青山不尽：2020《政府工作报告》心得

丁安华

十三届全国人大第三次会议2020年5月22日在京开幕，国务院总理李克强向大会作《政府工作报告》（下称《报告》），全面分析当前严峻的经济形势，布置明年的政府工作。报告的主旨是民生，政策聚焦于就业，凸显了中央面对全球疫情和形势变局巨大不确定性的“底线思维”，按《报告》原话就是 “留得青山，赢得未来”。

关于经济发展目标

今年的《报告》未提及经济增长目标。历史上，2000-2002年连续3年的政府工作报告，朱镕基总理也没有为当年设定增长目标，而是采用“十五”期间年均经济增速目标为7%的表述。回溯往事，当时面临亚洲金融危机的冲击和国有企业脱困的诸多结构性困难；同时在深化改革与追求增速两者之间，当时的领导人态度鲜明。

尽管今年没有设定增长目标，逻辑上，我们还是可以根据政府的工作安排和其他经济社会发展目标，推算出年度增长速度的大致位置。不提具体目标，不应该被认为中央放弃对经济增长的要求，而是希望通过政府工作的落实，力争一个对我们有利的结果。

预测今年的经济增长速度，其实已经没有多大技术含量了。2020年差不多过半，一季度经济运行-6.8%尘埃落定，对全年增速形成明显制约。此外，《报告》中有几条线索，可以帮助我们估算全年的增长速度：一是全年新增就业900万；二是赤字率3.6%以上，赤字规模比去年增加1万亿； 三是发行1万亿特别国债；四是新增地方政府专项债1. 6万亿。两个3.6，即3.6%的赤字率和3.6万亿广义财政扩张规模，加上900万新增就业目标，推动但同时制约着今年的经济增速。我们分析，上述财政扩张工具隐含全年名义GDP的增长区间为2.6%-5.4%，以GDP平减指数0.6-1.6估算，对应实际经济增速在2.0%-3.8%。基准情形下，预计2020年GDP增速2.8%。

关于新增就业

就业是今年政府工作的重中之重。《报告》要求“城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右”。受疫情影响，中央对新增就业的要求比去年的1100万有所下降，相应地研判失业率小幅上升。

城镇新增就业，是一个很容易被误读的数据。根据定义，城镇新增就业人数已经减去退休等自然减员而退出就业市场的人数，但没有考虑失业的情况。全面分析就业形势，既要考虑新增就业，更要考虑新增失业。

從就业角度，以2019年数据，我国城镇新增就业1352万，考虑到大约800万的自然减员，总共安排了2150万人的城镇就业。从失业角度，城镇新增就业1352万，但全年就业人口净增828万，两者之差524万可以大致理解为当年新增失业（其中包括部分农民工返乡，退出城镇就业市场）。

2020年的新增就业目标是900万，预计自然减员800万，目标解决1700万人新增就业，同时容忍更多的失业。今年高校毕业生874万，加上其他教育阶段输送毕业生进入城镇就业市场的人数合计约1800万，供求略有缺口。《报告》中提出高职院校扩招200万，纾解就业压力之余，扩大人力资本投资。如此看来，完成年度新增就业目标应当问题不大。

读《报告》若只看新增就业，就容易忽视失业问题。今年真正的难点在于，在巨大的不确定性下，新增失业可能扩大，“保就业”任务艰巨。

关于通胀目标

《报告》将CPI通胀目标设为3.5%，较去年上升0.5个百分点。去年以来，我国CPI波动主要受食品价格（猪肉价格）驱动。在猪肉价格上涨的带动下，2019年至今年一季度CPI逐渐走高。今年2月CPI当月同比为5.4%，为2011年11月以来最高值。3月以后，在猪肉供给增加、疫情拖累消费增长、石油价格下跌和CPI基数走高等因素的影响下，CPI快速回落，4月CPI当月同比已回落至3.3%。

今年余下的时间，CPI中枢将逐步走低，年末甚至可能面临通缩压力，原因是：一方面，疫情冲击下居民收入增长承压，对消费需求不利；另一方面，随着供给增加，猪肉价格趋于回落，叠加猪肉价格基数走高，未来食品价格同比趋于下行。我们预计CPI通胀全年为2.8%左右，相对3.5%的通胀目标，还有相当余地，不会成为刺激政策特别是货币政策的掣肘。

关于财政政策

去年4月，我曾在本专栏发表文章《再议赤字率红线》，指出3%的赤字率红线是一个过时的教条，既无理论依据又无实证支持。今年的目标赤字率从上年的2.8%大幅调升至3.6%以上，终于突破了3%的天花板。

今年赤字率按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。新增的2万亿元资金，将通过特殊转移支付机制，直达市县基层、直接惠企利民，用于保就业、保民生、保市场主体，强化公共财政属性。

新增地方政府专项债限额提高至3.75万亿元，较去年大幅提高1.6万亿元，对基建的拉动作用将显著上升。自预算法修订以来，专项债已经成为地方基建投资的重要资金来源，并可做基建项目资本金，预计今年因专项债而撬动新增基建投资达2.9万亿元。

除了增加财政开支之外，全年还将继续为企业主动减负2.5万亿元。其中，一方面将阶段性减税降费政策延长，小微企业和个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年，共计减负2万亿元；另一方面继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率，共计减税降费5000亿元。值得注意的是，部分企业减负措施采取的是缓缴形式，并非真正减免。

优化财政支出结构上有保有压。《报告》提出将压减一般性支出、中央本级支出安排负增长、非急需非刚性支出压减一半，同时充分保障重点领域支出，包括就业和民生、脱贫、污染防治、重大风险防控、公共卫生、新型基础设施建设、新型城镇化建设，以及交通、水利等重大工程建设。

看起来，这段时间热议的“财政赤字货币化”可能会消停一段时间。原因是特别国债发行规模明显低于市场预期。今年计划发行1万亿元特别国债，对债券市场的冲击有限，央行突破现有的制度安排，直接在一级市场承接国债发行的可能性不大。

关于货币政策

货币政策重点在于大力“宽信用”，未提“宏观杠杆率基本稳定”。央行将“引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年”。预计年末M2增速提升至10.8%，社融增速提升至11.6%，对应全年社融增量达29万亿元（前值25.6万亿元）。

今年强调精准施策，直达实体经济。《报告》首提“创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款”，强调“大幅增加”制造业贷款和小微企业贷款，并新增“加大”外贸信贷投放、“增加创业担保贷款”的表述。

常规政策操作方面，预计降准最快有望在6月落地，MLF利率可能在6月下调5-10bp，各期限政策利率将同步下调。LPR仍有下行空间，基准情形下，1年期LPR或将由当前的3.85%降至2020年末的3.75%，5年期LPR则由4.65%降至4.6%。

今年《报告》鼓励银行合理让利，此说颇有深意。为纾困小微企业，贷款延期还本付息政策由今年6月30日延长至明年3月底，且对普惠型小微企业贷款应延尽延，对其他困难企业贷款协商延期。大型商业银行的普惠型小微企业贷款增速底线由去年的30%进一步提升至40%，在2019年超额完成任务的高基数下，今年完成目标的难度加大。

与此同时，《报告》提出防止资金“空转”套利，目前，在商业银行资产端收益率与负债端成本率部分倒挂的情况下，资金套利空间明显，套利现象若隐若现。问题根源在于银行负债成本的黏性，下调存款基准利率似有必要。