“三权分置”架构下我国农地流转模式及其比较分析

孙小宇，郑逸芳，许佳贤

(福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002)

20世纪70年代末期，我国农村实行包产到户的家庭联产承包责任制，极大地提高了农民从事农业生产的积极性和主动性。但随着改革开放的推进及国家工业化和信息化的推动，农业收入在国民经济中所占的比重下降，加上农业生产技术未能得到及时提高，农业生产效率较低，以家庭分散经营为特征的家庭联产承包责任制无法适应市场经济条件下市场化、规模化和信息化的要求，大量农村劳动力由农村涌入城市。部分农村地区出现了耕地粗放经营、撂荒、甚至弃耕的现象，这不仅造成了土地资源的浪费，还为农业发展和粮食安全带来负面影响。

为了解决家庭分散经营引发的农业生产低效率问题，我国在实践创新和制度设计层面上进行了一系列的探索和实践。在实践创新层面上，自20世纪80年代末期以来，我国农村自发开展了多种形式的农地流转创新实践。经过几十年的发展，现阶段的农地流转模式逐渐由自发、短期流转模式向规模化、契约化、长期性、稳定性的流转模式转型。在制度设计层面上，2002年《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布实施为农地流转实践奠定了法律基础。2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农地流转必须在坚持农民自愿的前提下，在充分保障农民权益的基础上有序进行。2014年中央一号文件提出了农村集体土地“三权分置”的政策构想，由原来的土地所有权与承包经营权“两权分置”转变为土地所有权、承包权与经营权“三权分置”，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，鼓励土地经营权流转，健全土地经营权流转市场。“三权分置”的改革路径提出了土地经营权流转的思路，确立了以土地经营权流转为主的农地流转模式，为理顺农地流转关系、畅通流转途径开辟了道路。党的十九大提出乡村振兴战略，而实施“三权分置”的土地制度是实现乡村振兴的重要途径。2019年中央一号文件指出，要深化农村土地制度改革，为落实所有权、稳定承包权、放活经营权、发展多种形式的农业适度规模经营提供实践指南和制度保障。

一、文献综述与问题的提出

学术界关于农地的概念界定因研究目的各异而不同。就本文而言，农地是指村集体发包用于农业生产的耕地，既不包括宅基地等农村建设用地，也不涉及林地、园地等其他农业用地。农地流转即农村土地经营权流转，也就是说，拥有农村土地承包经营权的农户在不改变土地农业用途的前提下，将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即农户保留承包权，转让经营权。

回顾文献，学界目前针对农地流转模式的研究主要聚焦于农地流转模式的划分标准、运行机制、效益评价与比较等3个方面。(1)农地流转模式的划分标准。主要有政府行为和组织方式等2种方法。在政府行为上，李海伟将农地流转模式划分为农户自发型流转模式和集体推动型流转模式[1]；于传岗将农地流转模式划分为政府主导型、集体主导型和农户主导型模式[2]。在组织方式上，高宏伟等将农地流转模式划分为分散流转模式(出租、转包、互换等)和集中流转模式(股份合作、土地信托等)[3]。(2)农地流转模式的运行机制。黄祖辉等以实践应用为例，分析了农地股份合作制的制度绩效及存在的问题[4]；刘锡荣等在统筹城乡发展的背景下分析了重庆市2种典型的农村土地流转模式[5]。(3)农地流转模式的效益评价与比较。张笑寒等认为土地股份合作模式在一定程度上实现了效率与公平的双重目标[6]；张建等认为，相对于自发流转的农户，村集体组织的农地流转显著提高了农业生产效率[7]。

综上所述，学术界关于农地流转模式的研究成果较为丰硕，但大多数研究只是针对单一模式或某一地区的典型模式进行梳理，总结归纳全国范围内农地流转模式运行机制的文献较少，各模式的优势和不足之处有待进一步研究。同时，在农地流转模式的评价与比较方面，现有研究局限于模式所产生的经济效益，缺乏对于模式本身的收益分配、运作风险等方面的比较。因此，本文旨在剖析“三权分置”架构下我国典型农地流转模式的主要运行机制，对其优势和不足之处进行归纳与总结，对各农地流转模式的收益分配方式和运作风险进行比较分析，以丰富我国农地流转理论研究，并为农地流转实践提供经验借鉴。

二、我国农地流转的主要模式及其运行特征

(一)农用地规模化租赁经营模式

农用地规模化租赁经营模式在全国范围内广泛存在，但以浙江金华最具代表性。浙江省农村发展落后于城市发展，大量农村劳动力进入城市从事非农工作，农业生产老年化和女性化趋势明显，耕地粗放经营、抛荒现象严重。为了充分利用农村耕地资源、提高农业生产效率，浙江省金华市积极探索农用地规模化租赁经营的农地流转模式。

1.模式运行机制。该流转模式依托于农业合作社或农业龙头企业，合作社和龙头企业与外出农户和无力从事农业生产经营农户签订流转合同，规定流转期限和租赁价格，通过租赁、互换等形式实现集中、规模化经营。流转农户除选择外出从业之外，也可进入农业企业投劳务工，实现农村劳动力当地就业，农户获得农地流转收益的同时又可以获得务工收益，收入水平得以提升。

2.优势与不足之处。农用地规模化租赁经营模式具有以下3种优势：(1)土地的农业用途没有改变，有利于保障我国的耕地红线；(2)规模化经营，规模效益显著，合作社和龙头企业用规模化经营和机械化作业取代农地细碎、分散经营，农业生产形成规模效益；(3)流转过程中土地承包权归农户所有，经营权由农业经营主体所有，农地流转产权归属明晰，易于被农民接受。

同时，该模式也存在一定的局限性。(1)农业是弱质产业，农业企业承担了农业经营中的自然风险、技术风险和市场风险等，当农业企业因经营不善或自然风险而出现亏损时，流转农户的生活保障问题亟待解决。(2)该农地流转模式依赖于农业合作社和农业龙头企业，但是我国农村因历史环境和经济条件的不同，农业合作社等经济组织的发展程度也存在不同程度的差异，其对农地规模化经营的引导和带动能力各异。因此，各地需要根据自身优势因地制宜地选择农地流转模式。

(二)农民承包地股份合作模式

农民承包地股份合作模式最早出现于广东南海市。南海市地处珠江三角洲，人多地少。改革开放以来，非农产业发达，大量农村劳动力从事非农生产。一方面，农业转移劳动力囿于农地的保障功能，其依然掌握着承包地的使用权，农地撂荒问题突出；另一方面，农业经营者由于无地或少地，农业生产成本增加、效率低下，人地矛盾更加突出。面对土地要素的供求矛盾，农民承包地股份合作模式应运而生。经过广泛推广与创新，其已经成为我国农地流转的主要模式之一，南海模式已成农民承包地股份合作模式的典型代表。

1.模式运行机制。农民承包地股份合作模式的实施需要具备一定的先决条件：(1)农村人均非农收入比重高，农户土地入股后仍有足够的收入满足其自身生活需求；(2)区域经济发展程度较高，劳动力转移渠道畅通，入股劳动力可以顺利地向其他产业转移；(3)龙头企业的带动能力强，单纯的股份合作社很难保障农民收益，必须借助农业龙头企业的带动作用，提高农业生产的效益[8]；(4)具备高层次的管理人力。股份合作社对企业管理提出了较高的要求，其需要高素质的企业管理人才为支撑，实行企业化管理模式。农民承包地股份合作模式遵循“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保底”的经营原则[9]。其运作过程主要包括折资入股、股权设置、产权界定、明确分配方式和确定组织管理机构等5个环节。具体来说：(1)折资入股。村集体以机动地经营权，农户以承包地经营权，龙头企业以资金、农业机械、技术等资本要素共同折合股份组建土地股份合作社，土地股份合作社对土地进行统一管理，实行规模化经营。目前，农地经营权入股主要有按照政府定价折算、按照土地效益折算和按照配股需求的数量折算等3种折算方式，房屋、农业机械等固定资产则按照账面所反映的资产净值或现值折算。(2)股权设置。土地股份合作社的股权分为集体股和个人分配股。社员个人分配股的确认以截至某个时间节点的登记在册的农业人口数量为依据，生不增、死不减。特殊人口应根据当地实际情况，经多数社员同意，给予全额股权或折中处理[10]。(3)产权界定。个人分配股由行政村向社员发放土地股份证书，土地股权不得抽资退股、不得转让买卖、不得抵押；集体股归股份合作社持有。由此，土地产权被分解为土地股权、经营权和使用权，农户享有土地股权，集体组织享有土地经营权，土地经营者享有土地使用权[11]。(4)明确分配方式。入股农户的分配方式主要采用“按股分配+按劳分配”相结合的方式，按股分配主要包括保底租金和盈余分红两部分，按劳分配主要是入股农户进入股份合作公司所取得的工资性收入。(5)确定组织管理机构。土地股份合作社采用现代企业的组织架构，建立了股东代表大会、董事会、监事会管理制度，股东大会选举产生股东代表大会，董事会和监事会成员全部由股东代表大会选举产生，组织管理实行民主管理、民主决策。

2.优势与不足之处。农民承包地股份合作模式具有以下优势：(1)产权明晰，相对于农用地规模化租赁模式具有较强的稳定性，有利于农地流转和农业生产的稳定性和持续性；(2)打破了家庭联产承包责任制下农村土地单家独户分散经营的模式，有利于农村土地的集中与流转，有益于农业生产的适度规模经营，激发了农业生产的潜力；(3)使农业规模化经营成为现实，间接促进了农业机械等农业科技的发展，农业生产条件得以改善，农业生产效率进一步提高；(4)农民承包地股份合作模式中农民的分红凭证是其所持的土地股权，并不是土地本身，因此，农户对土地实物的依赖将会减弱，会将人力资本、物质资本等资本投入到非农产业中去，促使劳动力非农转移加快，就业分化机制由此建立。

农民承包地股份合作模式也具有一定的不足之处：(1)在我国农村土地市场尚不完善的情况下，农地使用权的真实价值难以衡量，我国缺乏公开合理的土地定价机制。(2)入股农户边缘化问题严重，难以充分享受农地规模经营的收益。入股农户受教育程度的限制，往往难以介入到合作社的经营和管理中，常被边缘化。另外，由于合作社的经营状况难以公开透明，普通入股农户难以掌握合作社的盈利情况，其入股所得主要为农地的租金，分红所占比重较小，对于企业获得的超额利润，入股农户难以享受[12]。(3)土地股权不得转让、不得买卖与抵押，其股权的封闭性限制了股权功能的发挥，高效的农地流转市场难以建立。(4)土地股权在很大程度上只是一种福利分配权，其易于“食利阶层”的滋生[13]。

(三)农村土地信托流转模式

农村土地信托流转模式主要有湖南益阳“草尾模式”、浙江“绍兴模式”和福建“沙县模式”等。如福建沙县受自然条件的制约，大量农村劳动力外出从事餐饮服务业，造成当地农村劳动力严重匮乏，催生了大量“留守土地”，土地抛荒闲置问题严重。为有效避免土地资源的闲置与浪费，沙县逐渐从农户自发流转模式向以土地信托投资公司(以下简称“信托公司”)为主导的信托流转模式转变。以无序性和无组织性为特征的农户自发流转模式难以保障农民权益，政府应发挥引导、担保和监管作用，成立农村土地承包经营权信托有限公司，探索土地信托流转模式，建立土地信托流转机制。

1.模式运行机制。农村土地信托流转是在不改变农村土地农业用途以及坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下，按照自愿、依法、有偿的原则推行的土地流转模式[14]。该模式由政府设立土地流转服务中心，政府出资设立信托基金、成立信托公司。其基本流程为：(1)信托申请。农户或村集体愿意流出土地，村委会可以向信托公司提出书面信托流转申请。(2)信托公司实地调查。信托公司接到村委会的流转申请，进行实地调查，测量流转土地的面积，确定土地边界等。(3)土地委托。村委会与农户签订信托委托协议，协议规定农户将要流转出去的土地统一交由村委会进行管理，村委会将作为农户代表与信托公司谈判。(4)土地信托。村委会与信托公司签订信托合同。合同规定了土地流转期限、土地流转收益，同时也对土地用途作了详细规定。(5)信托登记。信托公司要向农业行政管理部门办理土地信托登记，以实现农业行政管理部门对农地的有效管理。(6)信托公司对信托土地进行整理。信托公司将从农户手中流转过来的土地调整成为成片区，提升土地的生产力。有土地使用需求的农业企业或大户可以直接从信托公司手中租赁连片土地来从事农业经营活动。

2.优势与不足之处。与现有的转包、互换、转让等农村土地流转形式相比，土地信托流转模式具有明显的特征和比较优势：(1)以土地信托投资公司为中介组织，采用较为科学、规范的土地经营与管理方法，规范农地流转行为，提高农地流转的效率，促进农村土地大规模流转；(2)通过签订信托流转合同，明确信托当事人的权利和义务，运用法律的方式来保护农户的土地经营权及其相应的经济利益，从而使农村土地的社会保障功能始终存在[15]。

农村土地信托流转模式也存在一定的局限性：(1)普通农户难以享受农地改良的增值收益。农地改造和改良的增值收益大部分归村集体所有，用于农村基础设施建设，但在实际运作中，增值收益成为某些村干部的谋利工具，农户权益无法得到保障。(2)农地信托流转存在非粮化的倾向。部分农业经营企业或农业大户作为“理性经济人”，为增加自身农业经营收益，大量种植经济作物，导致粮食种植量持续下降。

(四)农村土地银行模式

农村土地银行模式最早在四川省彭州市试点实行。2008年汶川大地震后，彭州市受灾严重。为解决灾后农民的生产、生活、就业等一系列问题，彭州市政府成立了农业资源经营专业合作社(又称农村土地银行)，寻求农业生产的转型与升级，实现了土地的规模经营，提高了土地产出率，促进了农业的发展，使受灾群众的生产与生活得到保障。

1.模式运行机制。邵传林等认为农村土地银行模式的运行机制主要分为3个阶段[16]：第一阶段，农户将集体承包来的土地自愿存入农村土地银行，农村土地银行根据土地的等级、位置和存地期限等因素确定存地利息，并对农户发放存地证，作为存地利息的发放凭证；第二阶段，在存地期间，农村土地银行对农地拥有最终处置的权利，可对农地进行整理、开发和投资，还可平整农业用地，扩大农业用地的规模，使之符合农业适度规模经营的要求；第三阶段，农业经营主体依据自身发展需求向农村土地银行申请贷出农业用地，农村土地银行与借地者(农业经营主体)签订借贷合同，约定借贷期限和土地使用费等具体事宜。在农村土地银行模式中，农村土地银行对贷出的土地负有监督的权利，在借贷期限内，农村土地银行有权监督借地者的土地用途，有权限制借地者从事非农生产活动，明确农地使用范围，在合同期满后有权根据使用情况决定收回土地还是继续签订农地借贷合同。

2.优势与不足之处。农村土地银行模式以农村土地银行作为农地流转的中介机构，具有以下2个方面的优势：(1)土地银行可以减少农地流转双方的交易成本。土地转出方或转入方可以直接将土地存入或贷出土地银行，不需要支付高昂的交易成本去搜寻交易对象，大大降低了交易双方的搜寻和信息费用。同时，转入方可以通过土地银行实现一次性的规模转入，无需转入方和众多的土地转出方依次交易，使用一份契约代替了多份契约，有效降低了谈判和决策的费用[17]。(2)土地银行作为土地余额调剂中心，必须储备一定数量的土地，在相关部门的统筹安排之下，由当地农业部门雇佣当地的农民种植当年紧缺的农作物、蔬菜和瓜果等，拓宽农民的收入来源，保证国家的粮食安全。

农村土地银行模式在我国农村实践过程中也存在一定的局限性：(1)高层次管理人才缺乏。土地银行的运行模式对管理人员提出了较高的要求，要求管理人员既要精通土地银行的具体业务，又要熟悉我国农村经济发展的现实情况。但我国的职业经理人市场发展不成熟，还未建立一整套的职业经理人选拔、培养、激励和评价的制度体系。在实际运作过程中，一般由政府行政人员或村干部担任土地银行的管理人员，经营不善和行政权力寻租问题时有发生。(2)缺乏专门的农地定价和评估机构。农村土地银行在与农地转出方议价过程中承受较大的交易成本。若农户将土地存入土地银行之前有专门的农地评估机构根据土地的肥沃程度和土地位置进行土地定价，必将降低土地银行的议价成本，同时也可避免土地市场中“劣地驱逐良地”的现象，有助于提高农户土地流转的积极性。

此外，比较典型的农地流转模式还有重庆农村土地地票交易模式和天津“宅基地换住房、承包地换社会保障”模式等。但由于农村土地地票交易模式所适用的土地类型为农村集体建设用地，“宅基地换住房、承包地换社会保障”模式实质上是改变土地用途的土地流转方式。因此，这2种模式都不是严格意义上的农地流转模式，本文未对这2种模式进行探讨和研究。

三、农地流转模式收益分配与运作风险比较分析

农地流转对提高农业生产效率、扩大农业经营规模、深化农村土地改革等具有重要的推动作用。但不同的农地流转模式在收益分配和运作风险等方面存在差异。本文以收益分配和运作风险为研究视角，对不同农地流转模式进行比较分析(表1)。

(一)不同农地流转模式的收益分配比较分析

1.农用地规模化租赁经营模式。依据农地流转合同，农户向农业经营主体出租土地，农业经营主体向农户支付土地租金。同时，农户可以进入农业经营主体投劳务工，获得工资性收入。因此，农户获得农地租金和投劳务工收入两部分的收益。对于农业经营主体来说，经营主体将承租过来的农地进行整合后从事农业生产经营活动，获得农业经营收益。

表1 不同农地流转模式收益分配与运作风险比较Table 1 Comparison of income distribution and operation risk in different models of agricultural land circulation

2.农民承包地股份合作模式。农户的收益分配方式主要为“按股分配+按劳分配”相结合的分配模式。其中，“按股分配”主要包括保底租金和盈余分红两部分，保底租金按照农户入股时约定的农地价格支付，盈余分红则取决于股份合作社的农业经营收益，凭农户个人所持的个人分配股的数量取得合作社的分红收益；“按劳分配”则是入股农户进入农业龙头企业务工所获得的工资性收入。龙头企业和股份合作社收益主要为农业经营收益。

3.农村土地信托流转模式。农村土地信托流转模式的收益实行统一分配机制，收益分配过程可以概括为“两个环节、四个主体”。其中，“两个环节”为村委会—信托公司的信托环节和信托公司—农业经营主体的流转环节，“四个主体”为农地信托流转收益分配中所涉及的主体，主要分为农户、村集体、信托公司和农业经营主体等4个。

在第一个环节中，即村委会—信托公司的信托环节，村委会与信托公司签订农地流转合同，村委会将收取一定数量的履约保证金(土地租金的30%)，同时信托公司使用信托基金，预付存量土地租金。另外，对于信托公司土地改造和改良所产生的增值溢价部分，村集体得到溢价部分60%的二次收益，其余的40%将作为信托发展金归信托公司支配。

在第二个环节中，即信托公司—农业经营主体的流转环节，在农业经营主体与信托公司签订农地流转合同的5日内，农业经营主体将当年的土地租赁费用支付给信托公司。同时，农业经营者在每年的12月25日前将次年的土地租赁费支付给土地信托公司。此外，土地信托公司可以向市、县级农业部门申请项目配套资金，供农业经营者全额使用。其中，配套资金的60%将无偿给予农业经营主体发展农业生产；剩余的40%将作为信托公司对农业经营主体的投资，由信托公司按流转年限逐年向农业经营者收回，收回资金的40%将作为信托发展金，60%将返回给农地所在的村集体，用于壮大村集体经济和建设公共基础设施，以及村集体对流转农户的“二次分配”。

4.农村土地银行模式。农村土地银行模式的收益分配可以概括为“两个环节”：(1)农地存入环节。农户自愿将承包地“存入”土地银行，土地银行支付给农户相应的“存地利息”。(2)农地贷出环节。农业经营主体向土地银行贷出农地以扩大农业生产规模、获得农业生产规模收益，但农业经营主体需要向土地银行缴纳一定数量的土地管理费。农村土地银行坚持保本经营的原则，其最初的资金来源于国家财政支持，经营成本、效益亏损以及对土地的投资改造费用均由国家财政拨付；在运行过程中，“存地利息”要大于土地管理费用，其差额利润和土地增值收益将用于土地银行的自身运营和建立风险基金。

(二)不同农地流转模式的运作风险比较分析

1.农用地规模化租赁经营模式。农业经营主体主要面临经营风险，如在农业生产经营过程中容易受到自然灾害、市场价格波动等方面的影响。此外，农户还面临土地硬化风险和土地过度利用风险。具体来说，由于农户对农业经营主体缺乏行之有效的监督和制约，再加上政府管理部门监管的缺位，部分农业经营主体一味追求短期经济效益、过度开发利用土地、盲目使用化肥农药等，从而导致地力衰退和土地硬化。

2.农民承包地股份合作模式。其主要面临债务风险、法律风险、实际操作风险和收益分配失衡风险等。(1)债务风险。农民承包地股份合作模式并没有像农村土地信托流转模式一样提前支付农户一年的土地租金，也没有像农村土地银行模式一样设立专门的风险保障基金。因此，龙头企业或合作组织容易因经营不善而陷入债务危机，后果严重者还会导致农地经营权易主，农民失去土地。(2)法律风险。在股份合作模式中，为了规避《公司法》对股东数量的限制，一些股份合作社仅仅将股东代表登记为合作社股东，由此就产生了一定数量的没有登记在册的匿名股东，而匿名股东的权益将很难得到法律的保障[18]。(3)实际操作风险。我国缺乏完善的土地定价机制，农地的真实价值难以衡量，在一定程度上容易造成“劣地驱逐良地”的现象。管理人员由村干部或行政人员兼任，专业化的管理人才缺位，导致管理人员职责不清、机构管理混乱。(4)收益分配失衡风险。入股农户难以享受农业企业的规模效益，农户收益大部分由土地租金构成，股份分红所占份额较小。

3.农村土地信托流转模式。农村土地信托流转模式所涉及的风险主要包括失业风险、公信力风险、农地非粮化风险和土地过度利用风险等。(1)失业风险。农户在转出承包地后，由于自身受教育程度和生产技术的限制，非农就业能力较低，劳动力由农业产业向非农产业转移的难度较大，极易造成劳动力失业，其基本生活需求难以得到保障。(2)公信力风险。农地改良的增值收益大部分用于村庄公共基础设施的建设，但在实际操作中，增值收益成为某些村干部寻租的对象，导致村干部的公信力缺失。(3)农地非粮化风险和土地过度利用风险。部分农业经营企业片面追求经济利益，在农业生产中存在“非粮化”和过度利用的现象，由此造成了农地“非粮化”风险和土地过度利用风险。

4.农村土地银行模式。由于农村劳动力的自身限制和当下我国农村土地定价评估机构的缺位，失业风险和实际操作风险在农村土地银行模式中依然存在。

四、未来发展方向

本文在现有研究的基础上，根据各地农地流转实践，选取了农用地规模化租赁经营模式、农民承包地股份合作模式、农村土地信托流转模式和农村土地银行模式等4种农地流转典型运作模式，总结和梳理了4种模式的运行机制及优势与不足。同时，针对4种模式的收益分配方式和运作风险进行比较与分析，深化了对我国农地流转模式的基本认识。通过分析发现，我国的农地流转还存在一定的问题与障碍，需要进一步发展和完善。

1.地方政府应因地制宜地选择恰当的流转模式。这是农地流转的前提条件。地方政府在选择农地流转模式时不能对所有村庄“一刀切”，村庄要根据自身的资源禀赋、农业产业化发展程度、非农产业吸纳农村剩余劳动力的能力和外部发展环境等因素，因地制宜，选择适合本村庄发展的农地流转模式。

2.充分保障农户权益，实现经营者与农户双赢。农地流转的根本目的是要保障农户的权益。(1)农地流转管理部门要设立农地流转保证金和农地流转风险基金，防止农业经营者因管理或经营不善而损害农户利益，保障流转农户的收益权。(2)为改善广大农民群体话语权缺失、组织化程度和谈判能力低下的现状[19]，流转农户应借助村集体和农业合作社等组织形成团体力量，提高与农业经营者的谈判和议价能力，降低农地流转收益与分配失衡的风险，保障农户自身权益。

3.完善流转配套措施，降低农地流转风险。通过上文的分析发现，我国农地流转模式存在农户失业风险、土地过度利用风险和公信力风险等运作风险，因此，要建立和完善农地流转配套措施，降低农地流转风险，这是完善农地流转模式的重点内容之一。(1)制定“失地农民”职业技能培训政策，政府人力资源监管部门应加强“失地农民”职业技能培训，提高非农就业能力，鼓励“失地农民”从事非农产业；政府部门应积极拓展非农就业渠道，创造更多的就业机会，促进农村剩余劳动力转移就业，保障流转农户基本的生活需求。(2)政府应转变职能，减少行政干预，做农地流转的“引导者”和“监督者”。一方面，要严格限定农地用途，农业经营项目要严格审批和监管程序，杜绝以非农开发为目的的农地流转行为，严守耕地红线，降低农地“非农化”风险；另一方面，要严格监控农业经营中的短期行为，引导农业经营者适度开发与利用土地，保障农业生产的可持续性，降低农地过度利用的风险。(3)发展农业保险事业，建立健全农业风险补偿机制，提高农业经营者抵御自然风险和市场风险的能力。

4.加强中介组织建设，规范农地流转市场。农民承包地股份合作模式和农村土地银行模式在实际运作的过程中存在机构管理混乱和农地定价不合理的风险，因此，建立专业的农地流转中介组织和加强中介组织的自身建设是完善农地流转模式的另一重点内容。(1)建立公平合理的农地价值评估体系和专业的农地价值评估机构，改善农地流转过程中定价混乱的现状，维护交易双方权益，规范农地价格市场；加快农地流转信息交易平台建设，构建农地流转信息发布、信息查询以及政策咨询等内容的网络体系，降低农地流转交易成本，提高农地流转效率。(2)农地流转中介机构要加强自身建设，完善中介组织专业管理人才的选拔、培养与激励机制，组建专业技术熟练、实践经验丰富的专职管理人才队伍，实现中介组织与农地流转管理的专业化和科学化。