公交场站综合开发的投融资模式研究

接栋正，殷 壮

(1.杭州国际城市学研究中心 研究五处，浙江 杭州 311100；2.杭州师范大学 经济与管理学院，浙江 杭州 311100)

在我国城市愈发重视公交优先发展的背景下，公交场站(皆指常规公交场站)作为城市常规公交系统中的基础设施，承担着乘客换乘、候车，公交汽电车的停放、运行调度、护理保养等功能[1]，是保障公交系统正常运行的关键，对于整个公共交通系统的构建及功能的完善、交通拥堵的缓解、促进以公共交通为主的出行方式而言有不可忽视的作用，甚至影响到整个城市交通系统与城市空间格局、城市发展框架的协调，如今却是整个交通系统中的短板。公交场站属于城市交通服务系统中的基础设施，与居民的日常生活出行息息相关，属于社会公益性事业，也具备社会准公共物品的特点。其建设用地一般由政府直接划拨，公交集团进行自主建设并独立占地，以提供公共交通服务为首要功能，由政府管控低价，扁平式布局，建筑容积率低下，造成了极大的土地资源浪费，缺乏各类营利的商业设施，难以吸引社会资金参与场站的建设，因此，场站的建设开发往往需要政府相应的财政补贴。但随着城市的发展，人力及服务成本的上涨，公交企业的不断亏损，政府财政压力的增加及出让土地获得可观收入的对比，这种无偿划拨土地、服务功能单一的场站建设模式也越来越难以为继。场站建设常常面临着用地落实困难、场站建设数量不足、功能设施缺乏、交通服务水平滞后的困境，这些问题严重拖累并桎梏了公共交通的优先发展乃至城市的发展，公交场站的发展迫切需要寻求新的出路[2]。

一、公交场站综合开发理念概述

公交场站综合开发概念的出现，就是为了解决场站建设面临的土地资源紧缺、建设资金不足、服务水平落后等问题。其关键就是场站公益性与土地市场性的结合，改变部分土地性质进行经营性物业开发，充分利用场站空间资源，变原有扁平化、平面式建筑布局为紧凑式、立体式布局，改变原有单一化功能建设，在满足公交场站基本功能的基础上，进行各类高附加值业态的建设，将交通功能与商业、办公、居住等物业功能相结合，充分发挥集聚效应。这样既节约土地资源，使得场站原有的土地得到充分利用，同时也集聚产业与人流，使土地得以保值乃至升值[3]。公交场站区域不仅可以成为城市的空间节点，也可以成为城市的经济增长点。物业开发的部分经济收益用于进行场站设施的建设与运营养护，进而提高公交场站的建设水平与服务质量，增加公交场站对城市居民的吸引力，提高居民公交出行的比例、减少私人交通出行量。

公交场站的综合开发既可以实现部分土地市场价值，形成功能混合、高回报率的开发模式，也可以促进城市经济、社会、生态等的平衡与协调发展[4]。交通与商业设施，既是城市中的重要人流吸引点，也同样需要以大量人流为发展基础，将场站交通功能与商业结合，互促互进、协调发展，而将场站交通功能与商务办公或居住结合，既可以大大提高公交对于城市居民的可达性，增加公交出行客流，同时又可以降低办公、居住人群的通勤成本[5]。公交场站多业态综合开发的效益详见图1，其综合开发模式与传统开发模式特点对比详见表1。

图1 公交场站多业态开发效益分析图

表1 场站综合开发与传统开发模式对比表

二、投资开发模式选择

公交场站的综合开发与传统注重单一公益性交通功能服务的场站相比，更加注重对多种城市功能的融合，尤其是在保证其基本功能不受影响的基础上进行商业性开发，其投资建设与经营管理模式也更为困难和复杂，而目前对于兼具多种功能性服务的城市综合体开发模式主要分为以下三种[6]。

(一)政府主导的开发经营

由政府将土地划拨或协议出让于公交集团，并由公交集团负责项目的融资及前期准备，同时政府以其公信力也承担部分融资补贴公交公司，公交集团旗下的建筑公司负责项目的建设及后期经营。公交公司在独享物业开发经营效益的同时，也要承担资金的巨额投入及经营市场动荡的风险。一方面，场站公司及政府的建设资金短缺正是目前的主要问题，因此才有了综合开发模式的出现。综合开发其建设经营投入与传统模式相比更为高昂，因此靠公交公司的一己之力完成项目融资及投入几乎无法实现。另一方面，房地产市场虽利润空间丰厚，但其风险也较高，公交集团下属的建筑开发商与市场上经验丰富、抗风险能力强的地产开发商相比并无强劲的竞争力。

(二)市场主导的开发经营

政府公开项目地块，通过“招拍挂”的方式将土地出让于开发商，开发商继而按照合约要求进行场站交通服务及物业设施的建设并负责之后的物业开发运营。待场站服务设施建设完成后，无偿移交于公交公司使用，其物业经营性设施部分则归开发商所有，开发收益也归开发商所有。一方面，尽管有政府的监督及场站公司的规划要求，但社会开发商的趋利性使得基本交通服务设施的建设可能无法保质保量按时完成；另一方面，对于场站公司而言只是获得一次性的土地出让收入，长期的物业经营收益则与之无关，综合开发的长期性外部收益反哺目的难以实现。因此，也排除此种方式。

(三)公私合营模式

公交公司向政府取得用地及使用开发权后，借由土地开发使用权与社会资本合作，共同完成场站的建设及物业的开发，充分发挥市场化企业的经验及融资、商业策划、管理能力，同时也借助政府相应的优惠政策支持，充分挖掘项目的赢利能力，并事先签订利润分成的协议。社会开发商从物业开发的效益中收回成本并获利，公交公司则将效益反哺于场站的建设运营中。此种模式下，政府既可以减少财政补贴也可以有更多的税收。因此，公私合营模式更适宜于场站的综合开发。公私合营模式依据城市基础设施的市场化程度、合作双方权利、责任的不同，可以分为不同的投融资模式。笔者将探讨适宜场站综合开发的具体投融资模式。

三、公私合营背景下投融资模式选择

(一)公私合营模式概述

公私合营，即政府或其下属机构与社会私人资本相互合作，共同完成某项公共物品或服务的提供，目前通用的说法为PPP(Public-Private Partnership)模式②。城市中的某种公共设施或服务依靠政府或社会企业单一的力量无法提供，需要依靠双方合作，政府发挥决策制定者的作用以及提供相应的优惠政策扶持，社会企业则利用丰富的项目建设经验及充足的资金优势，二者合作共同完成优质公共物品的提供，通过对公共设施的高效运营弥补前期投入并获得合理收益。

PPP模式于20世纪90年代首先在欧洲兴起，广泛应用于城市大型公共设施的建设中。其基本结构流程首先为政府的资方代表与中标公司组建特殊项目公司，进而由项目公司负责融资、建设、经营等具体事宜。项目资金来源包括资本金与贷款两部分，政府利用其公信力与贷款机构签订承诺付费协议，使项目公司顺利获得贷款。在PPP模式中，政府或公共部门是希望以公共设施的建设提高公众福利，而社会企业则希望通过项目落地后的商业运营获得稳定的收益回报。二者目的虽有不同，但通过建立长期合作关系，都以基础设施的落地并提供高质量公共服务为前提[7]。

(二)投融资模式分类

PPP模式根据具体融资项目、公私主体权责、公共物品私有化程度的不同，也有不同的形式与分类。

其中，依据公共部门在运作模式中参与程度的不同又可归纳分为外包、特许经营、私有化等三大类[8]。外包是指由私人或社会机构负责项目中的某项或几项子工程，政府向其付费，私人部门承担风险较小[9]。特许经营是指政府或公共部门以基础设施项目的经营权及相应的优惠政策扶持为条件，吸引私人机构参与项目的部分或全部投资，并通过项目的后期运营收回成本及获利，在工作中公私双方建立利益共享、风险互担的合作机制。私有化是指由私人机构负责项目的全数投资，并承担合作中最大风险，但项目的所有权及后续的经营收益全归私人机构所有。

对于公交场站综合开发模式的探索仍处于起步阶段，公交场站对于公交线网的规划、城市公共交通系统构建的重要性不言而喻。若项目所有权不受公共部门控制，开发商出于对经济利益的追求，可能对配建的场站设施质量无法保证，更有甚者直接改变土地用途，将严重损害社会公共利益。在模式经验并不成熟时，建议对公共设施采取较低的市场私有化程度，避免出现问题后无法补救。场站内的新建物业，其运营推广可借社会企业之手，但产权仍适宜于政府或场站公司所有。待模式孕育成熟后，可接受更高的市场化程度，如港铁模式采取分层业权的方法，物业产权可归开发商所有。而在外包与特许经营的范围内，我国内地市场上常见的融资模式主要有BT(Build-Transfer，建设、移交)、BOT(Build-Operate-Transfer，建设、经营、移交)、TOT(Transfer-Operate-Transfer，转让、经营、转让)、TBT(Transfer-Build-Transfer，转让、建设、转让)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建设、拥有、经营、转让)等5类。

(三)具体模式分析及选择

1.BOT模式

因城市基础设施建设成本高昂，政府与社会机构达成协议，在一定期限内政府通过将项目的经营权移交给社会企业，在特许期限内社会资本需承担项目的融资、建设，并可对其产品服务进行经营以收回成本并获取利润[10]。同时，政府还应对社会企业有相应的优惠措施，产品服务的价格受政府控制以更好实现其社会效益，但仍需保证社会企业所要求的最低收益率。在合约期限内，项目的融资、建设、运营等风险由政府和社会企业共同承担；当合约期限结束后，社会企业需将项目无偿移交给当地政府。

BOT模式具有政府与市场两种行为机制干涉的特点[11]。一方面，在招标过程中政府选择的社会企业一定是实力雄厚、经验丰富、竞争力强的成熟平台机构，在特许期限内，社会机构拥有项目的产权，一切经济行为都由市场决定。另一方面，政府在立项、招标、验收等阶段都享有决定性的控制权，项目产品或服务的价格也受到政府的管控，以满足预期收到的社会效益。同时，项目在建设经营过程中也要受到政府的监督检查。

2.BT模式

BT是BOT模式的一种转化发展形式，即政府部门因种种原因需委托其他投资公司进行基础设施项目的融资、建设，快速利用社会资金完成项目设施的建设，待建设完成后需将项目的相应权利移交给委托方，政府部门则依据合同向投资方支付投资总成本并考虑其相应的合理收益进行回购[12]。整个过程由政府先行立项并完成前期准备工作，项目的所有权归政府或其下属机构所有，进而进行项目招标，选择有充足实力的投资公司签订合同建立项目公司，在建设期限内由项目公司进行融资、管理并承担相应风险，政府部门享有监督、指导的权利以保证项目的顺利完成及交接。

BT模式的缺陷：其一，由于项目的建设成本可能过高，而政府部门一般只与项目的总承包人对接，但整体建设项目可能会被细化分包给各小型建筑公司，这将给项目的监管带来极大的挑战。其二，尽管政府享有监管引导的权利，但投资方从自身利益出发，在相应的工程建设标准、进度等方面仍可能存在相应问题，影响项目质量。

3.TOT模式

与BOT模式相比，TOT模式针对的是现有项目，社会企业通过向政府购买项目的开发权或经营权，在规定时限内对项目进行新一轮的开发建设和经营，目的是收回投资成本并取得一定的利润[13]。当特殊期限结束后，将项目的产权重新转让给项目原所有者。

4.TBT模式

TBT模式是将TOT与BOT结合并以BOT为主的一种模式，结合TOT的目标也是为了BOT模式的顺利实行[14]。政府将已建项目与待建项目打包，将两个项目的经营权无偿移交给中标机构，中标机构则组建项目公司继续融资建设待建项目，待项目完工并开始经营后，政府从项目公司中获取与经营权等值的经济效益。最终，项目公司逐步地将两个项目的经营权移交于政府[15]。

此模式主要有两个特点。一方面，TOT模式将“存量”的基础设施项目盘活，将已有设施一定时期内能够创造的经济效益通过开发经营权转让的方式一次性获取，从而政府也就有资金能够入股BOT中的项目公司，同时政府对BOT项目也有一定的控制权，避免出现政府在纯粹BOT模式中在特许期限内对项目控制权不足的问题。另一方面，一定比例的国有资本注入能够给社会资本带来更强的自信，从而吸引大量的社会资本投资，政府入股能够充当“中间人”的角色协调各方关系，BOT项目初期政府就有充足的资金流注入，使项目的建设、管理运营也更为容易。

5.BOOT模式

这也是BOT模式的一种转换，与BOT模式相比主要有两点不同。其一，是在合约特许期限中项目所有权的不同。在BOT模式中，社会机构或项目公司只拥有特定期限内的经营开发权，而在BOOT模式中私人企业则能够拥有一段时间的所有权。其二，是合同期限长短的区别。一般来说，BOOT模式中项目建成后有一段时间的所有权过渡期，与BOT模式直接移交给政府相比所花时间较长。

BOT模式的各种不同形式也代表了政府能够允许城市基础设施私有化的程度，BOT模式允许很低的私有化程度，BOOT模式居中，而BOO(Build-Own-Operate，建设、拥有、经营)模式则允许很高的私有程度，私人企业可长时间地拥有项目所有权。如阿根廷在电力行业方面，因能源充足、政府也较少关注，因此更多地采用BOO模式。

6.具体模式选择：BOT模式

BT模式是一种“交钥匙”工程，政府虽可分期付款，但项目的总体投入、造价、维护管理等费用最后仍需由政府承担。除此之外，政府还需支付社会企业一定回报，实际将加重其财政压力。基础设施关乎城市命脉和社会效益，政府管控能够更好地满足社会效益且能控制低价，公交场站的综合开发属于新生事物，不建议采取BOOT、BOO等模式。TOT、TBT模式与BOT模式相比有着盘活“存量资源”、政府严格控制、吸引社会机构注资等优势，但需要现有成熟落地的开发项目为基础吸引投资，工作流程与BOT模式相比也更为复杂，而笔者探讨的是对于各类工作事项、操作模式处于经验积累阶段的新建公交场站综合开发项目在实践初期应采取何种融资模式，因此，目前更适宜采取BOT融资模式，而在经验模式更为成熟之后则可采取TOT、TBT等模式。

(四)BOT模式下的工作流程与主体职责定位分析

1.具体工作流程

公交场站的综合开发采取BOT投融资模式时，其具体工作流程可大致分为以下四个阶段，其中履约阶段又可分为三个重要时期。

立项阶段：政府及公交公司在前期综合考虑目前公交场站状况及未来交通规划的基础上，通过地块价值筛选、资金需求预算、市场前景调研等环节分析出适宜改建或新建的公交场站综合开发项目[16]，公交公司则针对具体的项目拟定出可行性及建设方案交由政府审核，通过后则可立项。

招投标阶段：在立项后，政府或其下属部门针对综合开发项目发布招标公告，社会机构准备标书进行竞投，政府部门则对投标企业进行预审。在投标期内，投标人可针对项目提出疑问，政府或其委托机构予以回答并合理考虑投标人的相应意见，初选出两至三家准备充足、实力雄厚的社会机构。

谈判阶段：最终谈判的结果即合同或协议是整个综合开发项目中的核心，它决定了在合作模式中各参与方的权利与义务，也决定了各方须承担的风险及盈利之后相应的利益分配。政府部门或场站公司依次与先前预选的投标人谈判，选择出最适合的社会机构与之签订合同。

履约阶段：此阶段正式履行合同条约，包括整个BOT项目公交场站开发的特许期，其中又分为建设、经营、移交等三个时期。在项目建设时期，场站公司通过合理的市场化手段及在政府支持下取得可开发用地后，由中标企业融资自行或委托建筑商动工建设，严格按照开发计划控制工程进度，在确保项目建设能够保质保量如期完工的基础上可相应控制投入成本。在经营时期，场站综合性服务大楼建设完工后，由于综合体既承担场站原本以社会效益为任务的交通功能，也承担了以经济效益为任务的商业营利功能，因此，场站综合体的经营管理也可分为两部分——公交公司负责场站设施的运营管理，保障提供高质量的公交服务；营利性的物业设施则交由中标公司自行或其委托的运营商管理，充分挖掘经济价值，在日常管理中尽量与交通服务功能协调，并满足公交公司相应的合理要求。在移交时期，当合同约定的特许期限到达后，中标的社会企业将项目经营权移交给政府或其下属机构，一般由公交公司负责接手之后整个项目的经营管理。而移交时一般为无偿移交，但如若社会机构未取得理应获得的经济利润，公交公司可适当让利或对特许期限做灵活延后处理；同时，社会机构在期限到达后也可选择续约并拥有优先续约权。

2.主体职责定位分析

在BOT模式中，公交场站的综合开发主要涉及政府部门、公交公司、社会开发商等三个参与主体。而在合作中，各所主体扮演的角色、拥有的权利与责任也不尽相同。

政府公共部门的主要职责是为社会大众提供优质的公共服务，其目标是实现社会公众福利的最大化。在BOT模式中，政府部门既是公交场站提供基本交通服务功能的保障者、依托者，也是综合开发项目过程的审批、监督者。一方面，政府作为依托保障者，公私合作模式下的场站综合开发虽是解决目前困境的有效办法，但对于综合开发未必能顾及的地方，政府仍需做好财政补贴的准备，其补贴的力度依据综合开发的盈利效果而定；同时，政府部门在用地出让、物业经营、土地容积率、税收政策等方面也可给予一定扶持。另一方面，政府部门作为项目的审批、管理者，与传统模式相比，综合开发的流程、参与主体、涉及资金更为复杂、巨大，政府部门要承担起艰巨的监督管理责任，制定市场准入门槛并在工作中总结开发要求、操作规范等，为以后的项目提供经验，保证政策的灵活性、稳定性，同时防止贪污贿赂的情况出现。

公交公司一般为国有控股或政府财政补助单位，某种程度上是政府意志的体现。在BOT模式中，公交公司常作为政府代表与社会私营企业进行招投标、谈判等工作并组建项目公司，公交公司承担着承上启下、中间人协调的作用。首先，在对接政府部门方面，公交公司首先结合目前的场站现状及未来的发展规划筛选出适宜改建或新建的某一项目，并设计相应的开发策略及方案予以政府部门审核，以政府的政策扶持为依托快速拿地并取得土地开发权，以此与社会开发商企业合作建立项目公司。其次，在对接社会企业上，公交公司或作为政府代表与社会资本在项目初期就招投标、合约谈判等工作交流，对项目的蓝图规划及相关的设计质量要求在初期达成一致。在取得场站用地及开发权之后，以此为条件与社会开发商组建项目公司进行土地开发，并在项目进入运营阶段后与社会资本共同管理场站综合体。最后，公交公司作为城市公交服务的提供者，在日常的经营管理中，要保证物业的开发经营不会影响正常的公交服务功能。同时，公交公司与社会开发商共享开发利润，其获得的收益反哺于其他无法进行综合开发场站的项目建设及未来的发展。当到达特约期限后，开发商也将物业经营权移交与公交公司，公交公司作为独立的管理者负责之后场站综合体的运营。

社会开发企业在综合开发过程中主要发挥其资金优势、专业技术优势与经验优势，使场站开发项目顺利完工并投入运营。项目初期，社会开发企业利用其经验优势在招投标及谈判阶段与政府代表就某些问题提出合理意见并拟订合同，同时利用其雄厚的资金优势及多样的融资渠道减轻政府及公交公司资金投入压力；在综合体建设阶段，社会开发企业利用其专业技术优势与丰富的开发经验自行或委托建筑商进行综合体项目建设，保证工程质量的同时如期完工；在项目进入运营阶段后，社会开发企业又利用其成熟的管理经验，负责管理运营物业的销售、租赁等事宜，充分挖掘物业经营的经济价值，从物业的经营利润中收回自己的前期资金投入并获得合理回报。

(五)综合开发中的土地获取问题

用地的获取是综合开发中的关键，而场站公司取得用地开发权则是与社会资本合作的前提。若社会开发商以配建公交场站的条件直接从市场取得了土地开发权，“趋利性”不仅使得公交场站的服务质量得不到保证，公交公司也无其他吸引开发商合作的动力条件，之后的物业经营收益也与之无关，综合开发中保证公交服务质量，实现“以站养站”的基础目标也就无法实现[17]。因此，如何确保公交公司顺利“拿地”是综合开发中的关键。

传统的公交场站规划用地在城市规划图则中为交通设施用地，因带有准公共物品性质，一般由政府直接划拨，若对场站进行综合开发，则需增设娱乐、餐饮、居住、休闲等设施，需改变原有用地的单一功能，在交通设施用地的基础上，改变部分用地性质为经营性用地。而对于需改变土地性质的已划拨用地，在不被政府收回的情况下需向政府补交出让金，同时国家政策明文规定“商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”②，这就需要土地进入市场，场站公司若以市场价格获取用地或补交出让金，这对于建设运营资金短缺、亟需寻求新的开发模式的场站公司而言几乎无法实现。

针对以上问题，笔者从以下两方面提出建议对策。

其一，公交公司以市场化手段拿地，但政府予以出让金返还。政府将计划用于新建场站或已建场站用地的使用权收回，并使其进入经营性用地的土地市场售出，公交公司因政府返还出让金的担保，可自行筹集大量资金以市场化手段取得土地开发使用权，之后以返还的出让金解决自身债务问题[18]。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确规定：“依照本条例收取的土地使用权出让金应列入财政预算，作为专项基金管理，主要用于城市建设和土地开发。”③这也为出让金返还这一方式提供了政策支撑。

其二，突破经营性用地“招拍挂”瓶颈，地方政府出台“土地使用权作价出资”政策。在香港地铁物业的模式中，香港政府对港铁公司控股76%，是实际意义上的利润获得者[19]。土地使用权的作价出资或入股是指公交企业在获得土地使用权的同时并未向政府支付市场转让的价格，而政府则同意将此部分资金款以项目资本金的形式投资入股公交企业。以此种方式获得土地使用权与市场土地转让的权能相同。深圳市为首先尝试此种方式的地方政府，2013年出台了《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》。依此办法，深圳地铁公司取得了横岗车辆段、红树湾站、车公庙枢纽等项目的土地使用权[20]。笔者建议可将此类模式推广于常规公交项目中。

四、结 语

公交场站的综合开发涉及城市土地资源管理、城市规划、交通规划等多个方面，也涉及土地权属、性质的变更及投融资模式的选择，其中最重要的是政府部门公共性与社会资本市场性的跨领域合作问题。笔者对公私合营模式下选取何种投融资模式进行了研究，但对于合作中具体的利润分配方式、交通功能与物业功能如何协调的问题并未涉及，而这些也是笔者今后进一步努力的方向。

注 释：

① https://baike.so.com/doc/5498035-5735949.html.

② 参见《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条.

③ 参见《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第五十条.