生态文明建设的制度短板及未来发展考量

2020-06-29王际高陈鹏

决策与信息 2020年7期

王际高陈鹏

[摘要] 新冠疫情的发生对我国治理体系和治理能力的现代化提出了新的要求。在此背景下，肺炎目前我国生态文明制度建设体系在政府监管制度、市场化运作体系、法律法规配套程度和公众参与机制等方面都还存在短板。对此，我国生态文明建设应结合对新冠肺炎疫情的省思，通过加强生态文明建设政府监管，完善生态文明建设市场化体系，健全生态文明建设监管法律法规，创新生态文明建设公众参与途径，为防范重大突发事件的发生提供生态文明制度保障。

[关键词] 新冠肺炎疫情;生态文明制度;生态文明建设;制度建设

[中图分类号] X3 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2020）07-0045-07

自新冠肺炎疫情暴发以来，在党中央集中统一领导下，当前疫情防控阻击战取得重大战略成果，充分显示了中国特色社会主义的制度优势。但正如习近平总书记在年初中央政治局常委会会议讲话中强调的，“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”[1]。在疫情防控背景下，生态文明建设领域就显现出，如生态文明理念缺位、政府监管制度不到位、市场化运作体系不完善、法律法规不全面、公众参与机制不健全等问题和不足。而对这些问题进行总结和反思，既是进一步坚持和完善我国生态文明制度建设体系的必要过程，也是积极推进国家治理体系和治理能力现代化的必要条件。

一、疫情防控背景下生态文明理念的缺位

社会观念是能够在一定的范围内表现为一定社会现象的。新冠疫情作为公共卫生事件出现，反映出我国当下生态观念还存在着问题，而要解决这一问题，不仅要从社会学层面更要深入哲学层面对当前社会的生态文明理念进行更深刻的反思[2]。

（一）对“人化自然”的认识偏差

近些年来，学术界存在一种普遍认同的“人化自然论”。这种观点的特点是将自然作为一种社会的历史的范畴，视为是通过人的劳动改造的自然，继而容易产生这样一种认知，即自然本身并没有自身的客观规律性，它可以被人类依照自己的意愿任意改变。认同“人化自然论”的理论工作者大都依据马克思有关“人化自然”的论述，但是这种认识在工业文明快速发展的背景下难免会出现偏差。诚然，马克思在《关于费尔巴哈的提纲》等著作中从实践的角度来理解人与自然的关系，即“从前的一切唯物主义（包括费尔巴哈的唯物主义）的主要缺点是：对对象、现实、感性，只是从客体的或者直观的形式去理解，而不是把它们当做感性的人的活动，当做实践去理解，不是从主体方面去理解”[3]。但是，马克思认为自然有人化自然和自在自然的区分，在自在自然中自然仍保持着原始的状态。人类通过实践从自然界中发展而来，自然界是人类实践的前提和基础，即便是人化自然，它也应有自身的属性且不以人的意志为转移的客观规律。如果违背了这种规律，人类就会遭到自然的报复，而此次新冠肺炎疫情就是一个明确的警示。

（二）片面突出经济利益会带来的负面效应

社会上普遍存在的片面突出经济利益的倾向是给生态观念带来负面影响的重要因素之一。经济建设的一个重要原则是以人为本，旨在表明发展经济不是目的而是为了提高人民生活水平，经济建设的背后是要为人的全面发展而服务。但是在生态文明建设中坚持以人为本就容易得出一个推论，那就是自然要服从人的发展需要，人是第一位的，自然环境是第二位的，人可以根据自身发展的需要来衡量自然界的事物有无存在的必要。生态价值往往在短期内无法实现，因而使得一些人为了短期利益而不惜以牺牲生态环境为代价，这显然违背了建立人与自然和谐关系的初衷。“保护生态坏境就是保护生产力，改善生态坏境就是发展生产力”[4]，这是生态文明时代绿色发展理念的重要内容。在这一理念的指导下我们要在人和自然的相处中把握好以人为本的度，即在不破坏生态环境的前提下实现人的自由和全面发展。就此次疫情来看，人类捕食野生动物以满足自身的物欲就超过了这个度，以致人类当下孜孜以求仍不得解。

（三）消费观念的误区

尽管新冠肺炎疫情病毒的源头和传染机制尚未查明，但是不法分子捕食的一些野生动物身上却可能存在病毒的宿主或中间宿主[5]。习近平总书记指出：“我们早就认识到，食用野生动物风险很大，但‘野味产业依然规模庞大，对公共卫生安全构成了重大隐患。”[1]一些人之所以捕食野生动物，主要是由于他们在一些不法商家的宣传下形成了错误的消费观念，认为野生动物不仅具有比一般食物更高的营养价值，而且还能够以此标榜自己的特殊社会地位和身份。在生态文明建设中这种消费观是值得人们深刻反思的。事物发展的根本原因在于事物的内因。市场上不法商家的宣传是外部因素，可以通过行政或法律等手段来解决，但是要改变人们贪吃野生动物的观念则要树立正确的马克思主义生态观，从思想根源上彻底纠正这种错误的观念，培育健康、文明的消费观。

二、疫情防控背景下生态文明制度体系的短板

“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”[6]。在具体层面，政府、市场和公众构成一个整体有机的参与主体，在相关法律法规的保障下相互协调配合，共同构建生态文明制度建设体系。然而，此次新冠肺炎疫情表明我国的生态文明制度建设体系面临着严峻的挑战，在一定程度上反映出我国生态文明制度体系中政府监管、市场运作、法律保障和公众参与这些层面都出现了不同程度的危机[7]。

（一）生态文明建设政府监管制度需要增强科学性

1. 负责生态环境保护的政府部门行政监督职能相对较低，使得相关配套的举报、听证、舆论监督制度不能发挥其应有的作用。从疫情防控的过程中可知，负责保护野生动物的相关职能部门的行政地位较弱，行政资源相对缺乏，尚不能完全担负起野生动物保护的重任。比如，负责保护陆生野生动物的野生动植物保护司隶属于林业草原部门，而我国林业草原主管部门先后隶属于国家部委、国务院直属机构，现国家林业和草原局为部委管理的国家局，这些部门在国家的行政机构中地位整体上都偏低，因此往往需要在全面整合各类行政资源的基础上，才能统筹兼顾做好野生动物的保护工作。此外，环境保护网络举报平台及举报、听证、舆论监督制度在防控重大疫情方面也未起到应有的作用。环境保护网络举报平台及举报、听证、舆论监督制度建立的目的是发挥广大人民群众的力量而让政府部门能够在第一时间有更多的渠道了解环境的动态信息，以便相关部门采取相应措施积极应对，将危机化解在它发展的最初阶段。如果这些制度能完整地发挥其作用，那么在公共场所贩售野生动物的事情就不会发生，野生动物就不会成为明码标价的食物，更不会出现一些人在网络上公开发布食用野生动物的图片或视频的现象了。

2. 环境保护管理制度不到位。首先是野生动物的保护管理没有落实。野生动物属于大自然的一部分，保护野生动物是环境保护中的必要环节。《中华人民共和国野生动物保护法》已经明确规定“野生动物资源属于国家所有”“任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务。禁止违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地”，但是此次疫情却反映出我国野生动物保护监管制度和措施仍存在漏洞，继而导致政府对市场的环保监管没有起到相应的作用。疫情发生后，野生动物交易成为人们关注的一个焦点。其实诸如像果子狸、蝙蝠等野生动物早已被证明是许多病毒的天然宿主，而捕食这些野生动物无疑是存在巨大卫生安全隐患的。這也反映出，当下环境保护法规制度进一步完善及其刚性执法已到刻不容缓的地步。

（二）生态文明建设市场化运作体系亟待完善

1. 生态保护市场主体性缺位和监管乏力。研究表明野生动物是近年来许多疫情病毒的自然宿主，70%的新发疫情均与野生动物有关。这些疫情病毒的传播与市场主体性缺位和监管不力有着密切的关系。在我国现行有关法律法规中对野生动物检疫和交易都明确地做出了规定，严格禁止对法律保护的野生动物进行交易，检疫不合格或未按规定进行检疫的肉类及检验不合格或未经检验的肉类制品不得销售。然而，此次疫情却暴露出我国国内市场仍然存在贩卖野生动物及其制品的不法行为，这既表明市场中生态保护理念的严重缺失，也说明对生态文明建设过程的监管没有起到应有的作用。党的十九大报告提出要使市场在资源配置中起决定性作用，肯定了社会主义市场的主体性建设，市场有决定资源输入和输出的主体性地位。而野生动物的公然售卖以及食用的出现就是生态文明建设在市场中主体性缺位的一个明证。

2. 市场绿色产品体系不健全。中共中央政治局2015年9月11日通过的《生态文明体制改革总体方案》第46条明确规定要建立统一的绿色产品体系。目前，我国正在大力推动绿色产品的生产和消费，建立绿色标志与节能产品认证体系。绿色产品就是在其生命周期全程中，符合环境保护要求，对生态环境无害或危害极少，资源利用率高、能源消耗低的产品。它能直接促使人们消费观念和生产方式的转变，其主要特点是以市场调节方式实现环境保护的目标[8]。野生动物携带着能够传染人的病毒，同时捕杀和贩售野生动物就是破坏生态环境的过程，而野生动物显然不在绿色产品之列。野生动物交易现象则充分说明了市场绿色产品体系需要进一步明晰、完善。

（三）生态文明建设法律法规需要健全

一方面，国家颁布的野生动物保护法保护的适行范围相对狭窄，给了不法分子肆意捕杀野生动物的可乘之机，致使政府部门在落实相关政策时不能完全覆盖。据悉被列入我国野生动物保护法保护名录的野生动物大都局限于珍贵、濒危动物和“三有”（有重要生态、科学、社会价值）动物，在野生动物保护的具体实施中也只能做到主要保护国家主管部门认定的重点保护对象，尚无法形成普遍保护的效果。此外，目前我国虽然制定了有关人畜共生疾病防治的一些法律法规，但是还远未实现以预防原则为基础、以风险治理为导向、以全过程监管为依据的人畜共患疾病防治的过程控制制度。此次新型冠状病毒肺炎疫情的发生也反映出这一方面的短板。

另一方面，现行的生态责任追究制度对破坏生态文明建设行为的处罚也相对较轻。生态环境损害赔偿隶属于民事法律体系而非环境法律范畴，在惩治时也只能作为民事责任处理，而不是落脚到生态保护上，致使直接执法机构并无实际震慑力。所谓责任追究制度是指在使用自然资源过程中对生态系统造成损害、破坏或损失的行为，依法追究当事人责任的制度[9]。目前，环境法规规定的行政处罚方式以罚款为主，而且数额过低。较少的罚款远低于其给社会带来的危害，也远远低于不法分子违法获得的利益。在野生动物所能带来的巨大利益面前，一些捕杀和贩卖野生动物的不法分子常常无惧较轻的行政处罚，知法犯法。与此同时，环境执法不严、监管不力现象依然存在。环境突发事件的主要原因大都在于有法不依、执法不严、违法不究。为了促进地方经济发展，个别地方政府甚至甘当不法分子的保护伞，使环境监管流于形式[6]。此次疫情也暴露出一些地方政府对生态环境监管的不足和环境执法部门执法不严的问题。

（四）生态文明建设公众参与机制需要优化

首先，重经济轻环保的社会环境不利于公众形成生态文明意识。改革开放以来我国坚持以经济建设为中心，当经济发展与环境保护发生矛盾时，生态效应因无法在短期内显现而遭到忽视，而生态环境短期内能够实现的经济价值则受到重视。在中国经济社会发展实践中，一直以来存在着重经济轻环保的现象，经济发展方式粗放，很多地方经济的发展依靠高投入、高消耗，以牺牲资源环境为代价，经济发展与环境保护一直都是“两张皮”，经济部门与环保部门相互合作与制约机制不强[6]。野生保护动物能够在市场上高价售卖，就是一个在社会公众领域重经济轻环保的明显表象。野生动物属于自然资源的一部分，本来是生态保护的对象，却被商家吹捧具有很高的营养价值从而成为不法分子用以谋求经济利益的工具。在巨大的经济利益面前，捕食野生动物的人们就不去顾及生态环境。此外，禁止野生保护动物出现在市场上是环保部门的职责所在，但是在发展经济的大环境下，环保部门的职权又往往要先服从于经济部门而不能发挥其应有的作用。

其次，公众的生态文明意识淡薄，生态文明知识不足。生态文明意识是生态行为的前提，只有认识到生态文明的重要性才能自觉地维护生态环境。然而，社会主义初级阶段这一基本国情决定了我国以发展社会生产力作为主要任务。长期以来，人们在大力发展生产力的社会大环境下就容易出现过于追求经济利益从而缺乏生态文明意识的倾向。在此次突发事件中，首先应该反思的是那些贪吃野生动物的人们。在他们的意识中野生动物具有较高的营养价值且这种消费能够显示特殊的身份，却没有意识到像蝙蝠、穿山甲、果子狸等野生动物可能是新型、未知病毒的原始或中间宿主，它们不仅不能带来所谓的特殊滋补和营养，反而会增加人们接触病毒的机会。如果人本身就具有正确的生态文明意识，那么他们就不会产生贪食野生动物的好奇心。此外，政府和市场中政策制定者、执法者和监督者等公职人员的生态文明意识也同样需要加强。要从更深层次认识到贩卖蝙蝠、穿山甲、果子狸这些野生动物所要承担的公共卫生与安全风险，以更加严格务实的手段去惩处捕食野生动物的不法分子。

最后，公众参与制度保障不足，缺乏相应的参与程序和途径。公众参与是生态文明建设重要环节，是充分调动非政府环保组织在生态文明建设中发挥积极作用的重要组成部分。然而，我国目前仍缺乏合理的公众参与的政策制度。公众参与过于依赖政府的倡导和资金支持，一旦缺少政策支持就难以自发形成。此外，公共参与受传统观念影响通常只是为了配合政府的倡导，没有自主性，也不能对政府的决策和执行过程实施有效的监督[10]。这种配合型的公众参与极易造成公众参与生态文明建设没有实质性，也就无法形成真正的参与程序和途径。如果能够形成独立自主的公众参与制度，公众能够自发地参与到野生动物的保护中来，就会在更大程度上减少售卖和食用野生动物的现象。

三、對未来加强生态文明制度体系建设路径的思考

“坏境保护和治理要以解决损害群众健康突出环境问题为重点”[4]。生态文明建设涉及价值观念、生产生活和发展方式，是一场全方位的社会变革工程。在此次疫情的防控中，为保证改革的正确方向，确保在政府监管、市场运作、法律保障、公众参与方面已有的基础上继续推进生态文明建设，需要制定长效的机制[11]。

（一）加强生态文明建设政府监管

充足供应的公共政策资源和大力度推进的行政监管体制是生态文明建设过程中的制度性保障[12]。政府部门的顶层设计在生态文明建设中起到统筹全局的作用。在生态文明建设中，增强政府部门的公信力，树立行政权威是政治需要，也是实现为人民服务这一宗旨的有力保障。一是提高生态文明建设相关职能部门的行政地位，便于在生态文明建设中高效整合有利行政资源，健全相关配套制度以鼓励广大人民群众积极参与到生态文明建设的大局中来。二是建设严格执法的环保监察队伍，赋予执法人员必要的强制执行环境法规的权力，树立执法人员的执法权威，真正做到执法必严，违法必究。三是各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制，明确执法责任主体，落实执法管理责任，加强协调配合，加大监督检查和责任追究力度，严格查处违反本决定和有关法律法规的行为;对违法经营场所和违法经营者，依法予以取缔或者查封、关闭[13]。四是相关部门应当依据最新制定的法律法规，制定、调整相关名录和配套规定，采取必要措施为有关法律法规的实施提供相应保障，同时帮扶受相关政策影响的农户，确保他们能够实现产业转型[13]。

（二）完善生态文明建设市场化体系

党的十九大报告中明确提出要让市场在资源配置中起决定性作用，这充分肯定了中国特色社会主义市场经济中市场的主体性地位。生态文明建设贯穿到市场的生产、流通、交换和消费等各个环节，市场在构建生态文明制度建设中的作用不容忽视。生态环保市场体系要求在政府宏观调控下充分发挥市场机制作用，培育和建立绿色产品体系的交易市场，使之不断规范化，激励市场主体自觉参与生态文明建设。从新冠肺炎疫情所反映的情况来看，生态环保市场体系建设应依法加强对市场的管理制度和健全绿色产品体系的标准化建设。一是依法加强对市场的管理制度建设。依据《野生动物保护法》《食品安全法》《动物防疫法》等相关法律法规的规定，“有关部门要加强法律实施，加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，坚决革除滥食野生动物的陋习，从源头上控制重大公共卫生风险”[1]。二是健全绿色产品体系的标准化建设。为鼓励、保护和监督绿色产品生产和消费，建立统一的绿色产品制度体系，将绿色产品标准、认证和标识具体到每一种产品的检疫和检测上，将野生动物排除在市场交易的食品行列，从传播途径上有效防控重大危机的发生。

（三）健全生态文明建设监管法律法规

“保护生态坏境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[4]。加强我国生态文明的法律建设，需要完善我国的生态法律体系，加强司法裁判以及完备执法手段[10]。第一，依据2020年2月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，相关部门需进一步制定具体的法律法规，要综合考虑不同物种的濒危、重要程度等因素，对野生动物进行分级分类保护。第二，加强从生态安全、公共卫生、跨国疫病防控等领域协同开展野生动物保护;协调林业、农业、卫生等部门;完善与人畜共患疾病及动物传染病日常防控相关的行政管理和专家咨询网络;制定相关防治条例，明确相应管理体制、管理手段和法律责任，进一步健全人畜共患疾病防治制度。第三，提升环境保护法律法规的法律地位。在宪法保障的基础上，还应进一步提升《环境保护法》的法律地位，加快环保单项法律的“立改废”进程[14]。第四，落实领导干部责任追究制。加强领导干部的生态文明教育，进一步加强领导干部离任审计制度和终身追究制度建设，将生态环境保护作为领导干部政绩考核的重要组成部分，对决策不当、履职不力、监管不严、失职渎职并造成不良后果的领导干部，要严肃处理[15]。第五，严格贯彻责任人赔偿制。将生态环境损害赔偿归属于环境法律范畴而非民事法律体系，加大对破坏生态坏境的当事人的行政处罚力度，对严重破坏生态坏境的责任人坚决追究其刑事责任[16]。

（四）创新生态文明建设公众参与途径

生态环境是公共资源，关系到每一个人的切身利益。生态环境保护是一个需要所有人共同参与的公共事务，必须调动公众的积极性和创造性。生态环境问题的产生与公众的生活方式、消费方式息息相关，每个人都应从我做起，积极参与生态文明的宣传教育，改变不健康的生活方式和消费方式[17]。首先，“要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态坏境的良好风气”[4]。尤其要对消费能力过剩且缺乏生态文明知识的公民进行有针对性的教育。同时，也应加强对相关公职人员的生态文明教育，提升公众生态文明素养，增强公众的生态文明意识，从根本上改变重经济轻环保的不良社会风气。其次，要积极倡导人与自然和谐共生平衡的绿色生活方式。各级人民政府、社会团体组织等从各个方面积极开展公共卫生安全和生态环境保护的宣传教育和引导，“推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费方式，形成全社会共同参与的良好风尚”[18]，坚决破除滥食野生动物的陋习。再次，应建立公众参与激励机制。通过搭建交流对话平台、增加投诉举报渠道、完善监督举报制度等方式拓宽参与渠道，同时创新工作方式与激励机制，鼓励公众积极参与环保决策、主动参加环保活动、积极举报生态环境违法行为[14]。最后，建立多方参与的政策制定机制。组建跨学科的环境经济政策研究人才队伍。在地方政府合理利益诉求的范围内广泛听取利益相关方和公众的意见，同时吸纳政府和非政府组织积极参与到生态文明建设中，并在共同进行生态文明建设的过程中相互监督、相互促进。当发生生态危机时，社会公众和政府能够共担责任以防范重大突发事件的发生。

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