社会工作机构介入城市社区治理问题分析

【摘 要】社区发展是国家社会治理大格局中重要的一环，专业社会工作机构则是参与社区治理的重要力量。在成都市S社区营造项目中，发现社会工作机构在介入社区治理的过程存在形式主义倾向、资源获取渠道单一、专业性不足等问题。笔者从政府和社工机构自身视角出发，探讨问题产生的原因，并提出相应的解决策略。

【关键词】社工机构;社区治理;社会服务

中图分类号：c916 文献标识码：A

一、社会工作机构与社区治理

（一）社会工作机构

社会工作机构是从事专业社会工作服务或实务的社会组织，属于民办非企业单位。社工机构以社会工作者为主体，坚持“助人自助”的宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能开展一系列服务工作。我国正处于社会转型的探索时期，社会问题愈发复杂化，社会工作组织和机构分担了社会公共服务职责，起到维护社会秩序，协调社会关系，解决社会问题的重要作用。

我国社会工作机构是在20世纪80年代后期社会工作教育恢复以后发展起来的，21世纪以后，中国第一家社工机构——上海乐群社工服务社成立后，全国范围内随之成立多个社工服务机构，之后，社会工作机构如雨后春笋般发展。目前民办社会工作服务机构包括三种类型，即提供一线专业社会工作服务的社工机构、提供组织能力建设的支持性社工机构和专业社会工作评估机构。本文所涉及的机构主要提供一线专业社会工作服务，主要从事的领域包括社区社会工作、老年社会工作、青少年社会工作等，这也是民办社工机构中的一个典型类型。

（二）社区治理

社区治理作为国家治理的基本单元，在促进国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥着重要作用，习近平总书记多次强调要重视社区治理在党和国家建设中的重要地位。社会工作作为链接社区居民与社会治理的枢纽，在城市社区治理中发挥着不可替代的作用。

以“政府购买服务”的形式解决社区问题和促进社区发展逐渐成为我国社会工作机构参与社区治理的主要路径。社区治理强调多元主体共同参与，“三社联动”是社区治理中的一个重要模式，虽然关于“三社联动”还没有一个公认的概念标準，但结合本文实际情况和相关的概念描述，暂时将其理解为社区和社会组织和社工专业人才，即在政府主导下，社区治理中以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑，实现“三社”相互支持、协调互动的过程机制[1]。“三社联动”是社会治理中的创新与突破。本文中社工机构即是按照这种模式开展工作，尝试以三方合作的方式实现社区的治理建设。

尽管机构尝试以“三社联动”模式开展社区治理工作，但在实际的工作中，存在着诸多困境，影响着社会组织在社区治理发挥出真正的作用。以四川省成都市武侯区S社区营造项目为例，本文对社工机构参与社区治理产生的困境做出分析。

二、社工机构参与社区治理的主要问题

（一）背景介绍

S社区

S社区位于成都市武侯区，社区幅员面积2.8km2，共辖10个居民小组，8个居住小区，常住人口5000余人，流动人口18000余人。S社区中存在一些问题突出的老旧社区，本文涉及的社区营造项目主体对象为M小区，该小区原为当地某公司的办事处，多年后成为该公司员工退休养老的居民小区。目前小区的住户分为三类，一是小区原住民，均有过在西藏工作的经历，年龄普遍也比较大;二是小区的出租户，多为外来人员;三是购房自住的外来人员。小区内人员结构相对复杂，居民关系淡薄，且小区内一直存在着环境卫生状况糟糕的问题。根据调查发现，小区居民有改善小区现状的意愿，也愿意让社会工作者参与到小区的建设当中。

2、成都市G社会工作服务中心

成都G社会工作服务中心于2012年成立，在成都市民政局登记注册。服务领域包括社区社会工作、青少年社会工作、学校社会工作、老年社会工作等。在本文的社区治理中，G社会工作服务中心与社区单位和高校师生合作，运用社会工作方法和技能为社区居民提供服务，满足居民发展要求，促进社区建设。

3、M小区营造项目

M小区内存在着各种问题，且常年得不到解决，G机构通过成都市民政局开展的公益创投项目，以M小区为服务对象，撰写申报书来申请M小区的社区改造项目，以获得政府资金支持。在获得政府资金支持后以专业的力量介入小区，即所谓的“政府购买服务”。该项目以社区营造为理念，运用社会工作专业方法和技巧，介入到小区，开展周期为一年的社会工作服务，以改善小区现状，促进小区发展建设。

（二）社工机构介入社区治理存在的问题

1、社会工作参与社区治理存在形式主义倾向

社工机构在介入社区治理问题时大多依托政府购买服务获得各项支持，机构面临着政府方的检查评估时存在过程大于效果的现象。相比于居民实际的需求和服务的质量，机构更加重视项目的完成度以及政府方的评估结果。机构管理监督不到位，导致项目人员出现问题，一线社工在实际开展工作的过程中存在一个应付了事的心理，仅仅是根据项目书中的流程做活动，忽视实际工作中存在的问题以及居民需求，未从社工的专业角度对其进行调整，导致项目前期存在一个形式大于结果的现象，即做了工作，但没有产生预期的效果，甚至是大大偏离了预期效果。在面临政府方的中期检查评估时，机构管理人员才发现实际开展的工作已经背离项目初衷，且大量活动缺乏文字记录，导致机构方不得不临时补充大量材料，并且对某些未开展但实际应该开展的活动进行虚构，以应付检查评估。政府方对于机构实际工作的开展也仅是从机构提交的材料以及汇报中得知，并未到现场进行勘察了解，这样也给了机构从书面上做文章的机会，将机构的注意力转移到如何提交一份“完美”的评估报告，而忽视居民真正的需求和项目给社区带来的实际效果。

2、机构资源缺乏多元主体支持

西方发达国家现如今盛行福利多元主义，福利的主体从过去的政府转向整个社会，西方多位学者强调市场在提供福利方面的重要作用[2]。G机构作为一个典型的民办社工机构，非常依赖政府的资金支持，基本没有从市场获取资源的途径和意愿。以本项目为例，是典型的政府购买服务，机构主要依靠政府的资金投入开展一系列工作。从新型社会服务和社会治理的建构来看，政府购买服务是一种治理创新，在一定程度上避免了社会工作机构可能因恶性竞争而导致的资源浪费，但从长远来看，长期依赖政府资金也可能会产生以下问题：第一，社工机构工作的开展出现行政化倾向。政府购买服务，政府与机构之间应是平等的合作关系，社工机构的工作一旦行政化，则会模糊二者之间的关系，形成一种控制与被控制的不平等关系，机构的自主权由此被削弱，同时影响到机构行动的积极性。第二，长期依靠政府资金投入会使得购买社会工作服务市场缺乏竞争性，导致某一社区被同一家机构垄断的现象，这样即使有政府及第三方的监督评估，也难以保证机构以及一线社工会对自身工作进行完善总结，改进工作方法。G机构在M小区目前为止已经连续申请了4个项目，每个项目周期为一年，可以说G机构已经“垄断”了M小区的社会服务工作。此外，社工市场缺乏竞争性，在一定程度上也阻碍了社会工作服务的整合与优化，社工行业的服务始终会存在良莠不齐的现象。

3、机构人员流失情况严重，专业性不足

机构人员流失现象比较严重，一年时间机构内部更换了若干名人员，大多数工作人员不超过一年便离职，本项目的执行社工就更换过一次，更换过后的人员在项目周期结束后也离开了机构。对于M小区来说，人员更换频繁会影响到居民对社会工作者以及社工机构的认知，社工进入到社区需要与居民打交道，建立关系，项目执行人员的更换则需要新人重新与居民之间建立联系，一方面，这会拖延项目的进度，另一方面，也会降低居民对社工机构的信任和好感度，从而影响到项目的开展。

其次G机构涉及的服务领域不止一个，且工作的地点分散，不同工作点的人员专业性良莠不齐，对比明显。该社工机构内工作人员有将近一半的人非社工专业出身，且自身专业与社会工作相差甚远，如本项目前后两名执行人员一个为计算机专业出身，另一个则是管理学专业出身，两名工作人员皆缺乏社工专业素养，且机构在他们入职时缺乏有效的专业培训。笔者在机构实习期间，发现两名人员日常活动的开展缺乏专业思考，工作基本根据经验判断，缺少理论支持，大多数时候不是通过理论指导实践，而是实践以后寻找合适的理论进行匹配。且较为依赖督导，机构每周会开一次例会，项目人员此时将情况汇报给督导，由督导进行指导提供建议。基本上项目的进度都是由督导指导推动，项目人员自身缺乏专业思考，依赖性比较强，机构甚至出现了需要实习生带领一线社工开展工作的现象。机构人员的专业性不强以及工作态度缺乏积极性，导致项目开展过程中问题频发，一个项目需要机构派出超额的人员进行辅助，不仅降低了工作效率，影响项目实施效果，同时也限制了机构自身的发展。

三、相关对策和建议

针对以上提出的问题，笔者认为应该通过以下几个方面的改善来促进社工机构的发展，以更好的参与社区治理。

（一）政府部门加强监管，创新合作机制

社区的发展需要真正满足民众需求，让居民切实感受到服务带来的效果，这不仅需要机构做好实务，也需要政府对其工作效果進行有效的监督评估。目前来看，政府一直从一个宏观的视角对社会工作机构进行管理和协调，社会工作机构的运行发展与政府之间有着密切的联系，政府主管部门应该对社工机构进行有效管理，将政府监管落到实处，确保政府购买的社会服务落实到服务主体身上;完善相关制度，促进社工机构进一步规范化、制度化发展，提高机构的工作效率，规范机构人员的工作行为。

此外，政府部门需要完善与社会工作机构的合作机制，克莱默与萨拉蒙强调政府、社会和公民在公共服务供给中应责任共担、共同决策，政府和社会是“合作伙伴”的关系而不是政府单方面的责任和自上而下的决策执行[3]。因此，政府与机构应加强合作关系，创新合作机制，通过民主互动机制、选择性激励机制、购买式合作机制和相互的监督机制，形成机构与之政府关系处理的新模式[4]。

社工机构的规范和完善，除了机构自身需要自觉规范化管理，还依赖于制度政策环境的完善，政府要加快立法，完善配套制度，给予社会工作机构以制度支持，以促进社工机构合法、合理发展。

（二）机构寻求多元支持，拓宽资源链接渠道

从中国目前社工机构的发展来看，绝大多数机构的资金主要来源于政府，筹资渠道单一，这在一定程度上限制了社工机构的进一步发展。社会工作机构应该积极探索多种渠道获取资金支持，依托社区，以基层政府、社会组织和社区居民为多元主体，充分挖掘各方资源，组织动员全社会加入社会服务行列。第一，充分利用互联网平台，加强社会工作的宣传普及，在社会上建立起良好的公益形象，传播社会正能量，开拓社会资源筹资渠道;第二，加强与高校及研究院的合作，以实践教学、科研项目研发等方式开展深度合作，扩大社会工作机构的影响力以及拓宽资金渠道;第三，社工机构寻求与社会服务领域相关的基金会以及企业合作，不以经济利益为前提，社工机构发挥其多元作用，以获取多种资金支持。

（三）提高项目招投的竞争性与评估主体的多元化

从政府的层面来看，项目招投需要政府人员到基层社区了解实际情况，通过走访调查、听取服务受众人员的意见，来制定合适的招投项目。增强群众话语权，让群众参与招投过程，通过政府与民众协调，最终达成群众满意、政府支持的机构参与社区治理服务项目，以避免机构在某一社区形成垄断性的局面。在项目的实施和评估过程中重视服务对象的参与，畅通政府与群众的沟通渠道，通过匿名问卷、抽样访谈等形式获取服务对象的反馈意见，将服务对象的意见作为评估结果的一项重要指标。

（四）提高员工专业素养，完善监督和激励机制

专业人才的缺失限制了机构自身的发展，社工机构需要适当提高工作人员进入门槛，加强工作人员的专业培训，同时加强与高校的合作，形成高校与机构互动，高校的专业教师为机构提供专业性指导，同时机构为高校学生提供实践场所，从而形成一个互补的局面。建立健全员工激励机制，提高员工待遇，规定合理的绩效考核制度，畅通机构人员的职业晋升渠道，让社会工作者能够在满足自身发展需求的前提下投入工作。此外，机构自身专业形象的建立发展有利于社工提高职业认同感，从而减少人员流失率。

四、结语

社区发展是国家治理大格局中重要的一环，社区是党和政府联系和服务群众的最后一公里，社会工作作为国家治理体系中一个重要的服务承载体，承担起了推动社区发展的重要战略任务。在当前国家社会治理的大背景下，政府鼓励和支持社会工作机构介入社区治理，社工机构应当牢牢把握这个机会，在实践探索中克服目前存在的各种问题，体现出社会工作介入社区治理的专业优势和显著成效，政府和机构应当共同努力，采取相关措施，以摆脱社工机构发展困境，最终实现社区治理、社会发展的建设目标。

参考文献：

[1]郑蓉.“三社互动”的协同治理：样态、效度及价值取向[J].浙江学刊，2017（03）：72-76.

[2]王康，王雅丽.关于苏州地区社工机构发展困境的调查和对策分析[J].西部学刊，2019（14）：138-141.

[3]廖鸿冰，廖彪.以社区为基础的政府购买社会服务路向研究——基于社会治理结构变迁视角[J].广西社会科学，2021（02）：15-22.

[4]王栋，徐承英.整合、协调、回馈：社会组织参与社区治理民主机制及其功能[J].天津行政学院学报，2012（3）.

作者简介：

刘琴芳，1998，女，汉，安徽怀宁人，社会工作专业2020级硕士研究生，研究方向：社区发展。

（作者单位：安徽大学社会与政治学院）