关于破解生活垃圾焚烧发电厂“邻避”问题的思考

周岩　王鸿婷

摘要：指出了近年来生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题多发频发，部分甚至发生群体性事件影响社會稳定，引起社会各方关注。分析了近期生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题的特点和原因，结合厦门市生活垃圾焚烧发电项目防范与化解“邻避”问题的经验做法，为破解生活垃圾焚烧发电项目领域“邻避”问题提出了建议。

关键词：“邻避”问题;生活垃圾焚烧发电;社会稳定

中图分类号：X705 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（ 2020） 2-0138-03

1 引言

近年来，很多城市选择建设生活垃圾焚烧发电厂解决“垃圾围城”困境[1，2]。但垃圾焚烧发电厂引发的“邻避”问题却日益突出，余杭、仙桃、南昌等地甚至爆发群体性事件[3-5]，部分项目甚至被迫停止建设另行选址。这既影响项目顺利推进，也影响社会和谐稳定，防范与化解“邻避”问题的需求已经十分紧迫。

笔者梳理了近些年生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题的现状，分析了这些项目“邻避”问题爆发的原因，结合厦门市生活垃圾焚烧发电厂防范与化解“邻避”问题的经验做法，提出新建生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题防范与化解工作建议。

2 生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题现状和原因

2.1 “邻避”问题现状

2018年12月5日，辽宁省鞍山市生活垃圾焚烧发电项目遭遇“邻避”问题，因担心项目与居民区过近而对其环境和身体健康造成负面影响，腾鳌镇两千多名居民上街反对项目建设，一度出现警民对峙冲突、沿街店铺关门等情况。近几年，类似鞍山项目爆发群体性事件的情况并不少见，总的来看有以下几个特点：

2.1.1“邻避”问题数量呈多发、频发状

国务院发展研究中心《城镇化过程中邻避事件的特征、影响及对策》[6]显示，2009年我国环境“邻避”事件数量达到阶段性新高，出现13起群体性（邻避）事件，2014年达到峰值15起，2015年下降到5起，但2016年又频频发生，事件数量超过20起。2017年海南万宁、广东清远、山西夏县、湖南隆回等地又先后爆发了因垃圾焚烧发电项目引发的“邻避”事件。截至2019年底，又有广东茂名、湖南湘潭、辽宁鞍山等地因垃圾焚烧发电项目建设爆发了“邻避”冲突。随着工业化、城镇化进程推进和大量生活垃圾焚烧发电项目建设的加快，生活垃圾焚烧发电领域“邻避”问题肯定将呈现出多发、频发态势。

2.1.2“邻避”问题发生地域逐渐扩散

伴随着我国城镇化进程的加快，不仅北京、南京、广州、杭州等一、二线城市出现生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题，不少三四线城市也开始出现生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题，如广东省信宜市、海南省万宁市、山西夏县、湖南隆回县等地。笔者初步统计2017年以来各类“邻避”问题发生的地区，显示四川、重庆、湖北、广西、陕西、湖南、江西等中西部省份较往年有明显的提升，这表明生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题有逐渐从东部沿海发达地区向中西部城市扩散的趋势。

2.1.3“邻避”问题发生阶段不确定性强

从近几年生活垃圾焚烧发电项目发生“邻避”问题的阶段看，政府公开项目选址、建设信息的数日内是“邻避”问题爆发的集中阶段，但过了信息公示期后，“邻避”问题何时、何地爆发，往往难以确定，也难于预测。在这段时间，项目周边公众的不满情绪往往会持续累积较长一段时间，一旦遇到环境污染、安全生产事故等刺激公众情绪的导火索很容易引发“邻避”问题，这也是其发生阶段不确定性的关键原因。伴随着“邻避”问题发生阶段的不确定性，部分政府部门在遇到突发“邻避”问题时毫无准备，应急处置十分被动。

2.2“邻避”问题发生的原因

从广东清远飞来峡生活垃圾焚烧发电项目、江西南昌生活垃圾焚烧发电项目、仙桃生活垃圾焚烧发电项目等多个项目“邻避”问题发生的原因分析，主要原因包括以下几方面。

2.2.1 对“邻避”问题的认识不足

部分地方政府、企业在推进生活垃圾焚烧发电项目时，还遵循老办法、老思路，对“邻避”问题认识不足、准备不足，对其风险和可能产生的后果估计不足。在开展项目前期工作时，既没有考虑到盲目推进项目建设所带来的负外部效应，也没有考虑到新建项目与周围规划之间衔接的合理性，更忽视了强行推进项目建设可能引起的公众负面情绪，这些认识不足为后续爆发“邻避”问题埋下了风险隐患。

2.2.2 公众对既有项目的负面印象和对新建项目的不了解交织叠加

很多公众反对建设生活垃圾焚烧发电项目的根本原因，是不清楚工艺生产流程和项目对环境的影响，不清楚生活垃圾焚烧项目的建设到底对其生活和健康有什么影响。在此背景下，一些既有的垃圾填埋项目污染环境的负面案例加深了公众的负面印象，而新建生活垃圾焚烧项目时往往缺少足够的前期科普和项目宣传、项目信息公开力度有限而导致公众不了解项目环境影响，个别别有用心的人趁机散布谣言或虚假信息煽风点火，加剧了公众对生活垃圾焚烧发电项目的反对情绪。

2.2.3 规划前瞻性不足埋下环境风险隐患

部分地区生活垃圾焚烧发电项目规划对城市发展的变化预估不足，在项目建设当时其本身的规划方案并没有问题，然而周围环境敏感点在项目建设期间发生变化，出现“被邻避”的现象。这种现象集中出现在一些建设运营时间较为久远的生活垃圾焚烧发电厂，随着城市建设不断扩大，生活垃圾焚烧发电厂与居民之间距离逐渐缩短，可能出现小于环境保护距离的潜在风险，容易引发环境风险。

要想从根本上解决这些问题，除了政府管理者在政策制定、出台时重视其可能产生的“邻避”风险外，还需要借鉴一些邻里关系融洽的生活垃圾焚烧发电项目的先进经验。近年来，厦门市三座生活垃圾焚烧发电厂不仅没有引发其周围居民的“邻避”问题，有效的环境投诉举报都屈指可数，还作为宣传模范承担了生活垃圾焚烧发电厂科普宣传的重要任务，每年接待大量市内单位、团体的科普参观以及省内、国内单位的学习，分析其项目与周围居民和谐共处的原因有助于破解生活垃圾焚烧发电厂防范与化解“邻避”问题。

3 厦门市生活垃圾焚烧发电项目破解“邻避”问题经验

目前，厦门市共有3个生活垃圾焚烧发电厂，分别是后坑生活垃圾焚烧发电厂、翔安（东部）生活垃圾焚烧发电厂、海沧（西部）生活垃圾焚烧发电厂，下文分别简称为后坑厂、翔安厂和海沧厂。按照《2017年福建省生活垃圾焚烧发电中长期规划》预测，2020年厦门市人口数量超过400万人，生活垃圾数量达到4019万t/d;到2030年，厦门市人口数量超过420万人，生活垃圾数量达到4650万t/d。这3个项目赢得了公众信任，取得了良好的环保效益和社会效益，根本原因归纳为以下几点。

3.1 整体规划，产业协同发展，从根本上减少“邻避”问题发生的可能性

厦门市政府在编制垃圾焚烧发电规划时，统筹考虑生活垃圾焚烧发电整体规划，遵循一次规划分期建设的原则，避免二期项目推进建设时可能遇到的政策限制，有效降低了周圍群众对新建项目的抵制情绪。推进项目选址时，充分考虑了项目选址环境容量、群众接受度以及工程条件等综合因素，通过协同发展的理念推动项目落地建设，上下游相关产业或类似产业同步发展，打造静脉产业园，这些方法从本上减少了“邻避”现象发生的可能性。

3.2 严格监管体系，避免损害周围群众环境权益

群众反对新建生活垃圾焚烧发电项目的原因，是因为许多老项目给大家留下了恶臭难闻、损害健康的负面印象。厦门市印发《厦门市生活垃圾处理运营监管办法》，通过规章制度的形式规范生活垃圾处理运营企业行为，严格生活垃圾焚烧发电企业的监督监管，每月对3个发电厂考核评分，对评分不合格的企业采取惩罚性措施，以此督促垃圾焚烧发电企业高质量、高标准运行，也正是因此，后坑厂自2007年投入运行以来收到环保领域有效投诉寥寥无几。2019年初，福建省住建厅对全省已建成的19座生活垃圾焚烧发电厂安全运行管理情况考评结果显示，海沧厂考评全省第一，后坑厂、翔安厂分列第四名和第六名，可以说这3个项目已经是福建省生活垃圾焚烧发电项目安全运行管理的标杆项目。

3.3 主动宣传，合作共赢，积极展现生活垃圾焚烧发电企业正面形象

厦门市3个生活垃圾焚烧发电项目通过积极主动宣传，为公众展现了其正面、负责的企业形象。2018年，3个项目共接待全市幼儿园、中小学、企业、机关、科研院校等各界人士参观约70批2166人次。到生活垃圾焚烧发电厂开展党日活动、团建活动已经成为厦门市多个企业、事业单位的主要选择之一。而随着这些参观群众的口口相传，越来越多的人也更加相信这三个项目的运行、管理水平是值得信赖的，扭转了公众对生活垃圾焚烧发电项目的负面印象。

4 破解生活垃圾焚烧发电“邻避”问题的建议

从我国“邻避”问题发展历程来看，要想短时间内完全转变局面具有一定的现实困难性，这其中包括公众认知、企业管理和政府引导等多方面的不足。但从长期来看，破解生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题势在必行，也逐渐进入到有能力防范和化解“邻避”问题的工作阶段，借鉴厦门市生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题的经验和做法。提出以下几方面建议。

4.1 强化规划控制，有效解决规划建设与发展“倒挂” 问题

城市规划是统筹经济社会发展、协调社会各层利益的重要手段，在破解生活垃圾焚烧发电项目“邻避”问题时应充分发挥规划作为一种协调性公共政策应有的作用。对于广大需要建设生活垃圾焚烧发电项目的地区来说，更需前瞻性谋划项目布局问题，尽量避免项目选址没有法律依据而“空降”落地，与先前规划不衔接不相符，与周边环境起冲突，造成公众沟通协调的成本与难度不断加大。例如，广东省人大常委会率先出台《关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》，通过地方人大立法的形式规范了生活垃圾集中处理设施选址程序，明确了各级政府及其部门职责，为项目建设纳入法治化轨道提供了依据。

4.2 努力发挥“头雁效应”，做好生活垃圾焚烧发电科普宣传

有效地科普宣传是发挥“头雁效应”的重要方式，通过宣传正面生活垃圾焚烧发电标杆项目案例，既可以宣传生活垃圾焚烧发电项目在环境影响、工艺技术、安全管理体系上的优点和特点，也可以逐步扭转公众长期以来对生活垃圾焚烧发电项目的负面认识，营造良好社会氛围，消除公众疑虑。厦门市3个生活垃圾焚烧发电项目维护好邻里关系的工作经验，值得各新建和在运行的生活垃圾焚烧发电项目参考借鉴，利用各类科普宣传方法发挥其“头雁效应”。

4.3 完善管理和应对体系，促进国家治理体系和治理能力现代化

很多基层政府对“邻避”问题认识和准备不足，事前毫无察觉，事中不知如何应对。面对问题无从下手，对“邻避”问题的触发点、触发过程、触发机制等方面都不甚清楚，加上缺乏理论指导，导致很多基层政府在“邻避”问题已经进入实质爆发阶段才发现到问题所在，再着手开展工作显然为时已晚，应对起来往往效果差强人意。归根结底，“邻避”问题作为一种社会现象，与“学闹”、“医闹”等社会问题具有一定相似性，社会各界对“邻避”问题的理解认识必将不断深入，只有不断完善“邻避”问题的管理和应对体系，明确工作职责、任务，才能有效防范与化解“邻避”问题，这也是进一步完善国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。

4.4 构建公众参加的圆桌对话形式，从此消彼长向共同生长发展

以往出现“邻避”问题时，政府、企业与反对情绪集中的公众往往站在对立面，这就导致双方的争议和诉求无法统筹一致，这既不利于项目的推进，也不利于公众实现其利益诉求。事实上，公众作为“邻避”问题的直接参与人，不应仅简单承担着“闹事”的角色，也要承担“看事”“办事”的角色。只有政府、企业、公众三方坐到一起解决利益争议和环境诉求，才有可能得到解决最大利益公约数的答案，才能够实现绿水青山就是金山银山的最大目标。

参考文献：

[1]邢 昱，张兰真，赵 颖，等，浅谈垃圾焚烧发电技术现状及发展[J].资源节约与环保，2017（4）：21，24.

[2]罗 嫒.我国城市垃圾围城现状、成因与对策[J].经济研究导刊， 2016（29）：45-46.

[3]马奔，付晓彤.协商民主供给侧视角下的环境群体性事件治理[J/OL].华南师范大学学报（社会科学版），2019 （5）： 1～7[2019 - 05 - 24]. http： //kns. cnki. net/kcms/detail/44. 1139.C.20190507. 1620. 014. html.

[4]陈丹丹，马晨晨，环境公共事件中大众建构话语权的政治机会结构分析——以“湖北仙桃垃圾焚烧发电事件”为例[J].新闻知识，2018（8）：31-34.

[5]李培，叶桂芳，涉环保项目“邻避冲突”的化解路径研究——以南昌市垃圾焚烧发电项目的建设为例[J].中共南昌市委党校学报，2018（4）：54～58.

[6]国务院发展研究中心资源与环境政策研究所”按生态文明要求推进新型城镇化建设的重要问题研究”课题组.城镇化过程中邻避事件的特征、影响及对策——基于对全国96件典型邻避事件的分析[J].专刊，2016（42）.

作者简介：周岩（1988-），男，工程师，主要研究环境社会风险、环境“邻避”问题。