设施农用地管理现状与建议浅析

李红丹 崔国良

摘 要 开展设施农用地建设是提升农业生产能力、提高农民收入、发展现代农业的客观需求。科学管理设施农用地对保护耕地、规范设施农用地产业、提高农用地产出效益具有积极的指导意义。基于此，归纳整理设施农用地使用现状，分析存在问题的原因，进而从规划引导、分类管理、科学合理布局、规范设施农用地用地标准、联动协同和合理跟踪等方面对完善设施农用地管理提出建议。

关键词 设施农用地;现状;用地管理;建议

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.02.083

随着全国脱贫攻坚战略的不断深入，各个地区设施农业生产规模都在不断扩大。研究显示，2010—2015年，我国设施农用地总面积持续增加，其中耕地转化为设施农用地面积最大，占全部新增设施农用地的52.04%，远高于其他土地利用类型。建设用地占用是设施农用地减少的主要原因，占全国减少总面积的70%以上[1]。

为改进用地管理方式，完善管理机制，促进设施农业有序发展，自然资源部及农业农村部于2019年12月17日发布了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，再次明确了设施农用地的概念和范围，划定了设施农用地管理的主体，适度放宽了设施农用地占用耕地和永久基本农田的要求，针对设施农用地的管理给出了指导意见，一定程度上完善了设施农用地管理体系。但目前的用地政策和管理机制还需要进一步细化。基于此，对设施农用地的现状进行分析研究，总结归纳存在的相关问题并提出对策建议。

1 设施农用地利用现状以及存在的问题

1.1 缺乏规划引导，选址具有随意性

目前我国设施农业发展形式大致可以分为3类：1）政府带头组建，统一规划建设、管理，实施优惠政策来吸引企业入驻的设施农业产业园;2）大型企业建立配套设施，吸引中小企业和農户入驻的农业聚集园区;3）农户自主开展的布局零散、配套简易的设施农业[2]。前2种的优势在于配套设施齐全，第3种则以个人主观意愿为主要因素，存在较大的盲目性，布局零散，土地利用效率低，经济效益不高。当前设施农业用地仍然以第3种利用方式为主，缺乏土地规划和城市规划的引导，选址方面随意性较大。

1.2 设施农业违法用地现象突出

虽然设施农用地属于农用地内部结构调整，但违法用地行为仍是设施农用地的普遍问题，也是设施农用地后期管理的重点和难点。在实际工作中，由于利益的驱使，部分设施农用地使用者私自改变了土地用途，开展民宿、农家乐等非农生产活动，且存在超面积建设情况;部分经营者利用自己承包的土地从事设施农业生产活动，由于法律意识淡薄，未依照规定到农业农村、自然资源等部门进行备案即开展生产建设活动;部分占用耕地的使用者，未进行耕地耕作层土壤剥离利用工作;设施农用地使用期满后，由于土地复垦需要资金的投入，部分生产经营者不履行土地复垦义务，这样既破坏了耕地，又损害了农民的利益。一些养殖户在养殖设施用地周围随意排放废水和堆放养殖畜禽的排泄物，严重破坏了生态环境，导致养殖地周边恶臭弥漫，卫生环境极差。

1.3 部门管理缺乏配合，后续监管困难

现阶段，各管理部门的切入角度不一致，职责分工不明确、管理制度不完善，导致职责履行缺位，部门之间无法形成联动机制。同时存在设施农用地管理资料不全、不规范的现象，为以后的设施农用地管理工作埋下了隐患。由于设施农用地违法行为具有易发性、随机性等特点，且基层事务存在多、乱、杂等情况，无法保证基层执法队伍的稳定性和专注性，造成执法监管困难。因此在出现问题的时候，不能有效地予以制止和纠正，导致土地资源的破坏和浪费[3]。

2 设施农用地利用对策和建议

2.1 开展分类管理

依据设施农业发展的不同阶段，制定设施农用地分类管理的政策。例如，以农民个体开展的设施农业项目，在其合法合规的基础上，管理应以宽松为主，为其致富奔小康提供支持;对于设施农业产业园及聚集园项目，应当作为重点监管对象，严格按照相关法律法规进行管理，加强环境保护。特别是养殖类型的设施用地，要不断跟进资源利用和环境保护的新要求，在附属设施中增加资源再利用和环境保护设施，并对应提高附属设施用地的面积比例和规模上限[3]。

2.2 加强规划引导，科学合理布局

在国土空间规划的大形势之下，充分调查设施农业的发展需求和产业规划，加强规划引导，科学选址，在设施用地符合土地利用总体规划、农业发展规划、村镇规划等有关要求下，不与整体区域产业发展发生冲突[3-4]。合理布局，提高土地利用效率，促进设施农用地生产规模化、集聚化。在满足设施农业生产需求的同时，优先使用不适宜用于农业耕作的盐碱地、河滩地、荒山荒坡等未利用地，尽量不占用耕地和永久基本农田。

2.3 规范设施农用地用地标准

各地自然资源主管部门和农业农村主管部门可按照不同设施农业的用地类型差异，编制设施农业相关规程，明确每个地区的设施农业发展方向，制定不同地域、不同类型设施农用地的用途、生产规模和建设标准[1]，倡导集约节约使用土地，提高农业经济效益。同时制定严格的设施农用地环境质量管理对策。

2.4 落实措施，对土地予以有效保护

1）在用地规模审查过程中，要重点审查项目的建设方案及平面布置图，明确建设方案是否符合节约集约用地要求。2）为确保恢复原有土地用途，在设施农用地备案前需编制土地复垦方案[5]，按照复垦方案做好不再继续生产设施农用地的复垦工作。3）对需要占用耕地的项目，要根据不同的设施类型采用不同的保护措施。4）对于设施农用地被建设征收和占用的，应加强审查建设用地审批的相关手续。

2.5 联动协同，合理跟踪，对设施农用地做好管理工作

自然资源主管部门、农业农村主管部门以及乡镇政府要建立联动工作机制，协同监管，分工合作，主动引导，共同承担设施用地的管理责任，确保设施农业健康有序发展。

乡镇政府是管理的第一线，应主动公开设施农用地备案与管理的有关规定和要求，便于设施农用地的经营者办理相关手续。经营者应首先拟定用地项目的建设方案，明确项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准及用地规模等，与农村集体经济组织协商土地使用年限、土地复垦要求和时限、土地交还和违约责任等相关土地使用条件。协商一致后，经公告无异议的，签订用地协议，报县级自然资源主管部门和农业农村主管部门备案[3]。

市、县国土管理部门要加强设施农用地的日常管理工作。地籍、规划、执法监察等相关科室要加强沟通，明确各自职责，提高设施农用地备案效率，根据协议所约定的内容实施监管，加强用途管制，监督其土地利用和复垦情况，为设施农用地备案和监管提供材料、技术和管理服务[6]。

3 结语

在脱贫攻坚和乡村振兴背景下，随着农业现代化水平不断提高，设施农业生产日益增多，用地将面临新的情况和需求。为更好地适应产业发展需求，确保设施农业健康发展，自然资源及农业相关部门需在规划、选址、规模、监管等方面进一步做好设施农用地的管理工作，承担起更多的指导和监管责任。

参考文献：

[1] 周晓艳，李佳层，曾珏，等.乡村振兴背景下我国设施农用地现状与变化研究[J].国土与自然资源研究，2019，

178（1）：18-23.

[2] 周青青.设施农用地发展现状与对策建议研究[J].建筑工程技术与设计，2018（32）：3866.

[3] 黄飞波，伍国立.设施农用地利用管理存在的问题及对策——以广西北海市为例[J].南方国土资源，2019，194（1）：

50-52，55.

[4] 夏国刚.关于第八师设施农用地管理的调查与思考[J].农场经济管理，2018，273（12）：57-59.

[5] 梁冬.试析如何加强设施农用地的管理[J].建筑工程技术与设计，2017（18）：2969.

[6] 季勇.对设施农用地管理的思考[J].浙江国土资源，

2018，182（6）：22-23.

（责任编辑：赵中正）