浙江省一体化地下空间规划管理模式研究

江 勇,赵华勤,赵佩佩

(浙江省城乡规划设计研究院，浙江 杭州 310013)

地下空间开发利用对于城市功能的完善提升和新型城镇化的建设有重要意义,国内学者对地下空间规划管理、建设管理、信息管理及产权管理等进行了研究。郑怀德[1]提出完善我国城市地下空间开发利用管理体制的建议；陈晓强等[2]明确了地下空间综合管理的要求；赵毅等[3]探索了城市地下空间开发利用规划编制与管理的方式；谭章禄等[4]探索了如何构建城市地下空间安全管理信息化体系；蔡庚洋等[5]对创新背景下杭州地下空间产权与管理模式进行了研究。这些研究多偏向单个方面,从系统层面对地下空间研究不多,但系统研究地下空间的建设管理对于发挥地下空间的整体效益有重要作用。本文以浙江省为例,从地上地下一体化的视角对地下空间规划管理进行研究,通过构建地上地下一体化的规划管理、建设管理、信息管理及组织机构管理模式,提升地下空间综合管理水平。

1 地下空间开发利用存在的主要问题

1.1 地下空间缺乏有效的规划管控,一体化规划管控模式尚未构建

一方面,部分建设工程未将地下空间建设管理要求纳入规划设计条件；另一方面,尽管部分规划条件包含地下空间的管控要求,但由于地下空间缺乏相应的规划研究或规划研究的深度不足,尤其是控规或城市设计层面的地下空间研究不够充分,使得地下空间规划条件的设定合理性及地下空间开发利用缺乏科学指导。

1.2 地下空间信息缺乏全面的普查与汇总,一体化空间信息系统尚未建立

地下空间相关信息分散在多个部门,部门之间的信息标准和格式不统一,也使得全面的地下空间信息普查、登记、汇总、更新的难度加大,未能建立统一的城市空间信息系统,制约了地下空间建设和管理水平的提升。

1.3 地下空间建设管理各自为政,一体化协调管理机制仍未构建

城市地下空间管理涉及自然资源、人防、建设等多个部门,各管理部门职能交叉,缺乏统筹部门和有效的协调机制,难以有效协调和统筹推进地下空间的开发利用,使得地下空间开发利用水平总体不高。

1.4 地下空间安全管理及维护管理权责不清,一体化安全维护管理模式仍未建立

地下空间开发利用存在重建设轻维护的现象,尤其在地下空间安全管理和维护方面缺乏明确的职责认定,造成地下空间开发利用安全管理缺位，维护管理不到位,地下空间开发利用品质总体不高。

1.5 地下空间权属登记工作开展滞后,一体化权属登记模式仍未建立

地下空间开发利用存在权属不清晰的问题,制约了地下空间复合利用和维护管理方面积极性的发挥,致使地下空间开发利用建设管理水平不高。

2 浙江一体化地下空间管控策略

2.1 构建一体化的城市空间规划管控方式

2.1.1 城市地下空间管控纳入规划条件

明确城市地下空间管控要求,将城市重点开发区域地下空间开发利用要求纳入规划条件,明确功能、规模、形态、层数、出入口、连通要求等相关要求,作为出让地块开发管控要求,实现更具针对性管控提升。

2.1.2 强调地下空间的衔接与连通

统筹地上与地下在开发规模、建设高度、深度、使用功能、停车位、配套设施建设等方面的衔接,明确地下空间内部连通以及与周边地块间的连通要求及连通方式,通过预留连通接口、共建连通通道等方式推动地下空间内部连通以及与周边地块连通,尤其是与重大交通基础设施如轨道交通设施等的连通,发挥整体空间的效益。

2.1.3 推动以指标和坐标为基础的工程管理

地下空间建设是精细化的工程建设,通过坐标化、指标化的方式才能更好地形成整体效益。工程建设管理要求明确地下建(构)筑物水平投影坐标、竖向高程、建筑面积、地下管线坐标、连通接口坐标等要求,处理好建筑物与地下管线、交通设施之间的相对位置,推动精确定位、精准建设,同时强化指标管控,管控建筑物总体规模、使用功能、水平投影最大面积等指标。

2.2 探索重点工程整体开发建设管理模式

2.2.1 重大建设工程一体化建设

对于重大工程的建设,浙江省强调一体化开发与管控,如宁波鄞州南部新城采用整体设计、整体建设、一体化运营的方式,形成了区块建设的整体性效益以及地下空间之间的整体连通。另外,对于城市核心区,鼓励地下空间整体开发,要求把地下空间开发利用条件纳入规划条件,在功能布局方面探索多功能复合布局,积极运用新技术、新工艺、新科技,实现功能提升。

2.2.2 探索重大工程一体化管理方式

对于重大工程的建设,强化多方协同,突出属地责任,明确管控职责,规范项目管控。如《杭州市地下空间开发利用管理办法》提出：“地下空间重点建设区域和大型城市综合体、重要地铁站点及其周边的开发建设,由属地区政府、开发区管委会、集聚区管委会或者市级开发建设单位负责综合协调、统筹推进。”

2.3 建立信息管理平台

2.3.1 提出地下空间信息系统建设要求

浙江省注重空间信息平台的建设,《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》提出“加快建立城市地下空间开发利用档案信息平台”“……普查建档,对相关数据信息进行整理,并通过公共信息管理平台实现信息资源的整合、共享”,《浙江省城市地下空间开发利用“十三五”规划》明确提出到2020年,设区市全部建立地下空间信息平台。

2.3.2 试点探索地下空间信息系统建设

1)以地下管线信息系统为基础建设地下空间信息系统。

绍兴市以城市地下空间管线信息系统为基础,建设覆盖各类建筑物、构筑物、各类设施的地下空间信息管理系统,制定了《绍兴市管线测绘管理规定》《绍兴市管线测绘技术规程》,规范管线测绘方式与管线信息管理方式,成立了以市委常委、常务副市长为组长的普查工作领导小组,开展了覆盖全市的地下管线信息普查工作,在全面普查的基础上建立了地下管线信息系统和管线数据库,提出了数据共享与各自更新的管理方式。统一坐标、数据标准,纳入到绍兴地理空间框架系统,统筹建设绍兴市地下空间信息管理系统。

2)新建一体化的空间信息管理系统。

针对城市地下空间信息综合管理的要求,整合到现有空间管理系统,新建地下空间信息管理系统,如台州市对地下空间分布等数据进行了普查,统筹建设地下空间信息管理系统,探索与台州市地理信息公共服务平台进行集成建设,统一空间坐标系,协调各类规划的编制及各部门数据的汇入,推动高效协同审批。

2.4 建立城市地下空间建设管理协调管理机制

2.4.1 建立一体化的管理组织机构

1)省级层面建立地下空间领导小组。

2011年,浙江省政府成立了省城市地下空间开发利用工作领导小组,成员包括省建设厅、发改、人防、国土、财政等部门,省级部门之间建立了良好的沟通合作机制,定期召开地下空间开发利用工作现场会,推广地下空间开发利用做法和经验,推动全省地下空间开发利用工作。

2)市级层面搭建“1+X”管理架构。

杭州、宁波、金华、台州等城市成立了地下空间开发利用工作领导小组,建立了领导小组办公室,由市领导担任组长,自然资源、建设、国土、人防等多个部门参加,通过政策法规的形式明确各相关部门在地下空间开发利用中的职责,规划行政主管部门负责地下空间开发利用管理综合协调机构的日常工作及地下空间开发利用统筹推进工作,负责地下空间工程建设的监督管理。房产、城管、人防、环保、公安负责地下空间规划、用地、房产、维护、防空、环保、安全管理等,共同做好城市地下空间开发利用工作。见表1。

表1 各部门在地下空间建设管理中的职责

2.4.2 明确组织协调方式

杭州、宁波提出建立地下空间开发利用管理综合协调机制,协调解决开发利用中的重大问题,督促有关部门依法履行监督管理职责,地下空间开发利用领导小组具体负责地下空间开发利用的协调管理,定期召开会议,讨论城市地下空间开发利用的重大问题,通过沟通与立法推动具体问题的落实与推进。

2.5 探索产权一体化登记管理模式

提出产权登记的要求及产权确权方式如下：

1)省级层面明确地下建筑物登记的基本要求。

2013年,浙江省建设厅制定了《浙江省地下建筑物登记暂行办法》,明确了地下车位、车库、地下商业服务用房、地下仓储用房、其他地下建筑物等地下建筑物的登记方式,对地下建筑物登记管理的方式,提交的材料,登记内容、权属附记、转移登记、变更登记和注销登记提出总体要求。

2)市级层面探索地下空间登记确权方式。

杭州等城市在地下空间登记确权方面进行了深入探索,《杭州市地下空间用地审批和不动产登记办法》明确了地下空间用地审批和不动产登记的方式,提出可采用分层设立、分层登记的方式,明确同层地下空间为同一宗地,起止独立使用的地下空间的引道(±0.00 m以下部分)应当划入相应地下空间宗地等要求。

2.6 一体化安全维护

2.6.1 明确地下空间维护管护的责任主体

杭州、宁波等城市通过明确责任主体,确保地下空间得到有效维护,提出“地下空间建(构)筑物和设施的所有权人为地下空间的使用和维护管理责任人。所有权人与实际使用人不一致的,由所有权人委托实际使用人承担地下空间使用和维护管理责任”“地下空间委托物业服务企业实施日常维护管理的,应当签订维护管理协议,明确地下空间安全使用和维护管理责任”。

2.6.2 提出地下空间相关使用主体的安全责任

杭州、宁波等城市要求地下空间使用权人保持通道畅通，保证各类安全设施正常运行，开展安全隐患排查等,制订突发安全事故应急处置预案,定期组织应急疏散、抢险救援演练。

2.6.3 开展地下空间安全维护的监督管理

针对城市地下空间安全维护管理,开展监督巡查,如《宁波市地下空间开发利用管理办法》提出“城乡建设、城乡规划、人民防空等行政主管部门应当加强对地下空间开发利用活动的监督检查。对相关主体在地下空间开发利用过程中的信用信息和违法行为处理结果,纳入全市统一的公共信用信息数据库”。

3 结 语

地下空间开发利用作为一项综合性强、系统性强的工程,强化地上地下空间一体化管理,对于更好地开发利用城市地下空间,发挥城市空间的整体效益,优化完善城市功能,提升城市品质有重要意义。浙江省在地上地下空间开发利用方面积极探索,通过地下空间开发利用纳入规划条件推动一体化规划管控,通过统筹建设城市空间管理系统推动一体化空间管理平台的建设,通过成立领导小组、联席会议等方式开展一体化的建设管理,通过明确地上地下一体化权属登记的方式促进一体化权属登记管理。通过一体化地下空间管理的方式,以全局的视角审视城市地下空间的开发利用,提升地下空间的开发利用水平,为其他省市地下空间的开发利用管理提供参考。