环境民事公益诉讼实践困境及对策

2020-06-27贾文静

大经贸 2020年4期

【摘要】环境民事公益诉讼作为救济生态环境的一种救济机制，有其特殊之处，通过对相关案例分析，发现案件有着诉讼主体单一、环境损害类型多样、损害责任承担方式多元等特点。不过还是存在着社会组织主体资格认定不明、起诉意愿不高、诉前程序模糊、鉴定费用过高、资金管理不统一等问题，为了解决这些问题，首先要以司法解释的形式来明确社会组织主体资格，提高起诉意愿，完善诉前程序;然后规制鉴定费用、建立专项基金，使环境民事公益诉讼长足发展。

【关键词】环境民事公益原告资格鉴定费用资金管理

近年来，我国环境污染事件随着经济的迅速发展高度频发，并由网络迅速曝光于大众面前，如常州毒地事件，人们越来越意识到生态环境对我们生活的重要性。基于修复生态环境的迫切需要，环境民事公益诉讼应运而生。然而实践中，面临很多问题。包括原告主体资格认定不统一、检察机关提起诉讼诉前程序有争议、司法鉴定不完善等。为此，本文拟对近年来法院适用环境民事公益诉讼的情况加以整理，以司法案例为基础，发现问题，提出对策，以此来完善环境民事公益诉讼的适用。

一、环境民事公益诉讼的实务样态

本文以中国裁判文书网为平台，检索关键词为“环境公益诉讼”、 “案件类型：民事”，“文书类型：判决书”，检索时间：2015年1月1日至2020年5月1日。共收集到146份判决书。经过人工筛查，去掉重复的，无关的，共获得有效文书62份。在获得的有效文书中，社会组织提起环境民事公益诉讼为份，其中三大社会组织提起诉讼为21份;检察机关提起民事公益诉讼为28份，其中以公益诉讼人直接提起诉讼为22份。通过对这62份环境民事公益诉讼案件进行汇总分析，得出以下特点：

首先，整体而言，社会组织作为原告提起诉讼和检察机关作为原告提起诉讼的比例还算均等，说明两者都在为维护环境公共利益付诸行动。

其次，社会组织起诉主体单一化，根据检索62份案例来看，提起环境民事公益诉讼的主要是中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会、北京朝阳区自然之友环境研究所。

另外，由于新的环境问题不断出现，环境公益诉讼展现了一些新兴的环境损害类型。如保护克斯地貌的贵州省青年法学会诉深圳市博达煤电开发有限公司水土流失案;保护人文遗迹的绿发会诉河南省郑州市上街区峡窝镇马固村民委员会等文物损坏民事公益诉讼案。

最后，在损害责任承担上，不仅包括了传统环境侵权的民事责任，还结合了新型环境损害责任的承担：履行环境修复义务、支付环境修复费等。如浙江省开化县人民检察院诉衢州瑞力杰化工有限公司环境民事公益诉讼案，被告瑞力杰公司被判支付修复开化县华埠镇新安村小龙坞山坳生态环境的费用1240050元（该款项用于修开化县华埠镇新安村小龙坞山坳的生态环境）。

二、环境民事公益诉讼面临的实践困境

（一）诉讼主体问题

1.社会组织主体资格认定困难在对社会组织作为原告提起诉讼的案例分析发现：社会组织在主体资格认定方面存在差异。如自然之友、福建绿家园诉谢某某等环境民事公益诉讼案、[1]中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）起诉宁夏瑞泰科技股份有限公司民事公益诉讼案，[2]都对原告的主体资格进行了审查，虽然第一个案件，不论是一审还是二审均认为自然之友具备原告资格，解释了“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”的起算点时间。但在第二个案件中，对于绿发会是否是“专门从事环境保护公益活动”的社会组织却经历了一审、二审、最高院提审才最终确定了其主体资格，绿发会就其是否符合主体资格，向法院提交了很多证明材料，用以证明自己是符合法律规定的社会组织的起诉条件的。这两起案件关于原告主体资格问题都经过了两次或以上的审查，显然这打击社会组织提起诉讼的积极性，也不利于生态环境的及时修复。

2.社会组织起诉意愿不高近年来，随着国家对生态环境的高度重视，很多社会环保组织也加入了保护生态环境的行列，按照民政部民间组织管理局的统计，截至2014年第三季度末，全国共有700多个社会组织可以提起环境民事公益诉讼。[3]笔者又查询了《2017 年社会服务发展统计公报》（由于没有查到2018年和2019年的，所以以2017年为准），其中生态环境类社会团体0.6万、民办非企业单位501个。[4]虽然有很多社会组织可以提起环境民事公益诉讼了，但在整理案例时发现提起环境民事公益诉讼的主要是自然之友、中华环保联合会和绿发会。很多社会组织并不愿意提起诉讼，即使是被检察院通知到，也会拒绝。以徐州市人民检察院诉鸿顺造纸有限公司民事公益诉讼案来看，徐州市检察院一开始是敦促符合条件的环保社会组织提起诉讼的，均向其发起了意见书，希望他们可以向法院提起诉讼。可是徐州市内符合条件的三家社会组织都不愿提起诉讼，拒绝了徐州人民检察院的意见，由于无社会组织提起诉讼，并且鸿顺造纸有限公司还在持续污染环境，为防止生态环境进一步受到破坏，所以徐州市人民检察院在依法履行了诉前程序后提起了环境民事公益诉讼。[5]另外，无锡市人民检察院诉上海市杨浦区绿化和市容管理局、上海杨浦环境发展有限公司等环境民事公益诉讼，也是检察院在发现社会公共利益发生损害的情况下及时通知有关社会组织可以尽快提起诉讼，但同样遭到了拒绝，最终也是检察机关以原告身份提起诉讼。[6]

虽然提起环境民事公益诉讼是社会组织的一项权利，而非义务，法律不会强制要求社会组织提起环境民事公益诉讼，但是如果社会组织都不愿提起诉讼，是否会造成资源浪费？会不会因为推诿扯皮而耽误生态环境最佳恢复期？究其原因，主要是环境民事公益诉讼存在对社会组织资格限制多、而社会组织提起诉讼的能力又有限，面对环境民事公益诉讼的调查取证困难、耗费资金巨大等因素，使得很多社会组织打起退堂鼓。

3.检察机关诉前程序范围过窄检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼实践中也存在一些问题。比如上述提到的两个案例，徐州、无锡均以“点对点”的方式对本市内符合条件的社会组织发起检察建议，这也意味着人民检察院履行诉前公告程序的范围是本辖区。在山东省烟台市人民检察院诉王某某、马某某环境民事公益诉讼一案中，同样也是人民检察院向本辖区的符合条件的社会组织发起检察建议，但这次不同的是本地没有适格的环保组织，所以山东省烟台市人民检察院就没有履行诉前公告程序就提起了诉讼，恰恰是因为这样，反而引发了一个思考：人民检察院提起环境民事公益诉讼履行诉前公告程序的范围在哪里？这起案件的法院判决是原告人民檢察院是适格主体，法院认为根据有关规定，在烟台市无可做公益诉讼原告的适格环保组织之情形下，山东省烟台市人民检察院可以作为公益诉讼人对王某某、马某某的污染行为所造成的损害提起民事诉讼。”[7]但是，从环境民事公益诉讼制度设计原意和法律规范体系性解释两方面来看，不应当限定人民检察院履行诉前公告程序的地域范围，因为，环境民事公益诉讼的设计原意就是为了鼓励符合条件的社会组织拿起法律的武器来捍卫自己的权利。

公益诉讼是为了维护社会公共利益，而公益诉讼维护公共利益的真正高效实践，需要有效调动多元资源，社会组织资格认定困难，起诉意愿不强，检察机关提起公益诉讼范围界定规定过窄这些问题不解决，都会阻碍环境民事公益诉讼维护环境公共利益的前进步伐。修复生态环境刻不容缓，这些问题亟待解决。

（二）环境民事公益诉讼案件的司法鉴定不完善

司法鉴定是控辩双方获取证据的一种方式，但也需要投入一定的成本才能保障司法鉴定的顺利进行，故环境损害司法鉴定也依然需要收费，但是由于各种原因，使得环境损害的司法鉴定费用比一般案件鉴定费用要高出很多。中华环保联合会环境法律服务中心副主任魏哲也观察到，中华环保联合会平均每年约有10起环境公益诉讼案件被法院受理，其中至少有一起案件因为鉴定问题卡住，主要是鉴定费问题。通过对搜集的案例分析，发现环境损害司法鉴定收费过高。如重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限公司案中，鉴定费16.3万元。[8]究其原因，一方面是因为环境民事公益诉讼的特殊性，因为其侵害的是社会公共利益，涉及面极广、总量大、取样点为多等，给鉴定带来很大的难度，据了解，光是取样检测一项，费用可能高达几十万，如果涉及危险废物甚至地下水污染，费用更高。当年的曲靖铬渣案也涉及到地下水污染，但打一个监测井最低一万元，还涉及大型机械设备进场费、采样人员的费用等，费用太高承受不了，暂时放弃地下水鉴定，环保组织自然之友至今依然在为云南曲靖铬渣污染案等公益诉讼案筹款。

鉴于此，一些公益组织迫于无奈只能有选择性地提起公益诉讼。在起诉前，可能会因为资金压力，优先选择证据扎实、鉴定相对简单的，降低机构对自己承担败诉风险的可能。因此，为了让环境民事公益诉讼制度顺利进行，后续是不是需要规范鉴定的收费标准呢？

（三）环境民事公益诉讼赔偿资金的管理不统一

生态环境的修复往往时间很长、难度很大，是一场耗时耗力的拉锯战，因此，关于生态环境的修复和用以修复的资金管理、运用又是一个大难题。由于环境民事公益诉讼的特殊性，一旦打赢官司，就意味着有一大笔赔偿金用于修复生态环境。《环境民事公益诉讼司法解释》第二十四条规定，生态环境修复费用应当用于修复被损害的生态环境。但是，目前全国尚无统一的关于生态修复赔偿金存放保管和使用监管作明确规定，各法院做法不尽相同，大致有以下几种方式：第一、上缴国库，由政府进行管理;第二、由政府设立环境公益专项资金（专户）;第三、交法院执行款账户;第四、设立环境公益诉讼基金账户。不过2020年4月《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》发布了关于生态环境损害赔偿资金的管理问题，规定了生态环境损害赔偿金由国库集中收缴，环境民事公益诉讼可参照本办法。这似乎意味着环境民事公益诉讼的生态环境修复费用要作为政府非税收入，实行国库集中收缴。其实，这在环境民事公益诉讼中早已实行，但却暴露一些问题。

首先，国家财政管理十分严格，必须按照有关规定严格执行，实践中，成功申请财政支出用于生态环境恢复的很少，一旦进入财政账户，易进难出，很可能会成为“僵尸资金”。一旦生态修复资金没能有效用于生态环境修复，环境公益诉讼的意义必然会大打折扣。对于环境公益诉讼赔偿资金的管理还是需要进一步规定。

其次，不利于社会监督。用于修复的资金上缴国库，之后将有政府来管理使用，但是对于使用情况目前并不能做到完全透明，社会公众也很难了解其使用情况。

三、环境民事公益诉讼的对策建议

（一）诉讼主体方面

1.明确社会组织主体资格认定关于上述案例所说的主体资格，时间认定方面，《环境保护法》并没有细化时间的起算点，只规定适格社会组织专门从事环境保护公益活动连续五年以上。由于对这项规定的不完善，使得时间起算点成为影响社会组织起诉的因素。因此，实践中常常会发生原被告双方关于此问题的争议，影响环境民事公益诉讼的进程。所以应该明确社会组织从事环境保护公益活动五年以上的时间起算点。另外，《环境保护法》第五十八条规定“专门从事环境保护公益活动”的社会组织才有资格提起公益诉讼，同样没有对其作具体标准。因此，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）起诉宁夏瑞泰科技股份有限公司民事公益诉讼案在最高院提审后才得以正名。正如最高院认定的一样，“维护环境公共利益”，应依其内涵判断而非简单依据文字表述。因此，针对社会组织主体资格的认定，为了防止此现象的再次出现，有必要以司法解释的形式明确下来，也可以省去社会组织总是为了证明自己的主体资格而奔波，也有利于提高社会组织的积极性。

2.提高社会组织起诉积极性社会组织之所以不愿意提起诉讼有很多原因，只有解决了这些原因问题才能有效提高社会组织的起诉积极性。

首先，放宽社会组织的限制。《环境保护法》规定社会组织应“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”，虽然看条文并没有什么不妥之处，但是实践调查显示，2014年时我国社会组织能够生存超过两年的不足30%，而能够生存三到四年的不足15%。[9]这也从侧面反映了为什么我国提起诉讼的仅集中于自然之友、绿发会、等几家。因此，基于现状，有必要对从事环境保护公益活动的社会组织年限进行一个下调。我们可以借鉴德国在《环境救济法》中规定，社会团体须至少存在三年且积极从事环境公益活动。

其次，社会组织提起环境民事公益诉讼需要预交案件受理费很高，由于生态环境损害修复费用过高，相应的收取的诉讼费用也很高，而社会组织的资金来源并不稳定，有的小的社会组织并没有能力提起诉讼。这极大地阻礙了社会组织提起诉讼的脚步，有必要对诉讼费用加以降低或者减免。虽然《民事诉讼法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》都规定了社会组织在交纳诉讼费用时有困难，可以申请缓交等，但显然并没有取得很好的成效。我国在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中有检察机关可以免交诉讼费的规定，笔者认为，这一规定也应及于社会组织。

3.完善诉前程序根据上述论述，很明显检察机关只向本辖区内符合条件的社会组织提起检察建议，并没有向全国符合条件的社会组织发起公告，这样有资格有能力的社会组织可能就会错过提起诉讼。不利于社会组织提起环境民事公益诉讼的发展。笔者以为，应该完善检察机关提起诉讼的诉前程序的履行方式，扩大其范围，采取公告和检察建议并行的模式。一面给本辖区内符合条件的社会组织发送检察建议，一面面向全国发出公告。两者并行，尽最大可能通知有关组织，使本辖区以外的符合条件的社会组织能有权利提起环境民事公益诉讼，提高司法效率。

另外，关于诉前程序的回复期也要做相应的调整，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，有关组织在收到建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察院。笔者认为，这一个月的规定有其缺陷性，应该分情况而定。正常情况诉前程序的回复期还是一个月，但毕竟环境民事公益诉讼比较特殊，有些涉及范围非常广，调查取证极度困难，鉴定也很难等的情况，对于某些社会组织可能需要花费比较长的时间来调查情况，收集相关信息，对损害程度做评估，这时规定两个月比较合适;另外，有的案件确实比较紧迫，不立马采取行动就会造成无法挽回的地步，这时就应该相应的缩短诉前程序的回复时间，比如十五天，甚至可以先提起公益诉讼，随后社会组织在加入其中。这样把诉前程序的回复期分三档，有利于案件分流，协调各方。

（二）完善司法鉴定费用

鉴定难、鉴定贵一直是环境民事公益诉讼的“拦路虎”，由于司法鉴定机构很多都是市场化运作，缺乏应有的透明度，对检测标准也没有统一规定，如果实行“先鉴定后付费”的模式，一旦社会组织败诉，面对高昂的鉴定费，可能会出现不能支付的情况，这对于鉴定机构来说会打击其坚定的积极性。笔者认為，可以采取“分阶段裁判”的概念。即先定性后定量。第一阶段先确定损害环境的主体，之后有原被告协商，对于后续的污染鉴定，由污染者支付费用。或者建立环境公益鉴定机构，由司法行政机关统一管理，社会组织可根据具体情况申请免费鉴定，对于鉴定机构的资金来源，可先由财政统一支出，辅之社会捐赠，之后判决后再由败诉方承担鉴定费用。

（三）统一管理资金

目前中国关于环境民事公益诉讼的赔偿资金管理方式各地做法不尽相同，有必要探索一个比较合理的方式来统一管理资金。笔者认为，为环境民事公益诉讼赔偿资金设立一个专户，由多方主体，包括有关社会组织、受处罚人员、法院、环境专家等，共同管理，以此达到多方制衡，保证资金管理得当、使用合理、账目透明。

四、结语

环境民事公益诉讼是社会组织保护社会公共利益的重要制度，该诉讼关注生态环境，以修复生态环境为目的，属于“生态文明”重要举措的一部分。通过对我国环境民事公益诉讼的案例进行整理归纳，分析实践中存在的问题，以此为基础提出对策，完善环境民事公益诉讼的不足，一方面充分发挥社会组织的积极性，一方面规制检察机关的诉前程序，使案件分流，有助于减轻各方任务，保证环境民事公益诉讼顺利进行，从而促进生态文明进程。

【注释】

[1] 参见福建省高级人民法院（2015）闽民终字第2060号民事判决书。

[2] 参见最高人民法院（2016）最高法民再47号民事判决书。

[3] 700多个社会组织可以提起环境民事公益诉讼，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0114/c70731-26383134.html，2020年5月1日访问。

[4] 2017年社会服务发展统计公报，民政部门户网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf，2020年5月1日访问。

[5] 参见江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏民终1357号。

[6] 参见江苏省无锡市中级人民法院（2017）苏02民初68号。

[7] 参见山东省烟台市中级人民法院（2017）鲁06民初8号民事判决书。

[8] 参见重庆市第二人民法院（2016）渝02民终772号民事判决书。

[9] 参见贺震：《环境公益诉讼需另辟蹊径？》，环境经济，2014年第2期，第52页。

【参考文献】

[1] 杨秀清，谢凡.环境民事公益诉讼法律适用困境及其破解[J].河北法学，2020，38（05）：42-65.