陕南秦巴山深度贫困地区中小城市“三生空间”优化策略研究*——以陕西省略阳县为例

杨晓娟 杨永春 肖 宁 赵柏伊

十八大以来，生态文明建设被写入中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局，新的空间规划体系应运而生，对城市空间的布局提出了更高的要求。坚守底线思维，处理好保护与发展的关系成为新时期空间规划的行动纲领。秦巴山区作为我国主体功能区规划中重要的限制开发区域（重点生态功能区），其功能定位为保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区，其工业化及城镇化开发方式、开发强度均受到严格的限制。

秦巴山地本身生态环境较为脆弱，生存条件恶劣。加之近年来铁路、公路、城市开发建设等工程项目迅速推进，削山造桥、填沟建楼等建设活动密集上马，对区域自然生态平衡造成了一定程度破坏。此外，近年来秦巴山区城镇洪涝、滑坡、泥石流等地质灾害频发，对城市发展建设、人民生命财产均造成了巨大损失。如何从生态视角出发，基于城市“三生”空间优化策略的探讨从根本上解决陕南秦巴山区城镇所面临的问题具有较大现实意义。

1 “三生空间”相关理论方法研究概述

我国关于“三生空间”的理论实践研究在“十八大”召开以后开始成为学术研究领域的热点，目前对于“三生空间”的理论研究主要集中在理论框架建构、边界划定、空间识别、优化策略探讨、国土空间开发建设适宜性评价等方面。总体来说，生态空间是“三生”空间的基础，支撑生产和生活空间实现自身功能。生产、生活和生态空间总体上追求合适比例和空间优化，具有共生融合效应[1]。经济效益、社会效益与生态效益相统一以及集中性与平衡性相统一是克服传统发展模式弊端，促进“三生空间”协同发展的首要原则[2]。突出“生态空间相对集合、生产空间相对集聚、生活空间相对集中、三生空间相对集成”的优化思路，从而实现空间分割到空间整合的理念转变[3]。

目前关于“三生空间”优化策略的研究已经形成了一定数量的理论实证探索，且研究对象大都集中于中东部及平原地区。湖北省五峰县尝试通过构建“三生”空间法律保障体系，健全生态考核机制；明确生态补偿规则，搭建生态补偿政策平台；以生态红线等底线控制为约束，实现“三生空间”的协调发展[4]。浙江省宁波市国土空间开发运用GIS技术，用综合分区“千层饼”方式，定量揭示了国土空间开发建设适宜性及其“三生空间”分布格局，并分别提出管控策略[5]。惠珊文中通过对关中地区“三生空间”的区域特征与差异进行分析，定性与定量分析相结合分析了关中各市用地现状、存在问题及优化方案，从用地层面尝试实现“三生空间”协同发展[6]。

综上，城市用地的适宜性评价是“三生空间”布局优化的空间基础。秉承生态优先、底线控制的基本原则，立足地方资源特色条件，平衡发展与保护的关系，推动形成绿色发展方式和生活方式是实现“三生空间”融合发展的重要路径。

2 陕南秦巴山区域概况与略阳发展困境研判

2.1 陕南秦巴山区中小城市发展现状

秦巴山区泛指秦岭和巴山山区，由陇山余脉、秦岭和巴山组成，以中山地貌为主体，断陷盆地星散于群山之中，地质结构复杂多元。陕南地区位于秦巴山区腹地，北靠秦岭，南倚巴山，是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分，肩负着保护关中平原城市群可持续发展的底线与生命线的重要区域职能。陕西境内共计30个区县被纳入秦巴山区范围，其中陕南三市所辖28个区县全部位于秦巴山区。

表1 陕西省各市发展情况统计表(2017年)

表2 秦巴山区陕南三市国家级贫困县汇总表

对陕西省各市城区用地规模、城区人口、建设用地面积、建成区面积数据进行统计分析，陕南三市在城区面积、人口、建成区规模、地区生产总值等多个维度均处于省内排名较低区段（表1）。此外，根据国务院扶贫办2012年发布的《集中连片特困地区名单》，剔除陕西省人民政府2019年《关于周至县等23个县脱贫退出的公告》中陕南区域涉及的三个县，目前陕南仍有24个区县属于国家级贫困县，该区域仍是陕西省经济最为落后的片区，发展转型面临巨大压力（表2）。

聚焦到陕南秦巴山地区28个县区层面，其总体发展水平同样呈现出较大差异，基本表现为西部强于东部、城市优于乡村、平坝强于山地的整体发展局面。基于当下主体功能区划对陕南地区的发展方式的严格限制以及生态保育政策长期推进的顶层设计要求，如何实现城市空间的转型优化是陕南秦巴山区中小城市需要共同解决的问题。因此，基于对陕南秦巴山区中小城市发展概况的整体认知，本文选取汉中市略阳县为研究对象，探索该区域中小城市“三生空间”优化策略。

2.2 略阳概况

图1 略阳在关中平原城市群生态安全格局中的位置图

略阳县位于陕西省西南部，汉中市西缘，秦岭西段南坡，嘉陵江上游，处于陕甘川三省交界地带，关中平原城市群生态安全格局中的秦巴山地生态屏障位置。境内群山林立，沟壑纵横，生态基底良好，生物多样性丰富（图1）。县域内有宝成铁路纵贯南北，309省道略康段、略勉段横穿东西，十（堰）天（水）高速陕西段纵贯全境并已通车，水、陆交通形成互补格局，区域交通较为便捷（图2）。基于对略阳城市空间发展的分析，分别从生产、生活、生态三个层面概括梳理出以下特征及其面对的现实困境。

2.3 略阳城市发展困境研判

整体而言，略阳城市“三生空间”存在占比不均衡，协同性弱的问题。主要表现在城市生态空间匮乏，环境品质较低，导致生活宜居性差。生产空间布局缺乏整体控制引导，产业集聚性弱，且与生活、生态空间融合度低。

2.3.1 生活空间发展困境

（1）城市功能组织缺乏合理引导，分割现象严重

在现状空间布局上，接官亭片区、横现河片区分别位于主城区的东西两侧，三区之间目前仅通过国道345连接，人流、物流、信息流仍较为薄弱，城市功能的空间分割现象较为严重。同时，三大片区之间的产业互补性较差。

（2）公共交通系统不完善、慢行交通缺乏

目前联系主城区、横现河片区、接官亭片区的主要交通通道为345国道，过境交通与城市交通混行既降低了通行效率，同时存在一定安全隐患。目前城区主干路数量少、等级低,且随着人民生活水平提高，私家车保有量逐步提升对中心城区的交通压力逐年加大。此外，公共交通线路覆盖面不足,慢行交通体系尚未形成。

图2 略阳区位条件图

（3）城镇空间风貌彰显不足，管控缺位

略阳城市建设普遍存在顺地形、顺道路肆意展开现象，未分区展开规划，导致城市基础设施建设成本加大，公共服务设施利用率不高，城市整体空间布局混乱，缺乏相关的引导和控制标准，城市整体形象不佳。

2.3.2 生产空间发展困境

（1）资源依赖性产业结构与现行主体功能区划内在一致性差，缺乏可持续性

略阳的主体功能是维护生物多样性、水源涵养、水土保持，提供生态产品，然而现状产业结构仍以冶金矿产为主，“三高一低”特征明显。虽然略钢、略电、唐枫化工等企业对地方经济贡献很大，但产业性质和产品结构决定了其对生态环境的威胁难以避免。总体上，目前的主导产业可持续性较差。

（2）现代服务业和现代农业发展滞后，城镇化缺乏产业支撑

工业是城镇化的基础，主要在于工业能够创造城镇化所需资金和人口进城所需的就业岗位。然而，现状工业体系在创造财政收入和就业岗位方面，发展空间非常有限，甚至出现缩减。例如，略电、略钢等企业工业总产值均出现负增长。与此同时，服务业以传统服务业态为主，大型超市、综合商场缺乏。现状服务业创造财政收入和增加就业机会的能力有限。特色农业发展较快，但标准化生产、现代化作业仍较为滞后。

2.3.3 生态空间发展困境

（1）水土流失严重，自然灾害频发，生态保育功能弱

据《陕西省自然灾害史料》资料显示，公元927年至今，略阳县城共遭受洪水灾害38次，是陕西省防汛重点地区之一。同时，水土流失严重，整个旧城区周边山体均易发生泥石流、崩塌、滑坡等自然灾害。

（2）绿化开敞空间不足，景观环境品质较低

周边象山、南山、凤凰山、雨嚎山及狮子山自然生态环境优越，山体绿化已具规模，但景观效果及游憩环境有待进一步提高。县城有一江两河贯穿，滨河绿化及开敞空间不足，景观利用性较差。略阳县城用地局促，开敞空间较少。

3 略阳城市“三生”空间发展策略探究

3.1 “三生空间”协同优化策略

3.1.1 合理配置“三生空间”占比

合理统筹生产、生活、生态空间，针对略阳现状，适度集中和压缩生产空间，提高生产空间土地利用效率。略阳中心城区城市建设用地分类对应到“三生空间”，生产空间/生活空间/生态空间由现状的27%/60%/12%优化调整至20%/62%/18%。调整的重点是将中心城区工业用地进行转型外迁，生产用地占比明显降低，同时大力营造公园等绿色空间，提高城市生态空间占比，提升城市生态景观品质，实现“三生空间”均衡发展（表3）。

表3 “三生空间”对应的城市建设用地分类[9]及占比表

3.1.2 提升“三生空间”协同性

促进以生产空间为主导的城市空间开发方式向“三生”空间协调发展的空间开发方式转变，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。倡导“精明增长”城市发展理念，构建组团化城市空间结构，将生产、生活、生态空间合理组织、适度混合，提高土地利用效率、城市空间精致程度，实现居住、游乐、教育、就业等城市功能的适度叠合，提升城市宜居宜业水平，实现城市“三生空间”协同发展。

3.2 生活空间优化策略

3.2.1 划定城镇增长边界，控制城市扩张底线

优化城乡空间布局，科学划定中心城区空间增长边界，保障近期重大建设项目用地落入增长边界以内的合理范围，为长期发展尤其是重大基础设施和公共服务设施的建设预留空间。利用ArcGIS空间分析软件作为技术支撑，建立GIS系统管理下的各图层（评价因子）空间属性信息数据库，确定土地建设适宜性评价的最小评价单元及各级分值。根据因子敏感度确定权重，并对各个网格进行加权叠加，突出生态敏感性控制及用地功能适宜性，提出规划区用地适宜性评价。并基于用地的适宜性评价结果，合理安排“三生空间”布局方式（图3）。

图3 略阳用地适宜性评定图

3.2.2 强化城区集聚作用，以点带面以城促乡

积极适应新型城镇化发展要求和趋势，以稳步推进新型城镇化有效对冲经济下行压力，通过移民搬迁等工程，引导山区人口向中心城区和重点镇集聚，对中心城区和重点镇进行适度开发，提升中心城区和重点镇的空间承载能力，为全县推进新型城镇化提供重要依托和载体。

主城区切实推动旧城更新，不断提升城市品质和塑造城市特色；接官亭片区加快建成略阳城镇人口集聚和老年人口集聚的新高地；横现河片区加快建成略阳循环产业发展集聚区。同时，做大黑河镇、白水江镇、郭镇、五龙洞和白雀寺镇等重点镇，通过中心城区、重点镇辐射带动一般镇和农村地区发展（图4）。

3.2.3 疏解老城功能业态，深挖城区用地潜力

图4 城镇职能结构规划图

基于城区用地条件紧张的现状，城区建设应加快进行旧城更新改造，合理腾挪置换用地，适当增强土地开发强度，以提高土地利用效率；同时，随着老城区北端与十天高速下线口相连的北引线道路的建设，老城区可充分利用交通优势，借势向北拓展用地，发展北引线组团和菜籽坝组团，增大城区可建设用地面积，缩小城区人地矛盾。

构建“一心两区、一带一轴”的中心城区空间发展结构，推进城市功能疏解。将部分工业、教育产业、养老产业等功能业态由老城区疏解至横现河片区和接管亭片区，并相应配套完善两片区的公共服务设施和基础设施建设，增强两片区的吸引力，带动片区发展，构建城区除老城之外的两大新增长极核，有效缓解城区日益增长的人口压力。总的来说，“一城两区”的空间格局总体上符合略阳发展实际和发展诉求，三区职能分工和产业互补是“一城两区”整体联动发展的基础（图5）。

图5 略阳城市空间发展结构图

3.2.4 倡导低碳交通策略，提高城市交通效率

建设以骨干公交走廊为基础的公共交通运输体系，以“走廊+站点”的高效组织模式，引导城市布局及土地开发。依托略阳高速客运站建设契机，整合公路客运、城乡公交、城市公交等多种交通要素，把辐射和影响扩大到整个中心城区和县域乃至更大范围。

通过快速干道建设，强化一城两区的空间联系，降低空间成本，促进三区协调发展。以公交站点为中枢，以1000米（约步行十分钟路程）为辐射半径建立集商业、文化、居住等于一体的组团级公共服务中心，并与城市道路、滨水步道等相衔接，以实现带状城市的紧凑开发，缩短居民出行距离，缓解交通压力，打造步行城市（图6）。

图6 接官亭片区“走廊+站点”交通组织模式示意图

3.2.5 加强城市风貌管控，提升城市文化气质

城市风貌是城市综合实力的集中展现。通过城市风貌规划期望达到“老城有新意，新城有历史感、场所感”的目标。根据略阳县的自然环境特色、历史人文特色、城市空间特色，从建筑、自然、产业、景观四个方面提出风貌优化策略。

（1）建筑策略

打造富有变化又相对统一的建筑形象，预留开阔的城市空间。在主城区中部三水交汇处，以传统特色建筑为主，提炼羌族文化特色的建筑元素。在北引线、接官亭、横现河等新区以现代建筑为主，要求色彩协调，高度统一。

（2）自然策略

一是营山。利用山体作为城市整体大背景，在规划道路和绿地时预留视觉通廊，控制建筑高度。控制山体植被面积和使用功能，根据城区四周山体不同的景观条件和区域位置，可适当发展旅游、养生休闲、主题公园等功能。二是理水。充分利用现有河道，沿河布置绿化，在满足防洪要求的同时适当增加亲水平台。对沿线的建筑高度和视觉通廊进行控制，充分体现滨水的特性，并在重要节点处设置码头、桥梁。将山、水等资源引入城内、形成山、水、城、人的和谐共融。

（3）产业策略

将传统与现代产业相结合，形成生态产业链。将现有农业、矿业、钢铁等合理规划，形成生态产业链，实现零污染高科技产业城市，提升环境质量，改善城市风貌。

（4）景观策略

自然景观与人文景观相结合。在自然景观方面，以城区沿河两岸景观带建设为重点，开园辟绿、沿河布绿、拆墙透绿、见缝插绿、适地增绿。在人文景观的塑造上，弘扬历史人文特色。将城区环境的塑造与略阳特色文化相结合，并为特色活动提供场所。一是重点保护与利用江神庙、紫云宫、灵岩寺等历史遗留建筑，结合景区，打造旅游线路。二是寻找历史建筑风格、人文特色，将历史元素落实到历史文化商业街，体现略阳历史风貌特色。

3.3 生产空间优化策略

3.3.1 县域层面——新旧动能转换构建绿色产业体系

在县域层面整体推进生态建设和环境保护相关内容在空间的落实，立足新旧动能转换总体思路，采用整体保护、适度发展策略对优质矿产资源进行适度开发。规划确定略阳“3644”绿色产业体系，即重点发展矿产开采及加工、电力能源、旅游业等三大主导产业，大力发展化工建材、中药材种植、特色养殖、干果业、生物医药、食品工业等六大支柱产业，积极发展现代物流、商贸业、房地产、其他服务业等四大配套产业，稳步发展食用菌、烤烟、茶叶、蔬菜等四大农民增收产业（表4）。

3.3.2 城区层面——产城融合发展营造宜居宜业略阳

在中心城区层面顺应绿色循环产业、休闲养生产业、现代旅游业等产业发展趋势，以产城融合发展理念为指导，依托地方特色资源，重点发展比较优势产业，全面优化产业布局，促进生产要素在工业园区集聚，以优势产业创造就业岗位和提升居民收入水平，强化新型城镇化的产业支撑。着力推进中心城区产业升级，主城区重点发展商贸物流、现代旅游、循环工业（电力、优质钢铁），接官亭片区重点发展现代旅游、养老产业、农产品加工，横现河片区切实加强毛坝食品医药园区和建材化工园区建设。同时，合理调整城镇用地结构，优化城镇用地布局，推进产业发展与城镇建设在空间上融合发展，营造宜居宜业略阳。

表4 略阳县产业体系一览表

3.4 生态空间优化策略

3.4.1 县域层面——生态功能分区保障全域生态安全

对维护生态健康和安全具有关键意义的生态要素空间位置进行合理安排，构建与县域城乡空间发展和产业布局相吻合的绿色生态框架，促进县域林地、耕地、园地、草地、水域等生态用地的融合和连接。以生物多样性保护、水源涵养为主要目标，满足多种社会、文化和经济功能，构建基质、斑块、廊道复合而成的多尺度、多功能、城乡一体化绿色生态网络结构，确保县域生态底线，维护县域生态安全格局。基于县域自然资源、生态环境、重要生态斑块及区域基础设施走廊等生态影响因子的分析，规划形成“两脉、三轴、四核、多极”的县域生态空间格局，构筑“水脉林盘、城隐绿现”的区域生态体系。同时将全县细分为三个生态功能分区，分别为东北部自然保护与水源涵养生态功能区、西北部景观旅游与特色农业生态功能区、南部城镇协调及林业保育生态功能区（图7）。

图7 略阳县域生态体系规划图

实行最严格的生态环境保护制度，对秦岭地区已划定生态保护红线的区域按照禁止开发区域的要求进行严格管理。以保护和恢复森林植被为核心，按照自然修复为主、人工修复相结合原则，构筑以天然林保护为核心的秦岭生态安全屏障。

3.4.2 城区层面——景观生态网络构筑美好人居环境

（1）山水景观特色营造

城市作为人类文化遗产的重要组成部分，其山水特质与景观都反映出一个城市的发展与变化。作为城市地域特质的体现，山水景观是展现城市特色最直观的工具。略阳城区位于八渡河、东渡河、嘉陵江交汇处河谷地带，四周五山环绕，自然生态环境优越。规划以“五山三水”为重点，充分利用略阳城区良好的自然山水环境，发挥自然生态优势，塑造山水特色景观（表5）。

（2）城市绿地布局

高标准制定城市绿地景观建设目标，结合自然地理、景观资源、城市空间布局及拓展方向等条件，确立中心城区 “五山三水、多点镶嵌” 绿地总体布局结构（表6）。

表5 山水景观营造功能定位与规划要点一览表

表6 略阳县中心城区绿地规划指标与有关标准的对比表

图8 略阳县中心城区绿地结构规划图

“五山”：指依托主城区外围的山体，进行山体公园的建设，形成县城外围的生态保育圈及县城主要的观景点和景观控制点，同时美化城市的天际轮廓线。

“三水”：指依托穿略阳城而过的一江两河，通过岸线景观化、重塑消落带生态景观、恢复自然湿地等手段，打造连接略阳县三个城市片区的滨水景观长廊，同时也是融入城区的重要生态廊道。

“多点镶嵌”：指分散布局在城区内的点状绿地，以开敞空间及精致的绿化为主要特色，为公众营造亲切、舒适的户外休闲、集散、游赏及避难空间（图8）。

4 结语

在新时代城市空间规划转型发展背景下，合理安排好生产、生活、生态三类空间布局已是关系到经济结构调整、产业发展转型、城镇化可持续推进的重要抓手。本文以汉中市略阳县为例，从生态视角出发，整体层面从“三生空间”合理占比, “三生空间”协同性提升两个方面提出优化策略；具体到生产、生活、生态空间，提出了城市开发边界划定、城乡协同发展模式、产业体系构建、生态空间营造、低碳交通结构、城市风貌管控等具体到空间落位的“三生空间”优化策略，以期为同类型城镇的转型发展提供借鉴意义。本文对于略阳县“三生空间”问题的探讨还需进一步深入分析，规划策略的制定也需要在实践中进行调整和完善。