日本国铁东京通勤五方面作战实施影响分析及启示

沈砾子

（复星铁路投资有限公司，北京 100035）

1 东京通勤五方面作战的背景

二战以后，在日本经济连续高速发展中，产业和人口向大都市圈集中，到1955 年东京圈人口已经达到1 540 万人，且以50 万人/年持续增加。高速的城市化进程，导致日益剧增的通勤运输需求与尚在恢复战后重建的交通基础设施供给间产生了巨大矛盾，同时，建设资金不足、各家铁道公司争抢地盘、城市规划与交通规划无法统筹等矛盾日益显著［1］。

在此背景下，运输省于1955 年7 月设立都市交通审议会，旨在根据社会经济发展情况拟定对应的交通政策，在各都府道县进行城市规划前确定交通规划，统筹各交通运输及建设单位发展规划及利益诉求，并于9 月召开第1 次“东京及周边地区都市交通”问题的询问会议。

1956年8月，都市交通审议会就“东京及周边地区都市交通问题”进行第1 号答复［2］，指出按照1975 年城市发展需求测算，基于首都圈建设委员会及首都圈规划委员会提出的构筑以东京为核心的大都市圈规划要求，要求在东京50 km 半径内，建设满足1975 年运输需求的主干交通网络，重点为：

（1）制定日本国有铁道（简称国铁）和地铁新的规划；

（2）在都心区域以地铁代替地面有轨电车；

（3）市郊私营铁道与地铁按统一标准建设，实现互联互通、直通运输。

1960 年，首都圈各条线路乘车率为京滨东北线307%、总武线312%、山手线299%、中央线快速279%、常磐线247%。乘车率是车辆运行时的实际载客人数与列车设计容量之比，如通勤车辆是指“座席满员、吊环基本抓满、车门前站立数人”的状态下人数，对应约为3 人/m2。日本的通勤车辆长约20 m，设计载客约为140 人，乘车率200%即为实际载客280 人（相当拥挤，勉强能读杂志的状态）。东京地区在这一时期被称为“通勤地狱”。同年，都市交通审议会第4 号答复要求：全面废除路面有轨电车；明确国铁改造、国铁新线建设和地铁建设等需政府出资的预算，提高政府出资（比例）和补助，并修改有关法律法规。

当时国铁内部正将主要精力放在保障东海道新干线的建设上，普遍认为投入巨资在通勤领域改善上是不妥的。为了保证新干线的修建和赶在东京奥运会前通车，投入维护既有线的预算也被大幅缩减。

1962—1963 年，国铁在东京圈内发生2 起重大事故，共造成321 人死亡，超420 人受伤，国铁总裁十河信二下台后，继任总裁石田礼助对此进行了深刻的反思，国铁监督委员会年度检查报告书指出，“当下最大的紧急任务就是国铁要以消除高密度时刻表，确保安全为主要目的来推动第3个五年计划的实施”［3］。

1964 年6 月，国铁常务会议制定第3 个五年计划，主要目标为：实现东京、大阪等大都市市郊铁路通勤运输功能的改善，主要干线的运输能力增强。从1965 年开始实施，在未来7 年间，预算29 720 亿日元，同时日本铁道建设公团再投资2 100 亿日元用于新建通勤铁路。该会议结论经内阁总理大臣及国会审议批准执行，视为国家计划。其中，针对东京都市圈区域，按照1956 年运输省都市交通审议会有关要求，对东海道、中央、东北、常磐、总武5个方向的主干线路进行通勤化改造战略，以缓解首都圈铁路拥挤问题，该项目命名为东京通勤五方面作战（见图1）［4］。

图1 东京通勤五方面作战示意图

2 东京通勤五方面作战实施内容

2.1 对既有线路进行扩能改造，用多复线化实现长途/通勤，客运/货运功能分离

（1）在东京—小田原区间（84.9 km）对东海道线和横须贺线的分离，将品川—鹤见的货运线改为客运线，增建鹤见—户塚间的货运复线，最终实现横滨—大船区间通道实现三复线化，东京—横滨区间通道四复线化。

（2）在东北线赤羽—大宫区间（17.1 km）扩建为三复线区段，实现长途客运、货运、通勤列车分离。

（3）在中央线中野—三鹰区间（9.4 km）、常磐线綾瀬—取手区间（32.2 km）、总武线东京—千叶区间（39.2 km）增设第二双线，实现干线/通勤功能分离。

2.2 提高设施设备保障能力，进一步扩大运输能力，提高运输效率

（1）将主要线路进行高架改造，减少或取消大部分平交道口。

（2）非电气化区段进行电气化改造。

（3）增加车站站台和到发线长度，部分线路最长可以承载15 节编组列车停靠，普遍可以承载10～12 节列车编组停靠。

（4）投入性能更佳、具有更好的启停加减速能力的通勤列车。

（5）将信号系统全面升级改造，加装自动列车停止系统（ATS），最高满足通勤列车2 min追踪要求。

2.3 国铁系统内各线路实现互联互通、直通运输，部分线路与东京地铁相互直通运行

（1）总武线新建东京—品川地下复线，接轨横须贺线，实现跨线直通运行。

（2）总武缓行线在东京市东西两端与东京地铁东西线进行相互直通运行，常磐线缓行列车与地铁千代田线实现相互直通运行。

2.4 优化枢纽结构，新建部分线路

（1）武藏野线新建部分区段，完善其作为东京外围环状线，承接山手线货物线的货运列车。

（2）对部分货运线进行增建、改扩建，或修改线路经由，为客运线腾出建设通道，将既有货运功能改为客运，如在武藏野线功能实现后，山手线货线改为客运，山手线成为东京枢纽内环双复线环状线。

（3）联通这五大干线的部分支线，货运线进行客运化改造，或者进行扩能改造，部分车次进行直通运行。

（4）新建京叶线、小金线、根岸线等其他干线或支线，规划临海副都心线。

3 实施效果

因部分项目受征地拆迁、部分沿线居民反对等不利因素影响，东京通勤五方面作战既有线改造部分全部工程于1980 年之前分批完工，工程延迟导致物资费用、人工费用大幅增加，原预算2 498 亿日元，决算费用5 314亿日元，超支1.12倍，新建线路部分于1990年之前分批完工，原预算4 784 亿日元，决算费用12 344 亿日元，超支1.58 倍，既有线5 条通道在13～29 年实现盈利，客票利润在1996 年达到4 915 亿元日元，较1965 年增长了24.39%，项目财政内部总收益率可达10.8%。东京通勤五方面作战的实施，在取得良好的财务收益外，还取得了良好的社会效益。

3.1 大幅增加运输能力，充分改善运输环境

东京通勤五方面作战大幅增加了各线路容量。各条通道客货分离、快慢分离、多复线布置大大增强了运输能力，列车编组扩大，运行间隔缩小进一步扩大运力，1996 年各通道的运输能力较1965 年提高36%～82%，在东京都市圈人口增加1倍的基础上，国铁主要运行区间高峰小时平均拥挤率从1960 年的288%降到2000年以后的170%（见表1）。运输能力大幅提高，旅客乘车环境大幅改善。

3.2 缩短运输时间，丰富客运产品，提供出行效率，扩大通勤半径

通过实现快慢分线，客货分线，实现了“人便其行，货便其流”，推出了多样化的列车运营产品，快线上可以运营一站直达的特急列车，只停大站的特快列车，部分停站的快速列车，慢线运行站站停普通列车，使广大旅客可以根据出行需求选择不同列车产品，或接续换乘方式提高出行效率。

由于快慢分线，减少越行对运行效率的影响，列车运行图排布实现规格化、系统化；由于拥挤率降低，车站停车时间缩短，高峰时期列车延迟的情况大幅减少。由于列车运行速度的提高，使得车底周转率提高，车辆每天行驶的距离也延长，同样的列车行驶距离用更少的车辆运营，以上内容都进一步提高了铁路运输企业的经营效率，降低了经营成本。

表1 通勤五方面作战运输能力年度对比

快车的应用，进一步缩小了东京都心到郊区的时空距离，同样的时间可以抵达更远的地方，使得更多的人在通勤心理接受能力范围内住到了更远的地方，进一步扩大了通勤半径。慢车由于不再为远距离通勤乘客服务，继而增大了近郊通勤者的使用能力，为更多人服务。各路线运行所需时间比较见表2。都心4 区通勤者距离及比例见图2［4］。

3.3 推动人口、产业向铁道两侧及核心站点集聚，运输企业获得良好收益

1955—1985 年，日本城市化率由56.1%提高到75.9%［5］。东京都市圈（一都三县）人口从1 500万增加到今天的3 700 万，而都心23 区常住人口并没有增加，居住人口郊区化是东京都市圈城市化的一个显著特征，部分学者认为通勤五方面作战是其郊外化的一个因素。东京形成的偏职住分离式的城市运营模式造就了劳动适龄人口需要利用铁路实现通勤，铁路是最便利的交通工具，特别是国铁快慢分线的布置，使更多就业人口愿意居住在铁路站点周边，通勤五方面作战扩大的运能进一步吸引了人口居住并形成通勤的刚性需求，扩大了铁路运输企业的客票收益，根据统计，由于增加了客票收入，同时，铁路运输企业由于在五条通道周边吸引了大量的居住人口，借助铁路相关土地资源和站房资源进行多元经验开发，如开发房地产，设立商业设施、消费场所，拓展旅游资源等，又进一步创造了更多的收益。

表2 各路线运行所需时间年度比较

通勤五方面作战在东京都市圈城市化进程中发挥了重要作用，既实现了良好的社会效益，也实现了良好的经济效益。为铁路运输企业的经营、乘客生活的便利、政府的管理和城市化的发展都起到了正面作用，城市的发展随着铁路线向外拓展而发展，城市功能布局紧密围绕铁路车站，东京的城市化进程和城市扩张主要是由铁路主导发展的，是一种典型的TOD模式［6］。

4 客观评价和持续影响

有学者认为，通勤五方面作战花费巨大，客观导致了国铁负债高企，最终于1987 年进行民营化改革。但根据有关资料显示，该项目决算最终金额仅占国铁“三五”计划的13%。而且，本项目财政内部收益率为10.8%，由于提高运输效率所创造的时间经济价值收益率为18.3%，实现乘客年均经济收益总额为1 900 亿日元，如该项目在1996年实施，按照相应货币条件计算，仅对既有线改造部分，对等投资额要再增加6 000 亿元。可以说通勤五方面作战的实施，必须要从东京都市圈城市化发展进程的时间视角进行审视，客观评价其历史贡献、社会效益和经济效益。总的来说起到了正面、积极、重要的历史作用，对树立东京城市格局的发展，以及支撑东京人口经济文化活动，实现城市的多功能合理运营和可持续发展，使之成为全球最大的都市圈经济体作出了重要贡献。

国铁东京通勤五方面作战的实施，在1970 年代带动各大私营铁道公司、地铁公司、第三部门铁道在政府的统筹规划和大力支持下开展民铁东京通勤五方面作战，按照国铁的相关经验，广泛实施双复线建设，实现私铁与地铁的统一规划，互联互通，直通运输，这都为后期东京都市圈构建以铁道为主的交通结构和TOD城市发展道路作出了重要贡献。

1982 年后，随着东京都市圈城市格局的定型和五方面作战打下的重要基础，国铁和改革后的JR 东日本旅客铁道公司（简称JR 东日本）不断完善东京都市圈通勤铁路体系，延续五方面作战的原则和经验，开通湘南新宿线，实现成田机场快线多元化发展，修通上野—东京直通线打通东海道和东北线的断头路，提高东京站运营效率，持续丰富通勤列车的品种和运行区段，围绕核心站点进行多元化的TOD 开发，使东京都市圈通勤铁路（我国现在称为市域铁路）成为JR 东日本最重要的组成部分。截至目前，东京都市圈通勤铁路在首都圈范围内总长2 536.2 km（见图3），可实现距东京站80～100 km、90 min 内到达山手线各站，年客票收入19 259 亿日元，占公司全部铁道运输收入的65.57%，占公司全部收入的41.05%，是JR 东日本的“钱袋子”，JR 东日本也成为法铁、德铁外唯一进入世界五百强的铁路运输企业［7］。

图3 JR东日本东京首都圈通勤铁路示意图

5 东京通勤五方面作战对我国的启示

近年来，我国高度重视都市圈、城市群建设，先后出台《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号）等多项文件支持市域铁路发展。同时，我国正在进行铁路深化改革，2019 年中国国家铁路集团有限公司（简称国铁集团）正式成立，铁路的公司化股份制改革落地。近2年，中央政府相关部委、地方政府、轨交运输企业及相关领域规划设计专业机构对日本铁道的研究不断加强，学习交流活动不断增多，成果倍增。因历史发展阶段、国情、管理体制各有不同，应深刻理解并学习日本在都市铁道发展的过程中的先进经验，认知中日之间的各方面差别，有效发挥日本都市铁道发展历程的指导作用。

（1）我国缺乏日本发展都市铁道联通中央和地方、国铁和地方的顶层制度设计和组织机制。1955 年运输省都市交通审议会的设立，是日本都市铁道发展进入快车道的关键举措，该组织由运输大臣（交通部部长）负责，审议结果交内阁总理大臣（首相）并由国会批准执行，具有法律效益和国家顶层意志，会议根据各时期社会经济发展的特点，及时统筹各种交通方式的规划、建设和运营，构建综合交通体系，平行协调地方城市规划、建设规划和土地利用，统一协调各交通运输企业的利益诉求，实现政、商、学的充分探讨和广泛协调。后其功能交由运输政策审议会，并在国土、运输、建设各部委合并后的国土交通省由交通政策审议会继续执行，其中自2014 年起专设东京及周边地区都市铁道专门委员会，研究东京都市圈都市铁道规划和发展问题。

自1956 年第1 次都市交通审议会答复以来，一直秉承着“客货/快慢分离，国铁、私铁、地铁互联互通、直通运输，交通规划引领城市规划”的大原则下，东京圈（都心半径50 km左右范围内）都市铁道总里程自1 566 km、车站数量807 个，增长到2015 年的2 705 km、车站数量1 510 个，车站特别是枢纽站成为城市功能中心，该组织及其机制的设立，对日本城市化发展起到了重要的体制机制保障作用。东京圈都市铁道发展与都市交通审议会关联关系见图4［8］。

图4 东京圈都市铁道发展与都市交通审议会关联关系

（2）我国铁路和城市轨道交通分属2个体系，各自为政，铁路并不把服务城市通勤功能作为己任。我国铁路和城市轨道交通由于历史问题，在规划、建设、运营等各个环节属于完全不同的系统，各自的业务流转和管理体系完全不同，除了钢轨轨距一致，若要融合在一起没有基础，没有体系保障。

日本所有轨道交通，包括非钢轨制式轨道交通均称为“铁道”，隶属原运输省，现国土交通省管理，国铁、私铁、地铁、第三部门铁道部门均统一管理，统筹规划，统一实施。我国应充分借鉴日本经验，在都市圈范畴内，尽可能统一、协调铁路和城市轨道交通管理体系、建设标准、运营管理规范，建立统一的管理运营平台。

我国地域辽阔，人口众多，干线铁路网繁忙，日本新干线通车之后，日本铁路既有线几乎不再承担干线运输功能，专注于大都市圈和地方区域铁路发展，日本国铁服务于城市通勤功能的动力远大于我国铁路；我国铁路自1996 年进行提速改革后，外加高速公路和汽车工业的发展，逐步退出城市通勤市场，这与日本基于本就强烈的铁路通勤需求有发展基础的不同。

（3）我国城市发展与轨道交通发展在时间、空间2个层面的关系协调上严重不足，这是阻碍我国城市铁路（日本称都市铁道）发展的根本原因。在时间上，我国都市圈轨道交通体系的发展，整体落后于城市化进程，城市化是伴随着房地产市场的发展而进入快速发展的阶段，现在对轨道交通发展的重视，是在补短板。轨道交通发展面临着城市已经大面积建成，在征地拆迁上与人民群众利益矛盾显著，建设成本不断上涨。在空间上，轨道交通与城市发展的结合程度较低，已建成的城市交通体系是以公路为主的，城市发展不以TOD 为导向；在城市规划体系里，交通规划是其子规划，日本交通规划是城市规划的引导性规划，是城市发展思路认知上的本质性不同所导致的。

6 结束语

近几年，中央高度重视区域协调发展，京津冀、长三角、粤港澳、成渝四大世界级城市群规划出炉，建立以城市群、都市圈为主要增长极的发展思路已基本明确，并都提出要建设“轨道上的城市群”。建议在此基础上，在中央层面进一步完善顶层设计，统筹铁路、城市轨道交通以及城市发展在规划、投资、运营管理上的一致性和协调性，完善铁路和城市轨道交通统一立法，完善行政管理体系；深化铁路和城市轨道交通体制改革，吸引更多社会资本投资、运营、管理，促进市场化发展，建立科学的政府补贴和资助机制，落地可执行的土地开发补偿建设机制；各地方政府应调整城市发展思路，充分认知交通引领城市发展的重要作用，树立轨道交通在综合交通体系里主体作用，积极协调国铁有关部门和运输企业利用既有线及其通道，改扩建服务城市通勤功能；国铁集团应充分意识到市域铁路对国家发展的重要作用，以及未来潜在的经济价值，积极投入市域铁路市场，主动发展，主动谋划，主动投资，与地方政府、投资企业和市场用户建立科学的投资收益机制［9-12］。