林地面积1500220.05 hm2，占全县国土总面积59.85%，森林覆盖率52.0%。近年来，因极端气候影响，森林灾害频发，为保障广大林农利益和全县森林资源可持续发展，森林保险工作显得极其重要。

森林保险是应对各类森林灾害、维护林农利益和巩固林权的有效政策。政策性森林保险是国家根据农民切身利益，制定的一套强农惠农稳农政策，除此之外在财政上给予公益林、其他经济林和林木种苗等保险品种不同程度的补贴。通过引导国有林场、林农和林业产业自主参保，一旦发生灾害事故由保险机构按照保险合同予以赔付。由此，林农、国有林场、林业产业等自主投保森林保险会增强自身抵御森林灾害或潜在威胁的能力，使其具备灾后恢复生产和应对的基本保障[1,2]。

2 宁南县政策性森林保险现状

2.1 宁南县森林保险基本情况

(1)公益林保险。自2015年以来，按照《四川省森林保险理赔管理工作实施细则》和《凉山州人民政府关于加快现代保险服务业的实施意见》的相关要求，宁南县在2015年10月开展了政策性森林保险工作，将全县所有省级以上公益林全部纳入保险范围。遵循“坚持政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的基本原则，完善创新机制，推进科学管理，提高党和政府农业保险支农惠农整体效能”的原则，2015～2018年，宁南县公益林投保平衡在925200亩上下，2019～2020年森林保险因全县公益林重新区划落界以及各类修建用地扣除后有所减少，为563927.31亩。

(2)商品林保险。宁南县自2015年开展森林保险工作以来，全县商品林遵循“自主自愿、应保尽保、两低一保以及三个兼顾”原则，全县商品林投保规模为247200余亩，到2020年林地资源规范调整更新后减少至210663.2余亩。

2.2 宁南县森林保险开展情况

2.2.1 森林保险投保环节

首先，全县森林保险机构的确认，近五年来，根据《四川省财政厅关于2014年农业保险工作有关事项的通知》文件要求，森林保险期限均为一年，遂每年由县政府或州林业局统一招投标方式确定，并签订服务合同；其次，保险公司与林农、国有林场、林业企业自愿签订保单，保险金额、费率、保险责任等内容严格按照《通知》要求进行规定，森林财政补贴资金实行一年一结，由保险公司签到完成后，向县林草局报送《20XX年宁南县政策性农业保险保费财政补贴申报表》和《20XX年宁南县政策性农业保险保单签订明细表》，经林草局审核无误后签字盖章并报县财政局，经县财政审核同意后向县林草局划拨财政补贴资金，县林草局将收到的森林保险财政补贴资金转入保险公司的农险专户。基层各林场站所工作人员、乡镇相关负责人配合保险公司做好政策宣传、组织农户投保以及协助验标、理赔勘查和服务等工作。

截至2020年3月份，宁南县森林保险经过近五年的摸索和总结，投保工作趋于稳定，从全县森林资源统计数据来看，补贴政策方面：公益林补贴比例为90%，其中中央财政50%、省级财政25%、州县财政15%，林权所有者承担10%；商品林补贴比例75%，中央财政30%、省级财政25%、州县财政20%，林权所有者承25%(表1)。

森林保险费率方面进行过调整。2015年按照相关规定，公益林保险金额500元/亩，保险费率0.13%，保险费0.65元/亩；商品林750元/亩，保险费率0.16%，保险费为1.2元/亩。后按照《凉山州财政局 凉山州林业局 凉山州农牧局关于调整深度平困地区农业保险部分保费补贴品种保险费率的通知》要求，从2018年6月1日起，森林保险中公益林的保险金额550元/亩，费率调整为0.091%，每亩保费相应调整为0.5元；商品林保险金额800元/亩，费率调整为0.116%，每亩保费相应调整为0.93元(表2)。

表1 截止2020年3月宁南县森林保险保费补贴明细

表2 2015～2020年宁南县森林保险保费费率变化一览

由上述政策性保险财政补贴和费率调整数据来看，很大程度上达到了政策性森林保险“林农惠农”的初衷，对森林保险工作起到巩固林业产业、降低森林经营风险、维护林农权益的重要作用。让真正“靠山吃山”的林农得到最大的保障，通过宁南县近五年投保数据看，林农、国有林场、企业的保险意识较强，投保自己负担部分较为合理，负担较小。从2020年公益林投保数据来看，费率0.091%，中央、省级、州县财政分担90%保费后，林农、林场、企业仅自己承担10%，即0.05元/亩，商品林费率0.116%，中央、省级、州县财政分担75%后，林权所有者自己负担25%，即0.23元/亩。

2.2.2 森林保险查勘理赔环节

森林火灾是一个不确定因素，且无规律可循，所以当森林火灾发生时，一方面，保险公司和县林草局以及保险公司各片区的营销服务部、乡镇服务站皆有24小时保安服务专线，配有专人接听记录、受理，并有专业人员负责现场查勘，指导农户填写出险通知书、手机身份证和银行卡号等信息，实行“一站式”理赔服务，依托三农保险基层服务网络体系，投保人实行全年无节假日查勘定损制度；另一方面，根据查勘定损结果告知受灾农户，对赔款农户、赔款项目等信息以村为单位在村委会进行不少于5 d的公示，10 d内支付理赔款。受灾面积较大时，使用无人机进行及时查勘，对损失程度的确定依托县林草局、县气象局及州级以上单位的专业人员共同查灾受损，但实际操作存在较大难度。

宁南县森林保险近五年来，因恶劣干风气候，陆陆续续发生多起火灾，同时还间有病虫害受灾的森林理赔。2015年发生10起森林火灾理赔事件，2016年发生10起森林火灾和2起病虫害理赔事件，2017年1起森林火灾理赔，2018年发生23起森林火灾理赔事件，2019年2起森林火灾和1起病虫害理赔事件(表3)。

表3 2015～2020年森林保险理赔一览

3 宁南县森林保险工作存在问题

国家对政策性森林保险的相关法律法规一直为保障林农利益最大化和林业产业生产力逐渐完善，在法律法规方面已经比较全面，对贫困地区有更多扶持和考量，且近年来因宣传工作到位，林农保险意识普遍较强，已经扭转过去林农风险意识薄弱、缺乏长期防范思想的局面。故总结宁南县2015～2020年森林保险工作过程中出现的其他问题，分类归纳为以下3点。

3.1 对政策制度解读不到位

政府工作人员及基层服务人员对政策的解读还停留在过去，林业技术人员对于最新的森林保险经营范围、费率制度、赔付标准等缺乏知识面更新，所以在对宣传时造成林农。企业对森林保险的理解有偏差，不利于后续工作的开展。

3.2 实际操作难度大

在近五年森林保险工作过程中涌现出一些实际问题。

一是基础数据的不完善。2019年宁南县最新公益林区划落界工作结束和2017集体林权改革工作的开展，部分林地边界、面积存在争议，导致林农对自家林地基本情况掌握模糊，且保险公司森林保险基层工作人员少，乡镇服务经办人员多依托乡镇林业工作站人员、村组干部办理，这些人员平时工作量大，对投保的散户无法做到逐户核实丈量面积，森林受灾定损理赔也无法确定本村每一户农户的受灾损失程度，投保和勘验定损工作无法推进。

二是费率厘定，保费难收。因部分乡镇2009年集体林权制度主体改革时分山到户地块和退耕还林地块面积过小，多数农户的投保金额过少且都以人民币的角、分计算，逐户收取保费的难度较大，故在投保中以村组、乡镇名义收取保费后统一投保。后确因工作进展缓慢、效率低，村组、乡镇便以集体为单位统一投保所有林地，自行出资给农户垫付保费，将本集体所有林地、包含个人林地的投保明细均公示到村一级，但大部分村民并未注意公示栏或外出打工，也不知晓林地投保情况。这样的方式确有违背《农业保险条例》及《农业保险承保理赔管理暂行办法》农户自愿自缴保费的原则。

三是查勘定损难题。森林受灾一般具有区域性特征、点多面广，保险公司短时间内无法派人员及时查勘定损，且宁南县由于特殊的山地地形，实际操作起来难度相当大；对于县级城镇来说，专业技术设备不完善，卫星遥感识别、大数据技术等高新技术应用难度大，工作人员对于林种、龄组识别、受灾区域划定、损失程度、损失率等的确定均存在技术上的问题；且灾害损失核定的标准不一、理赔标准也未根据实际损毁程度来进行核算，导致林农对定损结果拒不认可。诸如此类因素常常引发林农、企业多方争议，造成理赔争议纠纷等问题，森林灾害查勘定损工作实际操作起来存在难以克服的困难。

3.3 理赔转款账户敏感

森林受灾，理赔款是一组重塑森林资源的重要“再生干细胞”，如运用得当，一处处新林将在几年内拔地而起。但是理赔款项究竟转给哪个账户、怎么给付、专款如何专用又成了实际操作中的难题。在宁南县森林保险理赔工作中发现，部分农户存在银行账户信息有误、银行卡遗失、没有专用账户等情况，这与前面提到收集基础信息时存在的问题相辅相成。

一方面，为推进理赔工作，宁南县部分乡镇选择先将理赔款项统一打在村组指定账户后，根据理赔明细逐户分下去，但在反腐高压形势下，部分村组干部对于这部分款项转账账户又相对敏感，不敢冒进也不敢轻易接收。遇到上述问题理赔工作便停滞下来，款项迟迟兑付不下去；另一方面，由于部分林农认为理赔款项实际很少，不适用于个体再投资在受灾林地上，便与村组干部协商，统一用作集体造林护林之用。这类问题层出不穷，虽然解决方法的初衷是围绕林农根本利益，但始终与《农业保险承保理赔管理暂行办法》相关要求相悖。

4 宁南县森林保险发展的建议

4.1 实务创新

一是加强新政策的学习和宣传。乡镇专管员、基层站所林业工作人员、国有林场与保险公司作为森林保险工作主体，应加强对新政策的研读和宣传，充分利用新媒体，采用通俗易懂接地气的方式，深入到林农大众中去广泛宣传，进一步提高林场、林农的风险防范意识和积极性，增强对森林保险的信任[2]。

二是建立健全森林保险基础数据库。打破常规数据收集方式，保险公司与县林草局进行数据库整合，结合林地“一张图”数据库图形管理方式进行“看图说话”的管理机制；并且依托中保信全国农业保险平台建立森林保险行业数据库，加强历史灾害数据分析，结合地形地貌、气候条件、交通情况等因素，为厘定费率、年度灾害分布预测、风险区域评估、查勘定损调度预估等提供基础信息[3]。

三是多措并举推动高新技术的应用。增派人手，加强务实学习，特别是针对基层技术操作人员和保险公司业务人员，推进卫星定位、遥感影像(卫星、无人机、红外照相)等技术和装备在森林资源调查、林业灾害监测监控、承包验标和理赔查勘中的应用，结合森林保险数据库及信息查询共享平台、应用图形管理工具，保险机构绘制林业灾害风险地图，多方调动查勘力量，提升保险业务人员、基层林业工作人员对林业灾害查勘定损的能力[3,4]。

四是尝试发展林业信贷和保险互动机制。拓展可抵押林权范围，将设施、林苗木等纳入抵押物范围，探索生态公益林补偿收益权质押贷款，允许生态公益林所有者将未来若干年的森林生态效益补偿收益权质押给银行，从而实现林业金融跨界合作，进而挖掘森林保险融资可能性[3,6]。

4.2 高效监管

政府的监管对森林保险起到外部保障的功能，实则内在约束。首先需要政府高度重视森林保险工作，确立森林保险的法律地位，加强森林保险监管标准化建设，探索并逐步建立健全林业监管协调机制[3]。例如多部门联合监管，从投保、验标、理赔、款项收支等环节上确定业务标准，依托基层组织信息脉络优势，可减少信息交错，有效控制投保主体道德风险，同时对基层和部门参与森林保险承保验标、查勘定损等相关人员收取的工作经费补贴，严格明确提取办法及适用范围和支出标准[4,5]，真正做到政府职能部门、基层干部、保险机构对自己的内部约束。

4.3 政策建议

一是从森林投保主要林种和参保群体来看，应充分结合灾害特点及风险程度，满足林农的差异化实际需求，设计适应性和可行性更贴切的保险产品[4]。

二是根据历年森林灾害损失统计情况，划定不同风险区域，结合风险发生频率、制损点进行有差别的厘定，费率、保费补贴、理赔力度的制定应基本满足不同林农规避不同风险的需求，同时还应匹配保险公司的供给能力[2,6]。

三是针对碎片林地投保机制的科学制定，应由政府出面，协同相关部门对保费收取、理赔款项兑付等细小环节，根据工作开展情况合理制定可操作性强、符合实际、可持续性运转的相关工作规定[7]。

四是应对技术操作层面采取政策性扶持和培训，不仅规范和提高技术操作能力，还加强对相关政策的正确把控和林地资源数据库的实时更新，从而摆脱实际工作中的窘境。