“国家治理现代化”视角下的宪法修改理论研究

王逸冉

(清华大学 法学院，北京 100084)

一、问题的提出：修宪亟须新视角

进入全面深化改革时期，国家机构领域的改革不仅提速而且开始涉足国家机关的顶级类型增设。对于国家监察体制改革的一系列成果，2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》以新时代首次修宪契机在宪法中创设了“监察委员会”，及时确认了国家机构改革最新成果的同时，使得设立监察委员会于宪有据。同时，此次修宪又与新一轮的国家机构改革密不可分。党的十九届二中、三中全会分别就修改宪法与深化党和国家机构改革作出部署，在制度建设和治理能力建设上迈出了新的重大步伐，这意味着修宪的制度建设功能已经与国家机构的治理效能得以衔接。

关于机构改革与修宪之间的关系，基本命题在于重大体制改革需通过修宪来获取改革的正当性。然而，单纯的违宪或合宪判断，并不足以建设性地解决一项改革的合宪性依据需求，改革开放以来论述改革与宪法关系的两种主要进路都已显得捉襟见肘：静态讨论一项既有改革措施或政治事实违宪、合宪的思路彰显了宪法的规范性却忽略了其社会适应性，而单就“良性违宪论”的解决路径而言，迁就了宪法的社会适应性却搁置了其规范性。因此有必要诉诸新的视角来考察修宪的问题实质，以此为新时代的重大改革举措适时提供宪法依据，这是“全深改”时期改革实践与宪法发展的基础命题。

国家治理现代化的本质逻辑是完善制度内容和强化制度的运行效能，这是制度完善的最新科学目标。党的十八届三中全会首次提出这一重大命题，并将其确立为全面深化改革的总目标。党的十八届四中全会构建了全面依法治国与国家治理现代化之间的深刻联系，指出了法治模式对国家治理现代化所具有的保障功能。党的十九大对制度建设和治理能力建设的目标做了阶段性的安排，党的十九届二中、三中全会分别从修改宪法与深化党和国家机构改革的角度作出落实国家治理现代化相关部署。在党的十九届四中全会上，党中央对国家治理现代化的根本内涵、发展阶段目标、制度显著优势，以及推进和完善的具体路径进行了系统总结。

而在制度体系当中，宪法作为根本大法，它的立、改、废、释对于整个国家治理体系的完善举足轻重，也需要和当前新时代改革的制度需求能够匹配。以此视角纵览改革开放以来我国宪法发展的实践演进与理论争鸣，“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标的意义在于让改革与宪法之间的互动理路成为依法治国的首要命题。要言之，“国家治理现代化”作为新时代宪法发展的内在逻辑，使得宪法研究应当转向该进路的宪法发展实践，因此对于这一新进路的学术梳理与理论建构工作显得日益迫切。

这项工作本身首先需要构建一个分析框架，以此为重大改革去发现或提供宪法依据,在此分析框架内，“国家治理现代化”的三条线索体现并贯穿于“宪法修改”的内涵之中。其一，对宪法修改的目的做了更为完善的修正。贯穿于整个改革开放时期的修宪目的是要通过发展宪法规范的形式来为改革举措适时地提供合宪性依据，其核心在于通过创设或调整宪法规范为政治决断或改革实施提供宪法上的规范力，进而为具体的制度化提供新的宪法依据，亦即“合宪性增援”(constitutionality-reinforcement，该词是笔者的独创概念，意在描述多元的宪法发展途径为改革提供合宪性的行为)，同时当下的改革领域在合宪性增援的时间逻辑上有从“确认”转化为“赋予”的现实需求和发展趋势。其二，“国家治理现代化”组织保障的核心要义是“国家机构现代化”，因此修宪内容有聚焦于国家机构版块上的趋势。这契合了当下政治系统调试性回归的修宪功能定位，而国家机构此类政治改革于法有据的需求又暗含需要事前修宪来为公权运行提供规范力之命题。其三，“国家治理现代化”视角下的宪法发展途径需要在功能配置方面有所转化。修宪应该有自身发挥功能的权限，因此需要改变过往事后修宪的路径，转变为以“赋予性”的事前修宪和宪法解释分工解决规范与改革矛盾的多元效能，同时通过合宪性审查方式纠正法律发展宪法的违宪进路。

以国家治理视角审视修宪的三条进路当中，赋予性的合宪性增援方式旨在通过修宪路径为改革事先提供合宪性依据的新模式，这是国家治理型修宪之时间理路。国家治理型修宪的功能定位于政治系统的调试性回归，这决定了当前的修宪目光聚焦于国家机构板块的规模性发展，此乃其内容逻辑。修宪应该在权限上做到自我谦抑，不应该对释宪功能越俎代庖。合宪性增援由“确认”向“赋予”的逻辑转化，同时也使得先立法、后修宪的法律发展宪法的违宪模式被纠正，新时代已经出现通过修宪为立法提供宪法依据的典例。这是国家治理型修宪理论的权限要素。以上三重进路可以整合为国家治理型修宪理论，其功能在于为新时代如何完善修宪的国家治理体系课题提供理论指导。

二、宪法修改的时间理路：重大改革于宪有据

关于现行宪法前四次修正的特质，已有的学术论述将中国式修宪的内在精神归纳为“确认”，要言之，修宪是在“用修正案对业已存在之观念思想、政治经济制度进行事后追认”[1]。这是对过往修宪所体现的时间逻辑的精准概括，但并非是修宪时间逻辑的全部可能性。质言之，修宪在弥补改革合宪性时存在两种选择：一种是把在实践当中所形成的并被证明是成熟的相关内容写入宪法，时间的先后顺序上呈现为“改革在前、修宪在后”，乃是“确认性”的合宪性增援模式(authorization constitutionality reinforcement)；另一种是“先变法后变革”[2]，因此要求改革在逻辑上必然以修宪为起点要素，是“赋予性”的合宪性增援模式(endorsement constitutionality reinforcement)[3]。从国家治理型宪法修改理论的发展趋势看，由于“国家治理”理论融合了全面深化改革和全面依法治国两种思维，因此其必然成为二者的联结点，而党的十八届四中全会所提出的“重大改革于法有据”也必然形成对二者关系的根本指导，这种思维反映在修宪领域会产生从事后确认到事前赋予之规范需求。

(一)“确认性”修宪模式难以适应当前改革的合宪性需求

在改革初期，为了协调改革与宪法之间在内容上的冲突，有学者提出了“良性违宪”论，指出突破宪法规范但符合现实需求的事实应该通过修宪程序来获得合宪性依据[4]。改革发展属性与法律求稳特征之间的紧张关系在经验式立法时期尤其明显，限于无法可依和无立法经验可循的现状，单一式的确认修宪几乎贯穿了改革初期的全过程，试错性立法模式因此发挥了阶段性的法律供给效能。然而这种宪法发展模式所产生的弊端已经显现，其会使得一些触及根本体制的改革存在合宪性待弥补的时间差。

“改革”不仅属于对宪法特征的概括，更是对当下宪法价值观念的映射。改革具有发展性，而宪法注重维稳，因此“改革”似乎不宜作为宪法的基本价值特征。但2018年修宪将序言的第十自然段中“在长期的革命和建设过程中”的表述修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”，因此“改革”已经成为现行宪法的时代精神和基本价值，其本质是一种以追求“富强”为导向的实用主义精神。“富强”作为宪法的首要目标和改革的首要目的，使得宪法发展以“功能主义”[5]为价值取向，从而使得试错性的先行先试方式不断突破现行规范。这种特征体现在修宪理路上就是“制度突破—推行全国—党的理论—宪法文本”的路径[6]，就此种“改革在前、修宪在后”的时间逻辑不可避免会使得修宪之前的改革措施游离于实定宪法之外，可谓“确认性”修宪之规范硬伤。对此，20世纪90年代的“良性违宪论”之辩，虽然对超越实定宪法秩序的改革举措试图给出了“良性”辩解，却不可抹去其中部分改革措施客观上阶段性的“违宪”嫌疑。同时，也需要区分对改革进行合宪性增援的两种具体情况：如果改革措施的违宪质疑可以通过宪法解释予以回应，此时诉诸宪法修改则有牛刀杀鸡的错位；如果改革措施确有诉诸宪法修改之必要，后置的宪法修改虽有“确认”之效，但难改确认之前阶段性的违宪嫌疑。

(二)“赋予性”的宪法修改模式：重大改革的时间起点

过往的制度突破，多数以经验立法为逻辑遵循。而当下的改革进入“深水区”，面对全面深化改革所涉及的深层次体制机制问题，改革的系统性、整体性、协同性三方面需求不仅迫切，而且需要依靠顶层设计方案。在此背景下，“摸着宪法过河”[7]的学术发声呼吁将宪法作为改革的起点和依据，也是解决上述改革症结的一剂良方。“规范主义”重在强调法律的控制功能[5]，这就要求政治改革受到法律规范的预先设定和限制。“重大改革于法有据”作为法治的重大论断，不仅契合了当下改革的时代转型，也说明国家层面形成了与法治一致的政治共识。然而，“于法有据”的法理要求宪法为改革提供最高效力的规范依据，其论证内容则与修宪在后确认改革事实的时间逻辑不同，是一种在改革试点之前就要求凝结修宪方案的理性思维。这明确打破了过往从试点开始慢慢总结修宪经验的惯例，进入改革伊始就要于法有据的新阶段。

2018年修宪程序启动之前，学界曾就监察体制改革的宪法问题有过一波讨论，有学者直指，监察体制改革问题在于如何在宪法层面设立新的国家监察机构[8]。这清晰地表明学界已经开始聚焦对已有改革事实如何进行合宪性增援的路径探讨。就监察委的入宪方式，如果成立与“一府两院”地位平行的监察委员会必然涉及宪法修改议题[9]，而在全国范围设置国家监察机关也必须修宪[10]。因为创设宪法没有规定的国家机关，需要全国人大行使修宪权[11]。在集体言修的共识之下，学者们进一步论证该路径的时间逻辑，有学者认为国家监察体制改革在全国范围铺开之前，修宪必须完成[10]，国监委需要通过修宪方式使之具有明确宪法依据[11]。这体现了“先变法、后变革”的逻辑[2]，也充分论证了“赋予性”修宪路径的可能性。

这种新的修宪形式不仅有利于改革与宪法之间的良性互动(“如果说，超前是指立法不要妨碍改革，要有预见，把能办到的、成熟的及早制定成法律，以引导、规范、保障改革的前进，是对的”[12])，同时也不会因为缺乏了政治改革的试错性经验而导致宪法修改的素材缺失从而不具备可操作性。“先立法、后行动，在法治的轨道上有序推进改革，是完全可以做到的。”[13]况且，经验立法本身是在缺乏立法经验下的不得已之举[14]。改革已入不惑之年，具备中国特色的立法经验已经成型，这为“赋予性”修宪累积了丰富的素材和经验模式。“良性”的功能辩解的苍白性日益凸显，“确认式”修宪的惯性正在减弱，不可避免的宪法修改须在改革之前着手发挥“赋予式”合宪性增援作用的共识不断获得巩固。另一方面，从新时代的修宪实践来看，已经出现了“赋予性”修宪模式的典型例证。新时代修宪的一大亮点就是监察委员会入宪，为成立监察委员会提供了宪法依据;而且，在时间顺序上，也是先通过2018年《宪法修正案》再通过《监察法》，这是国家层面有意识在为监察体制改革提供宪法依据。这是对于“重大改革于法有据”承诺的有利兑现，通过先修宪、后修法的合宪性供给路径，为监察体制改革提供了事前性的改革依据。

三、宪法修改的内容逻辑：政治系统的回归决定国家机构条款的规模性发展

改革进入深水区，国家机构层面的深远改革不断呈现。有学者敏锐地捕捉到当前需要加强对国家机构的理论研究以回应大规模国家机构改革时代的现实需求，此乃国家治理体系和治理能力现代化的时代命题[15]。国家机构现代化，不仅是国家治理体系和治理能力现代化的题中之意和组织保障，也是“良性违宪论”的良性辩解迈向“重大改革于宪有据”之铿锵承诺的试金石。在此视角下，宪法修改在内容上必然集中于国家机构条款，这同时也是在完善基本权利的组织保障工作。

(一)修宪的功能定位：政治系统的调试性回归

自我国开启改革以来，“以经济建设为中心”逐步实现了经济系统从政治系统的分出。而1999年《宪法修正案》写入的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”则意味着法律系统的相对独立地位被不断确立，并随着依法治国实践的深化而不断地成为宪法实施的新要素。

但是，宪法的法律系统相对独立于政治系统并不意味着完全独立于政治系统。一方面，从理论来看，社会各个子系统之间并非是截然对立关系，其通过相互牵制形成交互影响，通过耦合来解决各自所存在的悖论。在宪法视角上，就是政治系统的宪法含义与法律系统的宪法含义可以通过相互的激扰而不断协调并相容。从中我们可以看到宪法的功能，即保持政治系统与法律系统之间的界分与耦连，防止二者的“去界分化”，这是对宪法传统功能的一种突破[16]。另一方面，自1954年宪法制定以来，我国的宪法实施始终是遵循着政治性实施与法律性实施的二元路径进行的，并且是以政治性实施引领和规范法律性实施[17]。这种政治惯性经常会演化为宪法惯例，从而成为宪法的渊源。政治系统的相关内容本身也得到宪法的确认而成为宪法规范的有机组成。这源自宪法的政治、法律二元属性[18]，同时在宪法实施上呈现出政治化实施与法律化实施同步推进、相互影响的双轨制格局[19]。这种属性和实施格局也决定了宪法的政治、规范双重功能格局。

当前的宪法功能定位是什么？这决定了宪法能够为改革输出的规范领域问题。对于这个问题需要从两个视角进行回答：一是从最近的宪法修改的文本出发，这是历史逻辑与现实逻辑的交汇；二是从当前以及未来的改革所深化的方向进行价值预判，这是理论逻辑与实践逻辑的维度。2018年的宪法修改几乎全部是围绕着社会主义民主政治制度的完善而展开的，例如《宪法修正案》第33条就是关于我国的政治协商制度。另外，从2018年修宪后国家机构所占比例的大幅上升也可以得出类似的结论，而以民主的政治吸纳和政治整合功能凝聚社会共识[20]，这属于典型的宪法政治系统功能。考察当前的改革侧重点，国家治理现代化作为全面深化改革的总目标覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明各个子系统，但一方面从改革者涉及的各个子系统之间的关系看，政治体制改革的进展，不仅能为其他各领域的深化改革提供重要保障，还能为经济社会发展创造更好条件。另一方面，自十八届三中全会作出60多项政治体制改革起，一年之后，四中全会对全面依法治国进行部署；三年之后，六中全会对全面从严治党作出制度安排。顶层设计的统筹安排使得全面深化改革与全面依法治国、全面从严治党在战略布局意义上得以衔接，体现了改革服务于政治的大局意识。因此，新时代的《宪法修正案》文本表明了政治系统是当下宪法功能的时代特征，改革实践对于政治体制的侧重也急需宪法汇聚政治系统功能在规范的顶层设计层面为其事先提供规范输出，这表明当前的宪法功能定位于政治系统的调试性回归，契合时代的规范需求。但是，政治系统的调试性回归不意味着政治系统重新将法律系统纳入自身板块格局当中，这仅仅是为了弥补社会转型时期国家治理现代化目标对于政治领域大规模的规范需求。从十八届四中全会提出“全面依法治国”的主命题到十九大提出“深化依法治国实践”的表述，法治国家建设已经成为国家战略的根本地位不会动摇。

(二)内容板块聚焦于国家机构条款

当前修宪所关注的内容，是一个相较于修宪的功能定位更为微观的命题。一般而言，修宪有什么样的功能需求往往会决定当前的修宪内容。笔者对现行宪法的五次修正案文本进行了统计和分析，得到表1，并以此来阐述当前宪法所聚焦的相关内容。通过表1的初步统计，笔者发现，国家机构近年来在修宪板块中所占比例有大幅上升的趋势，因此又将国家机构单独作为一个统计要素得到表2，再次印证了当前修宪聚焦于国家机构条款的观点。

表1 现行宪法五次宪法修正案内容分布统计表

表2 现行宪法五次修正案中“国家机构”条款修改统计表

但需要进一步说明的是，2018年《宪法修正案》中国家机构条款比例的大幅上升与2004年的情形略有不同，不同之处在于2004年的宪法修改对于国家机构内容的修正是一种分散性地弥补国家机构针对现实突发情况回应的不足，而2018年修宪则是为了“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”的党和国家机构改革提供事前的宪法依据，是系统性、全局性的顶层设计。但值得回应的一个问题是，规模性的国家结构条款发展是否仍然会是未来修宪的主题？这主要涉及国家治理现代化的内在逻辑，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系的有机组成部分；深化党和国家机构改革就是要全面提高国家治理能力和治理水平。国家结构的现代化就是国家治理现代化的组织保障和制度实施保障，因此只要是以国家治理现代化为目标的全面深化改革还在进行当中，那么规模性地要国家结构条款的宪法依据的行为似乎也不可避免。这也可以说明，是宪法当前的政治系统调试性回归的功能地位决定了当前的修宪聚焦于国家机构板块。

然而，未来的改革并非一触及国家结构层面即需要相应版块的宪法修改，只要不是触及现行《宪法》第3条关于“民主集中制”此类对现有国家结构体系进行根本性影响的国家机构改革，宪法解释即可回应相关合宪性依据和增援问题。但即便是不得不进行宪法修改，仍然要选择对于既有的规范字义发展程度最小的方式来进行。比如，为了推动合宪性审查工作的进行，有必要在宪法层面上设立一个新的国家机构来行使相关职能。在诸多修改方案当中，以“宪法和法律委员会”取代“法律委员会”的成本与代价最小[21]。这其实涉及国家治理视角下的多元宪法发展途径的分工问题，同时也是国家治理型修宪自身发挥功能的权利界限问题。

四、宪法修改的权限要素：多元宪法发展途径的分工效能

以上，笔者阐述了国家治理型修宪理论的时间理路和内容逻辑，同时该理论还包含宪法修改在常态的宪法发展当中发挥功能的权限要素。有学者认为，宪法修改、宪法解释与立法发展宪法是现行宪法为其自身发展所储备的三种平行程序通道[22]。而实践当中真正运行起来的宪法发展途径主要是“确认性”修宪，从《宪法》第62条第1项关于全国人大的修宪权、第67条第1项关于全国人大常委会的释宪权，以及诸多的“宪法委托”条款来看，宪法发展途径存在着实践运行与规范预设不相符的状态。简言之，宪法所预设的各种发展机制并没有发挥各自的应然功能，这也意味着某种宪法发展途径在发挥超越自身范围的功能。国家治理型修宪理论首先应该注重维护宪法制度的完善与制度完善方式之间的对应机制，从而使得修宪恪守自身功能界限不逾矩的同时激活释宪机制。

(一)修宪发展宪法应有界限

修宪议题是为解决超越宪法开放性与广泛性所能包含的问题，宪法变迁的可能性穷尽之处便为修宪发端之处[23]。事实上，宪法变迁的可能性就是宪法文本的开放性，当宪法规范的社会适应性穷尽时，修宪权方可获得行使正当性。轻言修宪有损宪法秩序的稳定性，而不轻言修宪的最好方法就是重视修宪功能的内在界限，这一观念也被反映在一种“可改可不改的不改”的修宪实践方案当中。1988年2月8日，中央在一次修宪座谈会上提出“这次修宪，只限于必修的条款”。1988年2月27日，彭真在委员长会议中指出，“今后修改宪法，只对必须进行修改的条文作修正，能用宪法解释的就作宪法解释”[24]。这种修宪思路在今后的修宪会议当中也得到继承。“可改可不改的不改”意味着不是不得不修宪的情形，就暂不以修宪方式进行宪法发展，然而可以其他宪法发展途径予以完善。进一步看，其他发展途径应特指“宪法解释”途径。

从修宪在宪法发展途径当中的功能界限来看，其是为了解决那些超越宪法文本的开放性与广泛性的问题，因此从法学方法论的角度看，修宪与释宪之间分工明确：在宪法文义范围之内，释宪机制即可完成合宪性增援任务；超越此范围但仍然没有触及制宪权所保留的内容，则属修宪用武之地。修宪在实践中的越俎代庖则压榨了释宪空间。1987年12月1日，深圳市敲响了新中国国有土地使用权转让拍卖的“第一槌”，直接推动了1988年《宪法修正案》中关于土地使用权的修改[25]。1982年《宪法》第10条第3款对此的规定是“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，被修正之后的内容是“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。问题在于，1988年《宪法修正案》对于1982年《宪法》相应内容的修正是否超越了原有的宪法规范内涵？笔者认为，1982年《宪法》的相关表述至少可以在“个人”层面上理解为是对私主体的财产权在外延上的排除性界定。财产权包括具备财产权属性的公共物使用权等公法上的权利[26]，因此也包括土地使用权的流转权。而对于财产权此类基本权利，则一直遵循“法不禁止即可为”的原则。从这个角度来看，完全可以推出合法的土地转让途径是为1982年《宪法》所包含的范畴。因此单就1988年的《宪法修正案》增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”这一发展来看，并没有超越禁止非法土地转让形式的映射范围。基于上述分析，这种修宪模式没有起到实质的修改效果，因此属于合宪性增援需求与供应路径之间的不对应。这在根源上导致修宪压力增加，越俎代庖进入释宪运行空间，致使二者功能配置紊乱。因此，1988年《宪法修正案》的第2条中的解禁性内容是对“确认性”修宪的过分运用。

(二)释宪机制需激活

宪法解释没有改变规范本身，因此只是一种囿于文字框架内的宪法变迁模式。据前所述，宪法解释与修宪的不同在于，释宪这种宪法变迁手段内化于宪法文本的包容性之中，更多意义上涉及的是规范内涵的具体化，可见释宪其实是宪法文本所可预见的宪法发展模式。而反观修宪，则超越了宪法文本的包容性，强制要求文本和现实进行耦合。因此宪法本身不可能也不应当预见修宪的具体情形。一部兼具稳定性与灵活性的宪法，应在宪法变迁与宪法修改之间做功能划分：宪法条文应为宪法变迁预留空间，而修宪空间应有意限缩。因此，在宪法规范的字义射程之内，宪法解释即可完成合宪性增援功能；超越此范围，宪法修改才能运行。

如果既定的宪法依据已经存在，改革就是在宪法具体化的意义上展开。故以释宪方式所作的合宪性增援，不过是将条文本身纳入解释的指导框架中予以再适用。对于条文的各种可能性阐述的宽泛程度均无法超越条文本身被论证的可能性范围，沿着这种思路所进行的合宪性增援模式的好处在于可节约机制运行的政治成本，不必涉及对规范的修改，从而使得中国的政治改革呈现出稳定性和连续性，避免了改革事实与反复修宪的规范发展之间的“短兵相接”，强化了宪法规范的社会适应性。同时，现行《宪法》明文规定了释宪主体，亦即我国不缺乏释宪的规范依据。因此激活这种最具备规范力的宪法发展模式本身存在着规范依据，因此不存在另设一套规范体系与机构的成本问题，只需要将已有的宪法规范予以运行即可，这也符合前述的国家治理型修宪理论中对于宪法发展途径与功能相吻合之要求。

(三)以合宪性审查方式纠正立法发展宪法模式

“立法发展宪法”是指由全国人大及其常委会行使立法权来构建和发展相关的宪法制度[22]，这使得立法以一种特殊的形式对相应的宪法制度进行反哺。然而，立法完善和发展宪法这种途径本身是否符合宪法及其精神值得反思。法律秩序是一个由相互之间具有关联性的规范体系所构成的集合，规范的存在具有正当性只是因为其具备相应的上位规范依据。凯尔森认为，对某一规范的创造同时是对该规范的上位法的适用[27]，所以对宪法的创造与发展是对宪法的正当性来源的适用，而所谓“违宪之法”是毫无意义的描述，其因为缺乏宪法依据而无效，在根本上丧失了作为法律的资格。宪法只能够作为法律的依据，而法律不能够作为宪法的来源。简言之，法律效力的正当性传递只能是一条从高到低的“单行线”。

《宪法》当中不乏诸如“依照法律”“由法律规定”的宪法委托规范，而这些规范是否就是宪法允许法律发展自身的规范依据却需要进一步考察。宪法的功能在于创建法秩序，构造和统合法律体系的规范价值。宪法规范所形成的秩序从教义学的角度上构成了“在实质上和形式上都符合宪法的一般法秩序”[28]，也可以称为“合宪性秩序”(verfassungsmäβige Ordnung)。这就势必要求整个社会主义法律体系必须依宪有据或者修宪有据，前述的刑法条文反哺宪法的做法显然存在合宪性瑕疵，不仅如此，现行法律体系当中还存在着增设宪法规定，以及与宪法内容相抵触的情形。比如《刑法》第57条规定了“政治权利”就显然比《宪法》中所规定的内容要丰富；“在我国的立法实践中，出现过法律直接与宪法抵触、后来通过法律修改纠正的情况；现行有效法律中也存在某些侵犯公民基本权利的条款，如《监狱法》第47条、《证券法》第180条第4项与《宪法》第40条不一致，有侵犯公民通信自由与通信秘密的嫌疑，需要通过宪法的标准进行统领整合”[29]。

党的十九大报告指出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。这一观点得到中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》决定的进一步深化，并在2018年《宪法修正案》第44条中新设了“宪法和法律委员会”，其功能在于解决合宪性审查供给能力不足的问题，以及全国人大常委会法律的合宪性审查难题，并能够有效统一审查体系和审查标准，从而提升协助合宪性审查机构的级别[30]。作为一条具有中国特色宪法实施之路[31]，目前的机制已经能够为保障立法符合宪法精神提供制度体系。因此合宪性审查作为完善社会主义法律体系统一性和协调性的制度本身，也是国家治理能力现代化的应有之意，其本身也应该被纳入国家治理型修宪理论当中作为重要的有机组成部分。

五、代结语

宪法需要通过修宪等方式进行规范层面上的供给，以满足不同的历史性时期人民对于规范的需求[32]，而如何修宪在方式上的合理性构建则是宪法规范本身具有正当性的形式保障。“重大改革于法有据”的论断为这一问题的解决提供了根本性导向，本文从国家治理型修宪理论的时间理路、内容逻辑和权限要素三个方面回答了新时代宪法能够为改革提供怎样的规范供给，以及如何修宪等重大理论问题：修宪目的由事后性“确认”转变为事前性“赋予”；发展内容应该集中在国家机构版块；宪法修改应该注重自身的功能权限，这可以使得释宪机制发挥应有的规范功能。