基于法经济学视角的农产品质量分级监管力度与监管选择——以企业伪造等级标签为例

聂文静 李太平 薄慧敏

(南京农业大学，江苏 南京 210095)

一、引言

当前，农业质量发展不足是中国农业面临的困境。一是农业质量效益偏低，农产品品种多而不优。尽管农产品品种繁多、供应齐全，但是产品同质化严重，没能通过质量分级实现优质优价。二是农产品竞争力偏弱，农业产业大而不强。尽管中国粮、肉、蛋、果、菜、茶等农产品的产量均居世界首位，但是国际竞争力与农业大国地位并不相称，没能通过质量分级实现错位竞争。因此，为实现农业高质量发展，2018年中共中央一号文件明确提出“实施质量兴农战略”“重点解决农产品销售中的突出问题，加强产后分级”，试图借助农产品质量分级逐步实现优质优价和错位竞争，提升农业质量效益和农产品竞争力(赵卓 等，2008)。

农产品质量分级是指根据可测量的质量分级标准，将质量存在垂直差异的同一种农产品进行分级、归类的经济活动(赵卓 等，2009)。尽管中国自2012年推行农产品质量分级，颁布了一系列质量分级标准，但是农产品质量分级在批发和销售环节的实施效果并不理想，绝大多数农产品基本上没有真正按照国家或行业标准分级销售(初侨 等，2015)，没能体现出农产品的质量差异和质量价值。在目前的分级实践中，生产者、中间商和加工企业等农产品利益相关者参照国家或行业标准分级生产、采购和加工，掌握着充分的质量分级信息，但是政府无法获取帮助消费者准确判断农产品质量的更多额外信息，信息不对称问题依旧存在，以次充好现象屡见不鲜，农产品质量分级传递质量信息、实现优质优价的作用效果受到抑制。

有效的质量监管有助于建立优质优价市场秩序、维护公平竞争市场环境，不仅是保障农产品质量分级得以顺利推行的必要条件，而且是实施质量兴农战略的重要基础。因此，作为广大消费者的代表，政府有必要采取合适的监管措施来有效激励与约束农产品利益相关者的经济行为(Hobbs et al.，2000；Tobin et al.，2012)。在信息不对称的市场环境中，政府应该设定怎么样的监管力度来保障农产品质量分级制度的有效运行？适合中国农产品质量分级制度的监管选择是什么？这些问题值得探讨。

二、文献回顾

中国的质量分级问题进入21世纪后才开始受到关注，多偏向农业标准化和现代化角度，已有研究可归纳为两个方面：国际经验方面，总结发达国家的分级实践经验(郭林宇 等，2017)和分级管理方式(初侨 等，2015)，以此探讨分级要素选取原则和技术评价体系(席兴军 等，2008)；分级依据方面，明确质量分级是促进市场优质优价的有效途径(蔡荣 等，2015)，肯定其对于推进标准化、现代化农业的重要作用(赵卓 等，2008)。与国内研究近况相比，发达国家有关农产品质量分级的研究已经形成较为完善的理论体系，主要体现在：需求方面，差异化的农产品质量契合消费者的层次化需求(Choi et al.，2018)，为正确选择优质优价农产品提供有效途径(Lusk et al.，2018)；供给方面，不同等级农产品形成的价格差异向生产者传递市场需求信息，利于优化生产决策和资源配置(Bonroy et al.，2015)；流通方面，质量分级有助于降低市场交易成本(Chalfant et al.，2002)，促进农业标准化流通(Kawasaki et al.，2014)。

可以发现，相关研究未曾涉及缓解分级信息不对称的质量监管问题。由于不同等级农产品的价格差异刺激了生产商仿冒高质量等级标签以获取违规价差的动机(Baksi et al.，2007)，信息不对称问题导致得不到市场认可的高质量等级农产品退出销售市场(Giannakas，2002)，出现“劣币驱逐良币”现象，因而只有政府的严格监管才能保证质量分级传递真实可靠的质量信号(Ariyawardana et al.，2017)。国内外文献围绕政府如何有效实施质量监管的问题开展了一系列理论与实践的探讨：

理论层面。其一，根据比较制度理论，运用逻辑演绎或文献归纳法，回顾与总结欧美发达国家和发展中国家的农产品质量法规标准和监管模式(Chen et al.，2015)，梳理中国农产品监管体制的弊端(周洁红，2018)，提出增强监管责任、加大处罚力度的监管思路(李中东 等，2015)。其二，根据信息经济学原理，运用数理经济模型，讨论供应链主体之间的利益博弈过程(张红霞 等，2014)，认为监管机构规避责任和设租寻租是市场流通监管失灵的原因(全世文 等，2016)，提出调动社会监督资源、加强内部监督(陈素云，2016)的动态平衡监管机制。

实践层面。有研究认为监管力度的合理设置是政府在质量监管实践中的基础性工作(谢康 等，2016)，加大对违法企业的处罚力度是增强地方政府监管责任的应有之义(李腾飞 等，2013)。李太平等(2017)针对产地监管力度问题，初步探讨了涉及监管实践的抽检概率和处罚力度的相互关系。由于分散农户的非标准化生产过程难以控制(童霞 等，2014)，当前政府的监管力量主要集中在流通环节(倪国华 等，2014)。Bonroy et al.(2015)、普蓂喆等(2019)等认为，期望罚金高于违规收益是引导企业规范经营、保证政府监管效力的前提。

综上所述，已有研究多是定性阐述农产品质量监管模式和制度演进规律，未能从监管实践角度辨析有关流通监管的抽检概率和处罚力度等概念之间的内在逻辑关系，也没有基于监管力度的测度，从成本收益角度定量化地比较不同国家的质量监管方式，更没有将质量监管和监管力度等概念引入农产品质量分级研究领域。因此，本文在研究方法和研究思路上拓宽了已有文献的局限之处，定量测度政府应当采取的监管力度，通过比较分析深入探讨适合中国农产品质量分级的监管选择。

三、监管力度的分析与测度

本文选择包装大米作为研究对象。大米是中国农产品流通销售领域内，按现行国家标准分级最早且分级销售比例最高的一类农产品。中国政府于2012年首先推行大米质量分级，根据质量分级国家标准GB 1354-2009《大米》和食品安全国家标准GB 7718-2011《预包装食品标签通则》“食品所执行的相应产品标准已明确规定质量等级的，应标示质量等级”的规定，大米包装必须标注质量等级强制性标签。由于零售市场销售的散装大米普遍未标等级，故不做考虑。

(一)监管说明

政府实施质量监管的具体方式在本文中体现为，政府在零售市场对零售商销售的包装大米进行质量抽检，一旦发现大米包装所标注的质量等级不属实，即对伪造质量等级的生产企业进行处罚。两点说明如下：

监管范畴是农产品质量问题。大米交易市场上的以次充好现象可以归为两类情况：第一类是农产品质量问题，是指达到最低质量标准的低等级大米伪造质量等级后冒充高等级大米违规销售，比如普通四级大米冒充优质一级大米；第二类是农产品安全问题，是指没有达到最低质量标准的劣质大米按照正常的食用米造假销售，比如抛光米、饲料粮或者重金属残留超标的镉大米冒充市场上可以销售的食用米。由于质量分级的信息不对称问题表现为第一类情况，因而农产品质量分级的监管范畴是农产品质量问题。当然，第二类情况(农产品安全问题)也可同样纳入该分析框架。

处罚对象是生产企业而非零售商。质量分级信息大都以在产品或包装上贴标签的方式传递给消费者，《食品安全法》第71条明确了生产企业有关食品标签的生产经营规范，“食品标签不得含有虚假内容……生产经营者对其提供的标签内容负责”，如若生产企业伪造质量等级，法律责任如第125条规定“……由食品药品监督管理部门没收违法所得……处货值金额五倍以上十倍以下罚款”。尽管零售商并没有直接参与伪造质量等级，以次充好的违规收益可能仅小部分为其所获，但是据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第54条“销售者履行食用农产品进货查验义务，可免予处罚，但没收所得；造成人身、财产或其他损害的，依法承担赔偿责任”的规定，零售商依情形负有连带责任。

(二)伪造质量等级的监管力度分析

针对生产企业伪造质量等级的违规销售行为，政府应当设定的“监管力度”具体包括两方面内容：一是在管辖区域内随机抽样检测的样本数量(抽检概率)；二是发现低等级大米冒充高等级大米违规销售后，以货值金额(1)货值金额是市场价值总额，即销售价格与销售量的乘积。对于生产企业而言，货值金额是进货金额，即零售商或批发商的进货价格与进货量的乘积。为单位对当事企业的处罚倍数(处罚力度)。从生产企业的角度来看，前者可以看作伪造质量等级被发现的可能性，后者则是违规行为被发现后受到处罚的严重程度。

当生产企业的最小违规成本Cmin大于或等于最大违规收益Πmax时，企业就会自觉停止伪造质量等级违规销售行为，遵守分级操作规范。根据成本收益原理和概率统计方法，政府可以科学设定生产企业伪造质量等级的监管力度。

一方面，生产企业i伪造规格j类型k的质量等级所获的预期最大违规收益为：

(1)

另一方面，生产企业i伪造规格j类型k的质量等级所承担的预期最小违规成本：

(2)

(3)

式(3)为随机抽检概率不等式。尽管政府不清楚辖区内遵守或违反生产经营规范的企业数量和具体企业，只要在零售市场从每100包袋装大米中至少随机抽检100λ包大米(即每包大米被抽中的概率均是λ)，一旦发现伪造质量等级，立即对当事企业处以前6个月全部进货金额的5倍罚款，就能基本解决质量分级信息的不对称问题，保障质量分级制度的有效运行。

(三)监管力度的定量测度

家乐福连锁超市是位居世界前列的国际化零售连锁集团，目前在中国大陆地区的73个城市拥有236家大型综合超市，市场规模大，辐射范围广，是中国大陆各阶层消费人群采购日常生活用品的重要渠道之一。本文使用的是2016年9月—2017年3月安徽省某地级市家乐福超市的大米采购与销售数据。该门店超市目前销售的包装大米来自8家生产企业的9个品牌，大米数据的统计情况见表1。益海粮油工业的金龙鱼大米占据一半多的市场份额(52.41%)，其后依次是江苏粮食集团的光明跃兴旺(17.31%)和中粮米业的福临门(11.56%)。粳米品种占据绝大多数市场份额(96.03%)，籼米的市场份额仅为3.97%，这和安徽省水稻种植的自然地理条件和消费者的膳食结构有关。

表1 调查超市大米数据的分布情况

表2是基于超市大米采购与销售数据测算的抽检概率。不同大米品牌和类型需要实施的抽检概率有所差异，监管上限可以根据抽检次数和抽检时点组合的两种情景进行具体讨论。

情景1的抽检时点是2017年2月28日。尽管政府不清楚辖区内遵守或违反生产经营规范的企业数量和具体企业，若要保证质量等级反映大米质量的真实性达到95%的抽检合格率，需要保证每包大米被抽中的概率在8.41%以上，或者说在零售市场从每100包大米中至少随机抽检9包大米，一旦发现低等级大米冒充高等级大米违规销售，立即以前6个月全部进货金额为基数对当事企业处5倍罚款，就能使得伪造质量等级的最小违规成本超出最大违规收益，保证企业主动遵守质量等级操作规范，农产品质量分级信息真实可靠。

情景2的抽检时点是2017年3月31日。与前述类似，若想达到95%的抽检合格率，需要保证8.66%的抽检概率，或者说需要从每100包袋装大米中至少随机抽检9包大米。

表2 不同大米类型的抽检概率(%)

注：盘锦大米*、稻花香**分别按国标GB/T 18824-2008《地理标志产品 盘锦大米》、GB/T 19266-2008《地理标志产品 五常大米》划定为特等、优质一等，等同于质量分级国家标准GB1354-2009《大米》的优质三级、优质二级；龙稻龙腾、金健、谷粒园和泰泰泰四类品牌大米的进货时间在2017年3月及以后，故2017年2月28日抽检不作考虑；根据抽检内容，白城市谷丰米业的粳米、益海粮油工业的粳糯米和籼米只有一个质量等级，故不做考虑。

需要说明两点：

一是研究数据的时间跨度较短。因数据获取途径受限，监管力度(抽检概率和处罚力度)的设定仅适用于该零售超市为期7个月的监管时段，本文只是尝试性地提供一种监管思路，以此比较分析农产品质量分级的多种监管选择，后续的监管实践需要更为长期的数据来总结抽检概率、处罚力度、抽检次数和抽检时点关系的一般规律。

二是抽检时点的选取。为期7个月的超市数据需要保证至少6个月的货值金额，抽检时点只能在2017年2月28日及以后。假如政府可以在2017年2月28日和2017年3月31日随机选择抽检，若2017年2月28日抽检时发现伪造质量等级，处罚力度是当事企业前6个月(2016年9月1日—2017年2月28日)全部进货金额的5倍罚款。当然，实际监管中的抽检时点应由政府随机决定，避免企业的投机决策行为，减弱农产品以次充好的风险隐患。

四、监管选择的合理性论证

尽管监管力度的设定是基于成本-收益原理推导的随机抽检概率不等式，符合经济学逻辑，但是除了必要的经济学基础外，还需讨论与验证本文提出的质量监管选择的合理性依据。公共执法与私人执法，是中国乃至国际的市场监管法得以有效实施的两大监管机制(李波，2008；邢会强，2013)。下文阐述了不同监管机制下中国与美国监管方式的特点和差异，据此计算相应的抽检概率和罚款数额，通过对比分析探讨更为适合中国农产品质量分级制度的监管选择。

(一)中国的行政罚款与多倍赔偿

在中国，食品、农产品质量监管的实施方式普遍以具有公共执法性质的行政处罚为主，目的在于惩罚违规经营者，并且遏制其继续从事类似的违规行为。与美国鼓励私人或集体诉讼不同，行政罚款是中国行政处罚中较为普遍、常见的执法形式是指有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人，向国家缴纳一定数额罚款的处罚方式。涉及食品质量问题的行政罚款的法律依据是《食品安全法》第125条“违法生产经营的食品，处货值金额五倍以上十倍以下罚款”。本文提出的具有公共执法性质的行政处罚(Ⅱ)是从中国现行的行政处罚(Ⅰ)发展而来，执法形式可以视为惩罚性行政罚款，后续会做进一步阐述。

然而，中国具有私人执法性质的民事诉讼并不具备惩罚与遏制的功能，除了法律渊源和立法理念等因素外，主要存在两大问题(李友根，2015a)：

一是司法概率过低，表现为诉讼率、立案率和胜诉率的三低现象。据冯博(2016)推算，理想的司法概率至少为10%(2)司法概率与惩罚倍数呈现反比关系，司法概率p=1/γ，γ为10倍的惩罚倍数。，而事实上的司法概率远低于此(3)据冯博(2016)统计，2008年毒奶粉案，30多万受害患儿无一人通过民事诉讼获得满意的赔偿，司法概率几乎为零。。诉讼率过低，源于：食品质量问题具有隐蔽性，普通消费者难以鉴别，企业违规行为被发现的概率很低，即使能够鉴别，考虑到发起诉讼的时间、诉讼费、取证费等成本，消费者大多放弃诉讼和追责。立案率过低，源于：受害者的损失与侵害者行为的因果关系难以证明，举证困难。胜诉率过低，源于：大陆法系采取公共执法的政策取向，法院对于私人执法的判决持保守倾向。

二是处罚力度过低。尽管《食品安全法》借鉴了美国的惩罚性赔偿制度，但其实质为多倍赔偿制度(Ⅲ)，法律依据是《食品安全法》第148条“消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金，增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元”，但是有关健康、精神的实际损失不仅难以衡量，而且要证明这种损失是由产品缺陷造成的极其困难，因而绝大多数民事诉讼都简单以商品价款作为赔偿基数，并不考虑受害者的实际损失。由于食品、农产品价格普遍偏低，即使是10倍价款的多倍赔偿数额，处罚力度也远低于货值金额5～10倍的行政罚款，不能起到提高经营者违规成本、惩罚与遏制违规行为的作用。

(二)美国惩罚性赔偿

美国并不存在类似于中国推行的行政罚款制度，主要依靠私人或集体诉讼来实施法律的司法政策取向。美国的惩罚性赔偿制度(Ⅳ)是以补偿性赔偿为基数追加一个额外的惩罚性赔偿，前者意在弥补受害人的损失，后者意在威慑违规企业，起到惩罚和遏制的双重作用。美国各州对于处罚力度的规定并不相同，惩罚性赔偿总体上维持在补偿性赔偿的1～3倍(冯博，2016)，已具有低额化特征(李友根，2015b)。2008年EXXON案件(4)Exxon Shipping Co. v. Baker, 554 U.S. 471 (2008).确立了当补偿性赔偿较高时，该比率应相对较低直至降到1倍的规则，在很大程度上从判例法层面保障了惩罚性赔偿数额的常态化。尽管美国的1～3倍惩罚性赔偿看似低于中国的10倍(多倍)赔偿，但是，一方面，相比单个消费者的诉讼成本和诉讼难度，集体诉讼作为美国解决惩罚性赔偿案件的首选机制，有效提高了起诉率和胜诉率，因而美国的司法概率远高于中国的民事诉讼(据美国司法部的统计数据，每50起惩罚性赔偿案例中25起判决结果有利于原告(Eaton et al.，2005)，司法概率约为50%)；另一方面，补偿性赔偿不仅包括支付价款，还包括诉讼人的其他损失，扩大了惩罚性赔偿的赔偿基数。

(三)监管方式比较

依据上文所述，表3归纳了四种监管方式的基本特点，据此推算抽检概率、罚款数额(违规成本)和期望罚款数额(期望违规成本)。

表3 不同监管机制下中国、美国和本文的监管方式比较

注：表3是基于情景1(2017年2月28日抽检)的平均测算结果，情景2(2017年3月31日抽检)的测算结果可向作者索取；美国的行政处罚不是主要的司法政策取向，罚款数额和惩罚遏制效果甚微，故不作考虑。

② 美国补偿性赔偿包括食品价款和误导消费者的损失，实际损失设为食品价款的2倍；惩罚性赔偿的倍数取中值，设为实际损失的2倍；参照1996年宝马车案，大米平均进货量是12包，估计受损的消费者约12人，集体诉讼的赔偿金额是私人诉讼的12倍；大米平均售价70.94元/包。计算过程：中国民事诉讼的罚款数额1070.94=民事赔偿70.94+多倍赔偿1000；美国私人诉讼的罚款数额425.64=补偿性赔偿70.94×2+惩罚性赔偿70.94×2×2；美国集体诉讼的罚款数额5107.68=补偿性赔偿70.94×2×12+惩罚性赔偿70.94×2×2×12。

③ 司法概率p的取值参照前文所述的冯博(2016)和美国司法部。

⑤ 中国民事诉讼的期望罚款数额5.35≈1070.94×5%×10%；美国私人诉讼的期望罚款数额10.64≈425.64×5%×50%；美国集体诉讼的期望罚款数额127.69≈5107.68×5%×50%。

无论市场监管的立法者出于处罚力度的考虑，还是市场监管的执行者出于抽检概率的考虑，本文提出的惩罚性行政罚款均具有比较优势，是适合中国农产品质量分级制度的监管选择。如果市场监管的立法者重视罚款数额，强调加大对违规企业的处罚力度，那么本文提出的惩罚性行政罚款具有比较优势。从罚款数额来看，惩罚性行政罚款>惩罚性赔偿(集体)>行政罚款>多倍赔偿>惩罚性赔偿(私人)；从期望罚款数额来看，考虑抽检概率、违规行为被发现的概率和司法概率后，惩罚性行政罚款=行政罚款>惩罚性赔偿(集体)>惩罚性赔偿(私人)>多倍赔偿。处罚力度最高的是具有公共执法性质的惩罚性行政罚款，而具有私人执法性质的惩罚性赔偿(私人)和多倍赔偿的处罚力度最低。

如果市场监管的执行者考虑罚款数额的同时，又要考虑抽检执行成本(抽检概率)，那么本文提出的惩罚性行政罚款亦具有比较优势。若要达到95%以上的抽检合格率，惩罚性行政罚款8.41%的抽检概率明显低于行政罚款36.26%的抽检概率，说明在期望罚款数额相同的情况下，惩罚性行政罚款的抽检执行成本更低。如若行政罚款为缩减成本将抽检概率降至8.41%，期望罚款数额将大幅度减少，行政罚款会因过低的处罚力度演变成鼓励性罚款，从而达不到监管效果。

可以看出，在中国市场监管法律体系框架内，特别是针对普通低价农产品的质量监管而言，中国民事诉讼的多倍赔偿制度难以实现市场监管的立法者和执行者惩罚、威慑企业违规行为的初衷。只要改革与完善中国现行的行政处罚制度，适当加大对违规企业的处罚力度，美国私人或集体诉讼的惩罚性赔偿制度自不为中国所必需。与之不同的是，惩罚性行政罚款制度加大了处罚力度，提高了生产企业伪造质量等级的违规成本，可以相对减小抽检概率，降低执法人员的取样、检测和执行费用，节约监管成本，为保障农产品质量分级制度的有效运行提供合理可行的监管思路。

五、结论与启示

监管选择的理论分析与合理性论证表明，中国的行政罚款、多倍赔偿和美国的惩罚性赔偿，都存在着罚款数额不足或者抽检执行成本过高的制度缺陷，并不适用于中国农产品质量分级的市场质量监管，难以达到惩罚与威慑违规生产企业的初衷。相比不同监管机制下中国和美国现行的监管方式，本文提出的惩罚性行政罚款同时具有较高的处罚力度和较低的抽检概率，可以实现企业主动遵守质量等级操作规范、提升农产品质量水平的监管目标，是适合中国农产品质量分级制度的监管选择。为此，在中国，在流通环节实施质量监管的过程中，立法者和执行者需要做好两方面工作：

一方面，建立严格的质量监管制度，加大对违规企业的处罚力度。针对中国社会经济的实践，进一步改革与完善当前的行政执法制度，结合《食品安全法》和《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》的法律基础，适当加大伪造质量等级违规销售行为的处罚力度，确保农产品标注的质量等级与真实质量相符，防止生产者利用信息不对称的市场以次充好，逐步建立起优质优价的市场激励机制，构建既具科学合理性又具实效性的农产品质量分级制度保障，从而增强公众对分级农产品质量的信任程度，助推农业高质量发展。

另一方面，加强基层监管队伍能力建设，建立“三随机、一公开”抽查机制。各地区的市场监督管理部门应选配具有一定专业技能的工作人员持证上岗，实现监管责任网格化、现场抽查规范化、检测手段电子化。同时，按照2015年7月29日国务院办公厅《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号)的要求，在做到“随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、及时公开检查处理结果”的基础上，在监管实践中做到随机选取抽检时点，以应对违规企业的投机决策行为。