我国自然保护地土地权属管理中存在的问题及对策

【摘 要】我国在自然保护地建设方面面临的最根本的问题就是土地权属问题。在此前，在自然保护地土地权属的管理当中存在的一些问题已经严重的阻碍到了自然保护地在土地生态公益性方面的发挥。在进行梳理和分析我国的自然保护地土地权属立法和相关的管理实践发现，我国的自然保护地土地权属在管理实践方面有一些突出的问题。相关的立法机关要明确相关的主体单位的权利义务关系，不断的进行构建科学合理的自然保护地土地权利的体系;相关的行政机关也要完善土地的征收制度，采取一种多样化的集体土地的流转方式，进而来确立出保护地役权的制度，运用多元化的路径来进行协调居民的实际权益，以及与自然保护地建设的关系。

【关键词】自然保护地;问题;对策;土地权属;管理

在党的十九大报告中指出，要建立一个以国家公园为主体的自然保护地的体系。在指导意见当中要求不断地完善自然资源统一的登记办法，划清自然资源资产的所有权和使用权的界线，明确出自然资源的资产种类、权属性质以及面积，更好的进行落实在自然保护地范围内，国家的所有自然资源资产的权利内容和代行主体，对于那种非全民的自然资源资产实行一种协议管理的方式。

一、我国自然保护地土地权属在立法方面的现状

有关于我国的自然保护地土地权属和管理的规定，常见于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《森林法》、《自然保护区土地管理法》、《风景名胜区条例》、《自然保护区》等一些法律和部门规章当中。

我国《宪法》当中的第九条和第十条就明确的规定了集体土地和国有土地的范围，还有就是土地转让权和土地征收征用等一些内容。在《土地管理法》当中，国家对于土地资源的合理利用、土地財产制度和土地管理所设立专门的立法，其对于自然保护地土地权属的相关规定与《物权法》当中的法律法规有着不同之处：为了能够实现保护生态环境和合理利用自然资源的强大目标，各级的人民政府就要编制出有关土地利用的总体筹划;对于土地的使用者来说，就要严格的按照规划的土地用途来进行使用土地，不能够随意的更改土地的使用类型。在《物权法》当中，在重申宪法的有关规定之外，又进一步的阐述了对于农民集体所有土地的利用和范围等一些方面做出了比较具体的规定：集体所有的土地利用和范围包括森林、滩涂、荒地、草原、山岭等;严格的规定了农民在集体方面所有的土地归属，在集体土地上的重大事项都是由集体来进行决定，还有就是农民在集体土地方面的所有权等一些内容。作为部门规章的《自然保护区土地管理办法》，在自然保护区土地权属的管理方面也做出了一些具体的规定。主要是明确了自然保护区内当地的社区居民的相对应的土地权利，不可以因为自然保护区划定的边界而去改变居民的土地使用权和所有权;在自然保护区的缓冲区和外围的保护地带，社区的居民可以正常的拥有土地的使用权。

二、我国的自然保护地土地权属的管理方面的实践

国家公园就是自然保护地体系当中的重要组成的部分。在当前，在我国有十个国家公园体制试点。通过分析这十个国家公园土地权属管理方面的实践，能够在一定程上体现出整体的自然保护地土地权属管理方面的现状。

（一）土地确权方面

如果自然保护地土地确权产生困难，一定会引发土体权属方面的纷争，在左后就会难以维护居民的土地权益，也就不能实现在生态保护管理方面的目标。在国家公园的试点当中，只有长城国家公园没有涉及到土地权属方面的纠纷。有一些专家学者把现有的国家公园的土地权属分为三个类别：第一种是地广人稀和以保护区为主的国家公园;第二种是跨省域的国家公园，这两种的产权归属非常的明确，因此，具有较少的土地纠纷。第三种多为人多地少和集体林地的特征，具有突出的土地归属问题，也是确权的重点方面，而且，第三种国家公园的数量是总体的一半以上。在此之外，土地确权中还存在着一些问题，那就是有关部门和周边的社区在自然保护地的边界方面有着不同的认识，有可能是对于划界不明确引起的，也有可能是在保护地的划界和土地确权的时候没有得到周边社区的认可导致的。

（二）土地管理方面

频繁的发生土地管理的问题是由于土地权属不明确造成的。从总体范围上来看，我国的自然保护地现状是轻保护、重开发，就导致了自然生态系统不断的受到破坏而发生退化，也就威胁到了生态系统当中的服务功能。产生这种后果的重要原因是由于国家公园的管理机构和当地的社区居民对土地的原有形态随意的进行改变。

三、我国的自然保护地土地权属在制度方面存在的问题

（一）在立法中存在的问题

现有的一些法律没有对自然保护地土地权属的相关规定。现有的立法非常的分散，缺乏统一的基本法律来进行指导，而且停留在原则性和概括性的状态。现有的一些自然保护地的法律法规针对性不强，立法的权益也出现明显的失衡，矛盾的主要方面是集体土地权属如何进行处置。在自然保护地土地权属的立法方面缺少统一的指导思想，这样就不容易造成立法步入歧途，所以，要在理发的过程当中理顺自然保护地的建设和当地的经济发展的相关关系。

（二）集体土地划入到自然保护地中引发的问题

有关的法律规定，自然保护地的土地划除国家所有外，剩下的就归属于集体。为了更好的保护自然保护地，就要对自然保护地范围内的土地所有权进行严格的限制。从具体的实践当中，要从土地归属、使用权变更和所有权变更不变的形势下，对集体土地的所有权进行严格的限制。

结束语：

在这样的时代背景下，当地的社区居民要在自然保护地体系的政策指导之下，在有关部门和当地政府的引导之下，对现有的产业进行供给侧结构改革，不断的促进产业结构进行转型升级。要从我国的实际情况出发，结合国外的一些先进的经验，在一定的条件之下，对于自然保护地的管理要进行严格的监督，最终实现统一的管理机制。依据当地的相关政策规划，在集体的土地上建设一些生态服务，既要满足自身的经济方面的需求，还要参与到自然保护地的建设当中，最终实现生态保护和利益获取的双赢局面。

参考文献：

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作者简介：

钱文超（1979.11月--），女，汉，辽宁省朝阳市喀左县;大学;中级工程师;研究方向：土地资源管理。

（作者单位：朝阳县自然资源局）