论西藏和平解放时期中国共产党在西藏事务处理中的中央决策机制

柳欢 徐万发

（1.陕西服装工程学院思政部，陕西 西安712046；2.西藏民族大学马克思主义学院，陕西 咸阳712082）

中国共产党是新中国的执政党，是中国革命与建设事业的坚强领导核心，中国共产党的决策直接影响着国家事业的开展和中国历史的发展走向。中共一大以来，中国共产党以马克思主义为指导，根据不同历史时期的时代特点和工作任务的转变，制定了一系列理论与实践相结合的路线、方针、政策，为中国革命的胜利和发展发挥了指导和推动作用。解放战争后期，党中央开始筹划解放西藏事宜。面对西藏特殊的历史、地理与现实状况，党中央制定了一系列科学而又特殊的工作政策，其中，中央决策机制极具特色。这一工作机制，对解放初期西藏地区的相对稳定以及西藏社会的长治久安发挥了积极作用。目前学术界对于这一特殊工作机制有所涉及，其中最具代表性的有王小彬的《论毛泽东关于西藏工作的基本思想》［1］一文，他较早注意到这一机制并将其称之为“请示报告制度”。此外，宋月红教授的《中共西藏工委的创建和组织沿革考述》［2］以及张云的《20世纪50年代中央治理西藏的伟大实践》［3］对“请示报告制”“中央决策西藏事务”进行了相关阐述。但相关研究多处于工作过程论述阶段，对其出台的历史背景、推进的理路逻辑以及深远的历史意义等相关方面的研究尚存空间。本文在对西藏和平解放时期国内外“涉藏”情况综合分析的基础上，通过对该历史时期大量工作文献的解读论述，以期对西藏和平解放时期的中央决策机制内涵作进一步丰富。

一、中央决策机制出台的历史背景

西藏和平解放时期，面对国内外反动势力的疯狂叫嚣和西藏区情的特殊性，中国共产党制定了西藏事务处理的中央决策机制。这一工作机制的出台有着特殊的历史背景，主要体现在以下几个方面：

（一）帝国主义与近代西藏地区地缘政治危机

近代以来，在列强环伺的背景下，中国出现深刻的边疆地缘政治危机，康有为一针见血地指出：“俄北瞰、英西瞰、法南瞰、日东眈，处四强邻之中而为中国，岌岌哉”［4］。西藏位于我国西南边缘，近代以来，在世界殖民狂潮的推动下，西藏成为西方列强想象的“自西南入侵我国的交通孔道。”

19世纪后期，英国殖民者率先将侵略触角伸向我国西藏，发动两次侵藏战争和逐渐渗透，西藏地区沦为英国的半殖民地。第二次世界大战以后，在中国人民解放战争形势于南京国民政府不利的情况下，美国驻印大使亨德森于1948年4月12日致电美国国务院，在电文中指出：“如果共产党成功控制了西藏，那么传统的美国西藏政策就不再符合美国的利益。”“一个共产党控制的西藏将对非共地区的南亚特别是印度构成严重的威胁。西藏会为共产党代理人向印度渗透提供一个极具价值的基地”［5］。出于意识形态的考虑，美印两国加强了对中国西藏地方事务的干涉力度。

西藏和平解放前夕，面对中国共产党即将解放西藏的战略形势，美、印等国对中国中央政府在西藏地方的主权地位视而不见，不断强化同西藏地方政府间的沟通联络，通过持续跨过我西南边界对藏输送武器，帮助西藏地方分裂势力培植对抗解放军的反动武装，运用外交方式在国际舞台上替西藏地方分裂势力张目等形式粗暴干涉我国内部事务。在此情况下，西藏和平解放初期，中国共产党在西藏政策制定中不得不增加地缘政治等方面的考量。

（二）民族主义与近代西藏地方分离倾向

与此同时，在国外敌对势力策动下，“民族主义”①“民族主义”产生和发展于现代国家诞生和殖民地、半殖民地国家独立的历史进程之中。学界对于“民族主义”理论和概念的解读具有多样复杂性特征。在中国现代国家构建的过程中，“民族主义”理论以“国家民族主义”和“族裔民族主义”两种形式向前推进。“国家民族主义”致力于在中华民族这一“国族”的基础上建立一个统一的现代民族国家，“族裔民族主义”注重一个民族建立一个国家。理论的涌入直接导致了西藏地方部分权力阶层的分离倾向。近代以来，在“西学东渐”思潮下，“民族主义”等大量西方思想理论进入中国。其中，作为“民族主义”理论的重要组成部分，“族裔民族主义”思想注重一个民族建立一个国家，正是这一思想成为了西藏分裂分子的理论来源。

在外敌入侵的历史背景下，从清政府到民国政府，均未能有效捍卫我国西藏地方的领土主权，保护西藏人民的人身安全，西藏人民与内地兄弟民族之间的情感隔阂逐渐形成，中央对西藏地方的统治力度也相对羸弱。与此同时，作为在藏族群众中有着深刻影响力的西藏地方领袖十三世达赖在“族裔民族主义”等思想影响下，逐渐采取亲英态度，这进一步推动了西藏地方人士的分离行径。

西藏和平解放时期，西方列强为满足自身利益，进一步对藏传播“族裔民族主义”思想，煽动我国西藏地区“独立”。与之相呼应，以达扎摄政为核心的西藏地方分裂势力反动活动更加频繁。噶厦于1949年9月制定了对抗祖国统一的“文武策略”：一方面，继续加强同美、印政府的联系，通过向美、印等国派出“亲善使团”等形式大力争取外部援助，为中共中央制造外交阻力；另一方面，西藏噶厦对中央政府的“和谈”建议视而不见，不断强化藏北以及昌都一线的兵力部署，企图武力对抗中国人民的解放事业。在地缘政治危机和“族裔民族主义”思想的双重作用下，西藏地方政府一度行走在同祖国分离的边缘。

（三）解放前后中国共产党的民族方案与西藏政策

中国共产党是为人民服务的政党，始终将推动各族同胞的人身解放，实现各族群众的当家作主作为自身的责任与使命，始终注重民族方案和民族地区工作政策的研究与制定。

红军长征时期，中国共产党即已逐渐接触并开展民族事务。在此过程中，通过刘伯承同小叶丹的“歃血之盟”①1935年红军长征期间红军先遣部队刘伯承司令与彝族首领小叶丹于彝海盟誓，结为兄弟。小叶丹护送红军大队顺利通过了百里彝区，并建立了第一支少数民族地方红色武装。以及建立藏族“博巴”②1936年，红军在长征期间于西康地区的甘孜、道孚、炉霍等县帮助藏族群众建立了博巴人民政府。这是具有统一战线性质的藏族地方自治政府，其主席和副主席、政府机构及各部长多由地方藏族土司、头人担任。政府的尝试，中国共产党确立了联合少数民族共建新中国的基本方略。其后，中国共产党以马列主义、毛泽东思想为指导，根据中国民族地区的具体实际，逐步确立了解决民族问题的基本方案，即推动民族平等，实行民族区域自治。在这一方案指导下，1947年，内蒙古自治区成立，为民族区域自治制度在全国范围内的推行提供了科学蓝本。

新中国成立后，和平解放西藏，消除政教合一的封建农奴制影响，实现中央政府对西藏地方的有效治理，是中国共产党的西藏政策和祖国大陆统一的重要象征和最后一环。这一政策既是对长期以来中国中央政府对西藏主权的继承，也体现了中国共产党为西藏人民谋幸福的先天使命和历史责任。然而，近代以来，在西藏地方严峻的地缘政治形势以及部分权力阶层的分离倾向不断加剧的情况下，中央政府在藏影响力相对羸弱。与此同时，西藏地方特殊的地理环境以及区域内全民信教的文化特征，使得西藏和平解放时期中国共产党在西藏事务处理过程中面临诸多困难。面对西藏情况的特殊性，中共中央从大局出发，为保证西藏和平解放事业的有条不紊，提出“慎重稳进”的工作原则，制定了西藏事务处理的中央决策机制，即由中央统筹规划处理事关西藏稳定及发展的重大事项。

二、中央决策机制形成的历史过程

中国共产党高度重视西藏人民的解放事业，深刻认识到西藏地区情况的特殊性。西藏和平解放时期，为更好地开展西藏工作，针对事关西藏稳定与发展的重大事项，制定了西藏事务处理的中央决策机制。这一机制经历了萌芽、制定、成熟三个发展阶段。

（一）萌芽

随着解放战争的胜利开展，西藏地区进入中央工作视野。1949年2月，毛泽东在接见苏共中央政治局委员米高扬时指出：“西藏交通困难，大军行动不便，给养供应麻烦也较多”［6］。然而，西藏历史地理、交通情况的特殊复杂性并没有影响中央解放西藏的决心。

1949年8月6日，毛泽东致电中国人民解放军第一野战军司令员彭德怀时提到：“你们攻打兰州时请十分注意保护并尊重班禅及甘青境内的西藏人，以为解决西藏问题的准备”［7］1。这是目前可见的中共中央关于西藏地区的第一条电文，也被视为中国共产党在西藏事务处理过程中中央决策机制的开端。从1949年8月6日毛泽东致彭德怀电文到1952年3、4月之交西藏地方“伪人民会议”事件发生，这一阶段为中央决策机制的萌芽期。笔者查阅由中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会编著的中国共产党西藏工作相关文献资料《毛泽东西藏工作文选》《西藏工作文献选编》《和平解放西藏》，可得此间有关西藏地方工作以中共中央、中央军委、毛泽东名义出台的讲话、指示、书信等相关文件共44篇（见表1、2、3、4）。

以中共中央名义发布的关于西藏事务处理的文件总计8篇，均涉及政治工作。其中，有关中央与西藏地方政府和谈问题4项，其他关于民族、宗教以及西北局入藏等工作的相关文件4项。

在这一历史时期，以中央军委名义发布的事关西藏的文件全部为军事主题，共计3篇。涉及后勤、西北军入藏以及西藏军区成立3个方面。

由上可知，以中共中央、中央军委名义联名发布的事关西藏事务相关文件总计2篇，集中出现于1950年初中央决定以打促和、部署发起昌都战役的相关阶段。

表1：以中共中央名义发布事关西藏事务处理的相关文件

表2：以中央军委名义发布事关西藏事务处理的相关文件

表3：以中共中央、中央军委名义联名发布事关西藏事务处理的相关文件

表4：以毛泽东名义发布事关西藏事务处理的相关文件

24 1951.05.24 给达赖喇嘛的信 《毛泽东西藏工作文选》25 1951.05.25 军委关于进军西藏的训令 《毛泽东西藏工作文选》26 1951.05.26 必须恪守和平解放西藏办法的协议 《毛泽东西藏工作文选》27 1951.09.05 给张元济的信 《毛泽东西藏工作文选》28 1951.09.13 入藏部队当前任务是生产与筑路并重（入藏部队当前的任务和兵力部署）《毛泽东西藏工作文选》《西藏工作文献选编》29 1951.10.26 给达赖喇嘛的电报 《毛泽东西藏工作文选》30 1951.11.10 给达赖喇嘛的电报 《毛泽东西藏工作文选》31 1951.12.13 给班禅额尔德尼的电报 《毛泽东西藏工作文选》

由上可见，从1949年8月至1951年12月，以毛泽东名义发布的相关文件多达31篇，占文件总量的一半以上，凸显了毛主席在中共中央西藏事务决策处理中的核心位置以及毛主席对西藏工作的关心。在这些文件中涉及政治工作19项，军事工作12项。政治方面主要涉及和平谈判5项，与达赖、班禅相关6项，公路建设1项，宣传工作2项，其他5项。

通过对以上44篇文件的分析可知，这一时期相关文件充分体现了在西藏和平解放过程中中共西藏工作“争取和谈”“统战上层”“以打促和”的任务主题，事无巨细，上至军事部署，下至宣传口号制定，无不蕴含着中国共产党在西藏事务处理过程中的顶层设计模式。例如，关于西藏宣传工作一项，毛泽东在给张元济的书信中说：“解放歌具见热忱慷慨。建议各事都好，编藏文小册子尤为急需，已告有关机构加力办理”［7］53。这些文件以中共中央、中央军委以及相关领导人的名义发布，为中央决策机制的正式出台埋下伏笔。

（二）制定

面对人民解放军的强大攻势，1949年9月17日，西藏地方政府置西藏人民的解放事业于不顾，提出对抗中央的“文武策略”。为使西藏人民免遭涂炭，促使噶厦回到和谈轨道，中共中央决定“以打促和”。1950年10月，人民解放军进驻昌都。与此同时，中国共产党通过书信沟通、派人入藏等多种形式同西藏地方各级联络促谈。在中央的统筹部署下，双方最终于1951年5月23日签订《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称“十七条协议”），为西藏民主改革和自治区政府的建立奠定了基础。

然而，在执行和维护协议过程中，西藏地方以两司曹①指鲁康娃和洛桑扎西，二人在十四世达赖避居亚东期间被任命为司曹。为首的顽固分裂势力不顾藏族群众的利益诉求，继续为入藏军队和工作人员设置障碍，挑拨汉藏民族情感。1952年3月西藏“传召法会”期间“伪人民会议”②西藏和平解放时期成立的非法组织。分子发起请愿活动，要求人民解放军主力撤离西藏。3月31日，数百名藏军包围中央驻藏代表张经武住宅，将“伪人民会议”事件推向高潮。面对进藏以来最为严峻的工作形势，中共中央明确制定西藏事务处理的中央决策机制。在该事件处理过程中，根据《毛泽东西藏工作文选》一书所辑入文件可知，中共中央先后11次致电西南局、西藏工委，具体如表5所示。

1952年4月8日，中共中央在《有关西藏的重要问题由中央处理》电文中对西南局、西藏工委指出：“西藏工委凡关与藏方发生交涉事件及对印度、尼泊尔等国的外交事件，均应每事报告请示，方能处理。最近在拉萨创办小学一事没有报告和请示，是不对的”“必须认识藏族问题的极端严重性，必须应付恰当，不能和处理寻常关系一例看待”［7］65。4月16日，中央再次致电西南局、西藏工委：“在处理‘人民会议’的过程中，必会发生许多新情况，请你们在采取每一个具体步骤时随时向我们作报告，其中重要者需得中央批准，然后执行。你们已经有了明确的总方针，在采取具体步骤时就须要又坚决、又慎重，才能准确地打中敌人的要害，争取广大的群众。因此，宁可花费一些时间和中央交换意见以后再去动手最为有利”［7］76。在中共中央的指导和地方工作人员的努力下，4月27日，十四世达赖下令撤销两司曹职务同时拘捕50余名反动分子。5月1日，西藏军区和噶厦宣布“人民会议”为非法组织，西藏分裂势力的气焰受到沉重打击。1952年5月19日，中共中央再次强调“你们和西藏人相关的各项工作，每项均须事前报告中央，经过批准，然后执行。此点工委应向所属各机构发一严格的通知，责令遵行，不得忽视”［7］83。“伪人民会议”事件后，针对中央决策制度制定后西藏地方有关部门未严格遵守的情况，毛泽东在1952年12月24日“关于成立西藏农牧部未报中央的情况和检讨给中央并西南局”的报告上的批语中对此提出严厉批评，指出“根据中央过去的规定，我党委和军队一切与西藏人民和西藏政府有关的重要问题，都须报请中央处理，不归西南处理。西藏工委和军区有些事并未遵守这一条规定。请引据规定原文给以再次指示”［7］92。

表5：有关“伪人民会议”事件处理的中央电文

以张经武、张国华为主要领导的中共西藏工委高度重视并贯彻西藏事务处理的中央决策机制，坚决纠正党内出现的脱离党的路线、方针、政策的行为，力求用党内团结推动同党外爱国人士的团结，促进西藏事务处理过程中的整体团结。同时，注重实现中共中央指示与西藏具体实际的紧密结合。在西藏民主建政工作过程中，根据中央指示精神，全区党、政、军一体化，军地一致、军政一致、统一思想、统一计划、统一步调、统一方法，克服了诸多艰难险阻，排除了内外干扰，使中共中央的路线、方针、政策得以完整、准确地落到实处。在中央的高度重视和多次强调以及中共西藏工委的整顿落实下，至此，在西藏事务处理过程中的中央决策机制正式确立起来。

（三）成熟

在中共中央直接领导下，西藏工委成功挫败了“伪人民会议”事件，使得更多西藏地方上层人士重新回归爱国立场，中国共产党的西藏统一战线进一步扩大。通过中共中央的统筹布局以及地方工作人员与藏族爱国人士的携手努力，解放军顺利进驻各边防要地，川藏公路、青藏公路相继开工建设，青年工作、妇女工作、教育工作等各项事业有序推进，为1954年西藏地方人士赴京参加第一届全国人民代表大会奠定了基础。一届全国人大期间，中共中央统筹西藏各方通过召开国家级别会议的形式指导决策西藏事务，标志着中国共产党在西藏事务处理中的中央决策机制由初步制定走向成熟。

经过谨慎筹备和多方磋商，1954年9月，西藏“三面四方”①“三面”指中共西藏工作委员会以及西藏地方政府、班禅堪布厅委员会；“四方”指中共西藏工作委员会、昌都人民解放委员会、西藏地方政府、班禅堪布厅委员会。出席一届全国人大的代表一行12人齐聚北京，其中，达赖方面4人，班禅方面2人，西藏工委3人，昌都解放委员会3人。这是十四世达赖和十世班禅首次入京也是人民解放军进军西藏以来西藏地方各方面领导人士的首次聚合，为在中共中央领导下各方当面统筹协商西藏发展事宜创造了条件。一届全国人大闭幕后，1954年11月，中共中央、国务院授权中央统战部部长、国家民族主任李维汉召集西藏在京各方领导人士，主持会议商讨西藏自治区筹备委员会筹备问题。1955年3月9日，国务院举行第七次全体会议，专题研究讨论成立西藏自治区筹备委员会及西藏建设的有关问题。周恩来总理主持会议。达赖和班禅在会上发表讲话，中共中央驻藏代表张经武、西藏地方政府噶伦阿沛·阿旺晋美、班禅堪厅主任计晋美分别报告各方面情况。会议审议通过《国务院关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》《国务院关于帮助西藏地方进行建设事项的决定》等五项决定，对西藏自治区筹备委员会、西藏社会发展、西藏地方政府与班禅堪厅关系等方面制定了指导性方案。为班禅与达赖两方历史矛盾的解决与西藏经济的稳定发展以及民族区域自治制度在西藏的实施发挥了积极推动作用。与此同时，国务院第七次全体会议的召开也标志着在西藏事务处理过程中中央决策机制的最终发展成熟。由此，中央对西藏事务的处理从电报指示上升到国家层面会议决策的发展阶段，此后呈现出中央级会议和电报指示并存的机制特征。

西藏和平解放时期，中国共产党根据西藏情况的特殊性，发展制定出西藏事务处理的中央决策机制。这一工作机制在该历史时期经历了萌芽、制定、成熟三个发展阶段，并在改革开放后发展升华为中央主持召开西藏工作座谈会，决策西藏地方发展大政方针的形式。这一工作机制是在中国共产党的领导下将马克思主义理论同中国民族地方具体实际相结合的产物，丰富发展了马克思主义中国化的理论内涵。

三、中央决策机制的历史意义与实践价值

西藏和平解放时期，中国共产党制定了西藏事务处理的中央决策机制。这一工作机制对于西藏地区的稳定发展发挥了积极作用，同时有利于西藏工作过程中中国共产党领导作用的发挥和民族事务处理能力的提升。

20世纪50年代前后，中共西藏工作面临着非常严峻的形势。一方面，近代以来长期存在的西藏地方分裂分子与爱国人士的斗争在和平谈判后继续延续，两司曹、索康噶伦等不断制造分裂活动。另一方面，美、印等国际势力不断插手中国西藏事务，于20世纪50年代开始在国际舞台上疯狂炒作“西藏问题”，损毁中华人民共和国的和平形象，向境内西藏地方分裂势力提供武器支持和技术训练，扶持分裂分子在境外成立反动组织。国内外敌人里应外合，严重影响着“十七条协议”的落实以及中共西藏工作的开展。与此同时，由于进军西藏前中国共产党在西藏地方没有任何基础，在藏族群众中缺乏足够影响力，加上道路未通等因素，使得中共中央和入藏工作人员的每项工作都必须慎重进行。中央决策机制是在西藏特殊的工作形势下制定的科学而富有实效的工作制度，这一制度的出台有利于中央纵观国际国内形势，在认真调查研究、充分讨论的基础上制定出符合西藏实际的路线、方针、政策。在复杂的工作环境中，有效避免了错误产生，及时缓解了因工作失误所造成的困难。1956年，在全国社会主义改造形势一片大好的情况下，西藏工委部分领导人员在未向中央充分请示的情况下，急于求成，追求“大发展”，加紧了西藏地方民主改革的准备工作。除在部分地区进行改革试点以外，还加强舆论宣传，结果造成藏族地区传统利益集团出现不安情绪。在此情况下，中央多次下达指示，明确指出：“在西藏实行民主改革，肯定不会是第一个五年计划期内的事，也可能不是第二个五年计划期内的事，甚至还可能推迟到第三个五年计划期内去”［8］。中共中央一系列文件的出台，有效缓解了西藏工作过程中的紧张氛围。中央决策机制的制定出台，为西藏和平解放时期西藏地区的相对稳定和入藏工作人员工作的开展以及藏族群众生活水平的逐步提高奠定了基础。

中国共产党是新中国的执政党，这一地位是中国历史的选择，也是中国人民的选择。西藏事务处理过程中的中央决策制度就是党的领导的充分体现，该机制强调发挥中共中央在西藏事务决策中的引领性作用，形成了“中央决策—地方反应—中央决策”的互动模式，如在西藏自治区筹备委员会成立后，在藏工作人员队伍逐渐扩充，同时在拉萨、江孜、山南、日喀则、塔工、阿里、昌都地区成立筹委会的派出机构——基巧办事处。在西藏工作过程中改进工作方法，丰富工作经验，这一模式有利于在坚持党的领导原则的基础上提升党对民族事务的处理能力，丰富党的执政经验，同时为新时代国家治理体系和国家治理能力现代化视域下中共西藏工作的开展提供了有益借鉴。