湖北省城市设计工作的探索、分析与思考

2020-06-24陆文婷董文倪火明

中华建设 2020年1期

陆文婷董文倪火明

自2014年12月16日召开的全国城市规划建设工作座谈会开始，到2018年中央及住建部召开了多次的会议，强调各省市要加强城市设计工作。在中央颁布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确了城市设计的法定地位和编制的重要内容之后，住建部陆续出台《城市设计管理办法》《城市设计技术导则》等系列管理技术文件，2017年又陆续公布两批包括北京市、上海市、武汉市、襄阳市等在内的共57个城市设计试点城市，城市设计在全国范围推展开来。

新时期，城市发展正在从增量规划逐步过渡到存量规划阶段，城市的发展目标对城市建设的品质和效益提出了更新更高的要求，城市设计成为新时期城市规划工作的重点。湖北省为中部崛起重要战略支点，长江经济带核心区域，荆楚文化悠久，江湖河资源丰富，因此其山水特色、整体风貌、城市肌理、文化形象的保护和塑造，城市特色的体现和延续都十分重要，近年来，虽然湖北省各县市花费大量的精力编制城市设计成果，但其对城市建设的指引效果并不明显，因此在新的发展背景下，基于省标《湖北省城市设计技术指引》和中南咨询集团《湖北省城市设计与控制要素成套技术研究》的研究，对湖北省县市城市设计项目编制和实施情况进行摸底调查，并对各样本县市城市设计成果进行汇总、提炼、总结，归纳湖北省城市设计工作的编制情况，通过分析湖北省城市设计存在的问题，对湖北城市设计工作提出思考和建议。

一、湖北省城市设计编制情况分析

1.研究方法

本次研究采取问卷调查法、样本研究法、内容分析法，辅以实地调研和部门访谈等对湖北省县市城市设计工作进行精确整体摸底，其中问卷调查法主要目的，在于深入了解湖北省各县市城市设计工作开展的情况、城市设计制度建立情况、城市设计的反馈和实施效果，以及各县市存在的问题和建议；通过问卷调研法，研究甄别回收案例，并选取具有代表性的城市设计样本进行分析，样本涵盖2006-2014年湖北省县市168项城市设计实践案例，由于在问卷调研法和样本研究中，调查者都不同程度地介入对象，有可能主观影响对象，因此通过内容分析法对收集的成果内容进行客观系统的分析研究，弄清或检测样本中的本质性的实事或者趋势，揭示湖北省城市设计工作实际进展。最后通过实地调研和部门访谈，验证成果。

图1 湖北省城市设计搜集样本分布

2.湖北省城市设计工作总体情况

在湖北省城市设计实践的过程中，一方面受到新思路、新理念、新技术的影响；另一方面，由于城市化进程、市场经济模式和城市规划体系都具有一定的特殊性，城市设计又有着鲜明的本土化特征。

通过表1分析可知：在所有32个调研样本县市中，共编制有168项城市设计，其中已完成审批的有67项、已完成编制尚未审批的有75项、尚未完成编制的有24项。从城市设计覆盖范围来看，恩施州的为100%，居于首位，十堰市为72.4%，紧随其后；与之相对，汉川市的城市设计覆盖范围为6.1%，荆门市钟祥市为4.7%，覆盖范围在32县市中居于末位。在32个县市中，襄阳市、丹江口市、宜城市、十堰市、随州市已建立相关城市设计制度。

3.各地城市设计编制情况与特征分析

湖北省现有17个地市州，分别为：省域副中心城市2个，其他地级市9个，自治州1个，省直管市3个，省直管林区1个，神农架林区（见表2）。

表2 湖北省地市一览表

表3 湖北省城市规模划分表

完成情况

图2 各县市城市设计编制情况

99个县市区（含市辖区），其中，市辖区38个，县级市21个，县38个，自治县2个。从城市规模来看，仅武汉市为特大城市，中等城市5个分别为襄阳、宜昌、黄石、荆州、十堰，其余均为小城市（见表3）。

（1）省会城市武汉城市设计编制特征

城市设计编制层次完整、类型丰富。自2008年以来，武汉市分类型、分步骤地开展了一系列城市设计编制工作，颁布了《武汉市局部城市设计导则成果编制规定》，以明确局部城市设计技术要素控制要求，规范编制工作，武汉国土规划局更是利用土地利用与规划设计相结合的优势进行城市设计实施的精细化管理。《武汉市立体空间形态规划》《武汉市高层建筑布局研究》《城市空间特色研究》《武汉市滨江滨湖及山体规划》，这些规划设计研究的开展改变了以前武汉市城市设计仅作为局部地段和具体项目分散开展的状况，弥补了武汉市在总体层面城市设计的缺失，为进一步开展武汉市重点地区的城市设计工作奠定了良好的基础。

（2）省域副中心城市编制特征

省域副中心城市襄阳和宜昌城市设计编制层次基本完整，数量众多。从表格分析结果可以看到，省域副中心城市的城市设计实践从宏观到微观基本形成了比较完整的编制体系。《宜昌新区概念规划及总体城市设计》具有总体层面城市设计的代表性，设计内容与城市功能分区层次对应，重点解决空间发展的整体性和战略性问题。

襄阳市所编制的城市设计类型丰富，涉及区域多样，包括中心城区、重点地区、门户地区、交通枢纽地区等，其中详细层面的城市设计以《襄阳市东津高铁站周边地区用地规划研究暨核心区城市设计》为代表，与城市重点功能板块或潜在重点地区对应，重点解决局部地区的发展定位和城市形象问题，兼有咨询和设计的双重特征。

（3）地市州城市编制特征

从分析结果来看，地市州所编制的城市设计绝大部分为详细层次城市设计，普遍缺乏整体城市设计。其关注点基本上落在城市中心及城市重要地段（如：滨水两岸、道路沿线等）。也有少量专项城市设计，如：《黄冈市遗爱湖周边地区天际线管控规划》《荆州市太湖港（引江济汉-海子湖）生态景观带规划》。地市州的城市设计编制与城市发展的实际需求高度吻合，针对性较强，城市设计项目已经成为研究、指导城市重点空间板块发展的重要手段。

（4）县级市、县城编制特征

县级市、县城处于城市设计的起步探索期，城市设计层次单一，地段有限。各县级市所专门编制的城市设计项目在数量上差别较大，利川、赤壁等城市编制的项目较多。麻城、枣阳、钟祥等城市在控制性详细规划阶段同时编制城市设计。其他县级市县城单独编制小规模城市设计或者把详细规划等同于城市设计编制。

二、湖北省城市设计编制类型分析

1.湖北省城市设计层次分析

通过对35个县市城市设计项目的统计与进一步梳理，其规划编制层次可划分四个层次：总体层次城市设计、详细层次城市设计、专项城市设计和其他城市设计。其中总体层次城市设计项目3个，详细层次城市设计123个，专项城市设计12个，其他城市设计17个（见图2 编制类型统计）。可以看出湖北省城市设计的编制侧重于详细层次城市设计的编制，一是由于决策者希望通过详细层次城市设计的编制来指导城市重点地段的城市形象的提升，详细层次城市设计可以通过具体的空间布置和效果图直接展示城市形象；二是在市场影响下各开发主体主动编制详细层次城市设计，针对城市开发建设活动编制城市设计，融入法定规划或者纳入规划行政许可。除了常规的城市设计项目外，湖北省也出现了与控规结合的城市设计、概念性城市设计，景观设计等其他类型的城市设计。

2.湖北省城市设计内容类型划分

根据内容分析法，对收集样本题目和标题进行分析，在各县市编制的总体层次城市设计和专项城市设计160个项目中出现较多的词频是城市中心、道路沿线、重点区域、重要区域等。将其进行分类，可以概括详细层面城市设计项目按照内容类型分为城市中心地段、历史文化地段、道路沿线地段、交通枢纽地段、城市节点地段、城市重要山水地段六种类型（见图2编制地段类型统计）。从各类型编制数量来看，各县市普遍对城市中心区、重点区域、门户道路沿线的重视程度较高。从另外一个角度分析，详细层面城市设计项目涉及新城占72.1%，老城占27.9%（见图2编制地区统计），由此可见，各县市普遍关注城市新区的城市设计，对老城市城市设计重视程度较低。

3.湖北省城市设计实施与管理情况分析

从组织编制主体上，湖北省城市的编制主体90%为地方政府主管部门，部分县市局部区域由开发业主组织编制。在城市设计制度建立情况的文件统计，仅有少量城市建立了相应的城市设计制度。有些城市通过相关技术规定对城市设计提出了控制要求。如丹江口市发布了《关于进一步加强丹江口市城区建设工程规划管理工作的通知》；宜城市制定了《宜城市建筑规划设计导则》；十堰市制定了《十堰市规划管理技术规定》，根据专项规划编制了《十堰市风貌特色规划实施意见》。城市设计实施管控情况主要包括三种类型：与控规同步编制，城市设计控制要求纳入控规以及城市设计要求纳入用地规划条件，由于湖北省之前缺乏统一的城市设计管理办法，各大设计院编制思路和编制方法以及成果形式存在区别，成果大致上可以归为说明书、图纸和图则，城市设计的内容和成果形式千差万别，有的虽然对城市的具体构想和管控要素进行了研究和描述，但与具体落实和管控还存在一定距离。

三、湖北省城市设计现状工作存在的问题

1.城市设计制度的建立滞后于各县市对城市设计工作的重视程度，导致城市设计成果的规范性和实效性不强

根据对2006-2014年湖北省城市设计编制情况的研究，各县市均较重视城市设计工作，特别是湖北省“一主两副”三个城市及一些经济实力较强的城市对城市设计工作进行了大量的编制和研究，但除了武汉、襄阳、十堰、随州等几个城市建立了相关城市设计制度，其他县市均无相关制度管控，因此湖北省城市设计成果五花八门，部分编制经费相对充裕的地级市针对核心地区开展不同深度的城市设计，力求与控规编制和城市管控有效结合；部分编制经费有限的县级市会选择重点地区编制城市设计或以控规的编制形式附带研究城市设计的相关内容。没有形成城市设计成果标准化、内容系统化、审批规范化和实施管控化的一套制度，导致城市设计成果难以直接落地。

2.城市设计体系的系统性不强，缺乏总体层面的引导研究

在上述城市设计层次分析中，湖北省政府部门较为重视详细层次的城市设计编制，总体层次的城市设计项目数量较少，缺乏从宏观层面来研究城市整体空间形态、景观系统、公共空间等的系统框架，缺乏研究城市空间设计的全局性、系统性、战略性的总体城市设计成果。这就导致了详细层面的城市设计缺乏整体性框架内容的引导，仅关注城市的局部区域，忽略了总体的城市特色研究，造成了湖北省城市特色难以挖掘和延续的问题。

3.城市设计数字化平台的构建落后于法定规划

目前，城市规划的管理正在朝着数据化和精细化的方向发展，城市规划设计成果的数据管理、评估、运用越来越需要数据平台的建设，与湖北省武汉市、黄石市、宜昌市等城市的“一张图”数据建设相比，湖北省城市设计工作几乎无数据平台的构建，近年来，智慧城市、人工智能等概念日益发展，城市设计的理念和技术方法应该与时俱进，与时代同步。