论高等教育普及化背景下的高校产权与教育质量问题

张纯厚

西方传统高校都属于社会公有，公立、私立只在监管体制上有差别。法国的大学基本上都是公立的。英美的早期大学都是私立的，但其初始资产是多元化的，其产权不属于任何个人。比如，美国早期的学院大多由教会创办，资产来自政府拨款和赠予土地、私人捐赠、学费等渠道，政府颁发特许状，州议会提名和选举学校董事会，并有英国王室代表参与。1916年，美国最高法院对于达特茅斯学院董事会诉伍德沃德案的判决维护了作为法人的大学自治权。公立大学产生于19世纪，到1970年代，大规模扩张，其资金来源也趋向多元化。私立大学限制董事的任期，宗教影响逐步消退。私立和公立院校教师享有同样的权利，并掌控学术权力，二者都接受外部监督。伴随高等教育大众化、普及化和1970年代之后的经济自由化潮流，私人拥有学校（proprietary school）发展起来。这类学校属于财团所有，以营利为目的，与其说是学校，不如说是企业，其欺骗性的招生手段，损害了教育的宗旨，有的被政府关闭。营利性教育的极端表现是假文凭泛滥，被称为文凭工厂或学位工厂的野鸡大学，基于所谓个人经历或一篇论文，发放假文凭，收取费用。美国正规大学的毕业率与录取学生的成绩呈正相关，而野鸡大学却百分之百录取，百分之百毕业。营利性私立院校属于劣质教育;文凭工厂则属于虚假教育。

中国高等教育大众化、普及化也是市场经济的衍生物，是从单一的公办高教向公办与民办共存格局发展的过程，公办高校也从单一的政府投入走向复合性办学融资。有学者对于75所教育部直属高校财政状况进行的调查发现，2013年，教育部直属高校非政府财政补助收入达到其总收入的55.54%。由此，我们可以说，公办院校在从国家所有向社会所有转变。民办高校的办学融资包括学费、个人投入、企业投入、政府投入、政府资助、免税收益、国外资金等，其创办形式有个人办学，合伙办学，社会团体办学，民办公助，国有民办，一校两制，股份制，中外合作等，其中大多以举办自考班起家。在免税运营和政府帮扶过程中，私人的初始投资逐渐式微，学校资产在整体上成为社会资产。据教育部统计，2013年，独立学院、普通民办高校和其他民办高等教育机构的专任教师占全国普通高校专职教师总数的29%，注册学生占全国普通高校注册学生总数的30%。然而，被列为“其他民办高等教育机构”的民办学校并非高校，与已经成为正规大学的独立学院和民办普通高校有性质区别。前者为企业性质的私人教育机构，后者为社会公有的公益性高校。

《中华人民共和国民办教育促进法》第35条规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”但是，董事长却通过垄断权力和滥用权力，获取“回报”。事实上，在《民促法》修改之前，所有民办普通高校创办人都声明不要“合理回报”;在《民促法》修改之后，也罕有民办普通高校选择“营利性”。然而，在实际运作中，不仅独立学院存在出资人与公办母体大学结余分成的情况，而且，许多民办院校存在不同程度的个人、家族或财团专权，获取大量个人或家族利益，董事长享有无节制的权力，使得民办院校的产权问题扑朔迷离。据本人对于100所中国民办高校的网上资料分析，明显的个人和家族专权的案例达77个。产权定位不清导致个人专权、商人治校、外行管理、任人唯亲，董事长垄断董事会权力，董事长随意干预行政和学术管理，在教职工中推行董事长个人崇拜，以企业文化代替学术规范，迫使教师遵守企业劳动纪律，长期不签合同或签订短期合同或纯粹以董事长个人好恶解聘教职工，以聘任政府官员亲友和退休官员为贿赂的官商勾结，等等，更为严重的是以营利为目的的宽进宽出的学生学籍管理。目前，中国大学不公布毕业率，但所有高校的实际毕业率接近百分之百。虽然，民办院校的高考录取成绩一般大大低于公办院校，但毕业率却与公办院校相近。为了吸引生源，降低考核标准。这样，便形成两头任性，中间严管的现象，即顶层任性、学生任性、教职工被严管。从而，造成与公办院校截然不同的工作环境、校园风气和人际关系。我们在努力破除城乡二元化，却又在设置公办民办二元化。

从中美经验来看，高水平大学都是社会公有的非营利的大学，而私有的营利性大学却只适合承担低层次的、非学历的、补充性高等教育。由于其巨大的规模，中国的正规民办院校已经从免税和政府资助中获得大量物质积累，不能将其归于私有的营利性学校，以免大量公有资产化为私有。因而，需要明确公益性民办高校的社会公有性质，在学校运行机制上切实体现服务社会公益的宗旨，在其内部管理机制中体现民主法治、限制董事长任期和权力，防止董事长及其亲朋垄断董事会和学校行政权力，实行专家治校，开辟教职工参与学校管理、提出批评意见和表达不满的渠道，禁止学校领导对于提出批评意见的教职工进行打击报复，同时，学校必须接受来自政府和社会的外部监督，避免法人代表成为法人本身，个人或集团利益凌驾于社会公共利益之上，强化对于教育质量的监管。目前，我国大学评估中的检查試卷、阅卷签名等注重文牍程序的作法，应当停止，将重点放在结果检测上。学校应当向社会公布录取率和毕业率，强化文凭的可信度，推动透明办学。中国的大学由教育部授权颁发文凭，因而，政府教育行政部门对于大学的文凭质量负有连带责任。新修订的《民办教育促进法》第9条规定在民办高校“加强党的建设”，向民办院校选派党委书记已经实行多年，但实际上，党委书记没有任何实际权力，不但不能制约董事长的霸道行为，有些还成为董事长违规操作的帮手，以便寻求退休后在同一民办院校得到聘任，谋取私利。