美国特许学校的得失经验与启示

杨广晖 王瑜

摘   要 美国特许学校在提升学生学业成绩、家长满意度、公众认可度和教师自主权等方面取得了良好效果，但在加剧社会种族隔离、破坏基础教育的公共性、造成公民教育缺位、损害了部分师生的权益等方面存在较大的缺失。特许学校取得的成效表明政府和市场协同配置基础教育资源等优势方面值得借鉴，其基础教育公立学校的转制、名校集团化办学等失败之處则对我国在公办民营学校建设方面给予了相应的警示。我国须要强化推进网络技术与基础教育的结合、明确学校转制或集团化办学的标准、规范审批机构的授权权力与责任。

关键词 特许学校  公共性缺失  责任与利益

自1992年美国明尼苏达州创建第一所特许学校开始，全美迄今已有40多个州通过了促进特许学校发展的相关法令，超过200万名学生进入了43个州的6000多所特许学校就读，占公立教育学校入学总人数的6.2%。

一、特许学校的成效

自特许学校成立以来，已经出现一系列评估特许学校有效性的研究，总体而言，特许学校在提升学生学业成绩、家长满意度、公众认可度和教师自主权等方面取得了良好效果。

1.提高了学生的学业成绩

斯坦福大学的霍克斯比等人在2009年对纽约市的特许学校进行了一项研究。结果显示，与传统公立学校的学生相比，特许学校三年级学生的数学和英语成绩分别高了0.14和0.13个标准差;与富裕郊区的学校相比，同年级学生的数学成绩差距缩小了86%，英语成绩缩小了66%[1]。在加拿大西方基金会委托进行的一项研究中，里奇比较了特许学校与传统公立学校学生的学业成绩。研究结果表明，特许学校学生的学业成绩显著优于其他学校，与传统公立学校相比，特许学校更能提高学生的学业成绩[2]。2011年，杜克大学的阿卜杜勒卡迪尔等人对波士顿特许学校的研究发现，特许学校学生的数学和英语成绩明显超过传统公立学校的学生，其数学标准差为0.4，英语为0.25。特许学校的教学能够将黑人与白人学生之间的阅读差距缩小2/3，甚至能够消除黑人与白人学生的数学差距[3]。2013年，斯坦福大学的教育成果研究中心在27个州中进行了特许学校与传统公立学校学生的学业成绩对比研究。结果显示，与传统公立学校相比，27个州中特许学校学生的数学和阅读成绩都显著提升。其中，黑人、西班牙裔、低社会经济地位（Socioeconomic Status，简称SES）学生、英语学习者和特殊学生在阅读和数学方面的学业成绩都得到了明显改善[4]。

2.提高了家长的教育满意度

学生及其家长的选择是特许学校创立的首要驱动力。拉筹伯大学的波塞蒂认为特许学校成功的关键在于为学生及其父母提供了选择[5]。亚利桑那州立大学的所罗门调查了亚利桑那州特许学校的11，777名家长，询问他们对学校的学术课程、教学、设施、纪律和办学宗旨的满意度。结果显示：家长对学校的学术课程和教学最为满意。这与2002年麦伦、尼尔森和瑞斯丽对宾夕法尼亚州特许学校的调查结果是一致的[6]。2006年，莱西等人调查了迈阿密戴德县和佛罗里达州布劳沃德县5所特许学校的家长满意度。结果表明：家长对特许学校的整体满意度很高，对学校设施和支援服务也较满意，对学生和学校气氛期望较高[7]。

3.提升了政府和公众的学校认可度

民主党执政期间，比尔·克林顿总统批准联邦政府拨款支持特许学校，他本人也因此获得美国公立特许学校联盟颁发的终身成就奖。奥巴马总统在宣誓就职后不久，便在一次发言中明确表示支持特许学校：“这里正在做的是一项杰出的工作……是所有学校的榜样”[8]。随后，奥巴马总统启动了“力争上游”计划，通过联邦财政政策划拨了50亿美元鼓励特许学校的发展。共和党籍的密歇根州州长里克·斯奈德于2011年签署立法，取消了州特许学校上限。他宣称：“特许学校在为密歇根州的学生和家长提供替代教育选择方面发挥了关键性的作用……这种改革使被困在失败的学校里的家庭有更多的自由来掌控他们的未来。”党派平台的最新研究亦显示，“民主党和共和党关于诸如特许学校和教师绩效工资”等政策的立场日趋一致[9]。

4.扩大了教师的自主权

特许学校最显著的特点是授予了校长和教师极大的自主权，允许校长和教师根据学生的特殊需要来改革教学，而不受地方教育行政部门的干涉。马洛伊和沃尔斯特访谈了加利福尼亚6个城市特许小学的40名教师，绝大部分教师表示与传统公立学校相比，他们有了更多的参与决策的权利[10]。同样，在佛罗里达州立大学加夫利克的研究中教师们说，与他们在传统公立学校的从业经历相比，他们体验到了更多的自主权[11]。

二、特许学校存在的问题

特许学校自创立开始，就从来不乏批评者。随着特许学校的发展日益暴露出一些不容忽视的缺失，其所遭受的诟病亦越演越烈。

1.加剧了社会种族的隔离

有批评者认为特许学校作为远离主流教育机构的学校，可能成为一个隔绝了公共交流和对话的“独立王国”，它们能够轻易地通过显性或隐性的方式按照种族、性别、家庭阶层等将学生分类并隔离开来。相比普通的公立学校，特许学校招收了更高比例的少数民族学生。尽管如此，批评者还是尖锐地指出，这种百分比数据掩盖了特许学校重新配置特定地区中社区的种族分布现实，特许学校实际上加剧了社区间的种族隔离。

例如，美国的智囊团之一进步政策研究所现称为美国进步中心的报告指出，明尼苏达州有20所特许学校，主要容纳的是非裔美国人、西班牙/拉丁裔、赫蒙族、美洲印第安人和东非社区的学生，从而使得这些特许学校成为了“民族中心主义”的教育机构[12]。这些特许学校会进一步导致其他种族和外来移民聚居于特定的社区。亚利桑那州萨福德学区的总入学人数为3000名，其中60%是白人，40%是西班牙裔[13]。然而，在萨福德学区开设的两所特许学校中，凯旋学习中心的注册学生中白人占95%，另一所特许学校——洛斯米拉格罗斯学校录取的学生中则有75%是西班牙裔。威尔斯及其同事警告说，特许学校还通过以下几种方式实现种族隔离：（1）特许学校可以通过一些微妙符号和声明隐含地表明他们需要什么样的学生和家庭;（2）特许学校可以从某一社区选择家长和学生，筛除该社区不符要求的学生和家庭;（3）特许学校可以分离在同一学区内的不同政治和文化群体，如拉美裔和非裔美国人[14]。

2.破坏了基础教育学校的公共性

特许学校原本是由家长、教师和社区成员组织申请获批创办的学校，回应的是社区民众的教育需求，有着明显公立学校的公共属性。现今，特许学校基本上委托给教育管理组织实施专业化的管理，而教育管理组织通常是社区以外的经营性组织。于是，特许学校的建立不再是完全源于社区民众的需要或利益，而仅仅是源于教育管理组织的利益或兴趣，他们利用社区成员达成自己组织的目标。

美国公立学校的公共性表现为公立学校、为地方社区服务，社区在影响学校目标方面发挥着举足轻重的作用，即公立学校的目标必须来自该学校直接服务的社区。但是特许学校的目标只在于吸引非常小的一部分社区民众，服务对象已经缩小为某个特定的小群体，而不是整个公众，这不得不让人质疑其公共性。实际上，任何特许学校都未曾放弃过宣称其“公共性”立场，因为强调公共性特征可以符合联邦宪法规定的政府资助条件;同时特许学校又通过强调其特殊性拒不接受州和联邦宪法为普通公立学校员工和学生提供的保护条款。因此，越来越多的人对特许学校宣称“公共性”的目的产生质疑，认为特许学校仅仅是为了获得资助才标榜自己的公共属性。

3.造成了公民教育的缺位

公立学校促进社会政治、经济和生活领域的公共利益的主要途径就是培养出合格的社会公民。当前作为公立学校的营利性特许学校，其公民教育能否培养出合格的公民正在受到质疑。许多教育管理组织领导者以及关系者普遍认为，学校的成功主要是通过学生在特定的知识测试中的成绩来衡量。而优质的公民教育是需要让孩子们彼此接触，并参与到周围的世界中去，了解和直面各种社会问题。根据公民概念培养“好公民”对于特许学校而言是很重要的，只不过这并不是学校的目的，而是避免遭受公众批评的一种手段。这种公民可能仅仅是一个爱国且勤奋的人，一个了解美国法律并遵法守法的人，而不是可以更深入参与社会民主的公民。

虽然教育管理组织倡导者可能会宣称特许学校的教育目标只来自于特定的社区，但事实上，他们的教育目标只是为了让学生在就业市场竞争中取胜，与公众追求的民主平等甚至社会效率的目标相差甚远。同时，由教育管理组织所发起创立的特许学校与其本应服务的社区需求之间的脱节，也危及到学生公民忠诚和参与社区能力的培养。

4.损害了部分师生的权益

特许学校强调其公共特征符合宪法规定的公共资助条件，但其“民办”特征使其可以不接受州和联邦为普通公立学校员工和学生提供的保护条款。美国共有21个州和哥伦比亚特区规定特许学校不受学区集体谈判协议的约束;特许学校倡导者认为，特许学校享有充分的自主权去尝试一些新的不被集体谈判协议所支持的方案，如延长上课日或增加教学时间。

尽管特许学校被定义为公立学校，但事實上许多州的特许学校授权机构是由董事会管理的非营利性私营实体，而且特许学校法规允许私营董事会经营特许学校。于是，州法院发现特许学校在做出惩戒决定时，摇身一变成为了一所私立学校，因为没有州政府的监督或掌控。特许学校可以不按照公务员法律给雇员提供必要的保护，也可以不按照公立学校的性质必须以非歧视性方式向所有学生提供免费公共教育，从而侵害了师生的权益。

三、特许学校对我国的启示

美国特许学校取得的成效，让我们看到了基础教育发展中政府定位的新趋向。政府提供教育的方式可以只表现为提供经费支持，而不是直接去创办或管理学校。政府可以通过经费资助保证基础教育学校的公立特性，同时放松对公立学校的直接管理，给予学校充分的自主权，转而以授权和绩效责任制的形式指导和监管学校的发展，这便是美国特许学校运作的实质。特许学校为基础教育资源的配置提供了一种政府和市场协同（即政府监管下的准市场化）的机制，表明政府与社会、市场共同承担教育责任，共同促进教育质量的提高，满足社会对教育的多样化需求，推进教育公平，是一种值得尝试的改革。

事实上，我国基础教育公立学校的转制、名校集团化办学等与美国特许学校改革有着一定的相似性，也是为了探索政府与社会、市场共同承担教育责任的新机制。正因为如此，两者之间在责任与利益问题上也有着类比的可能。基于这样的观点，从美国特许学校的经验中得到以下几点启示。

1.明确学校转制或集团化办学的标准，提高“名校办民校”的准入门槛

科罗拉多大学的威尔逊教授曾提出特许学校的初步授予标准至少应该明确如下内容：什么样的团体被允许开办特许学校？什么样的学校任务是被批准的？如何改变他们所在地区、邻里和社区的学校组成？如何使共同治理制度化？学校社区的不同成员如何分享权力？[15]通过对开办特许学校的团体加以限制，可以避免反公共小群体建立只局限于自身利益、切断公共交流的学校，从而预防特许学校的公共性问题以及学校的社会种族的隔离问题;通过明确学校的任务以保证特许学校实施有效的公民教育;通过共同治理制度化，解决教育管理组织领导层与社区相脱离的问题，避免社区成员成为某些营利性教育管理组织的傀儡，让社区成员真正行使其权力，以实现特许学校增加教育机会，服务于社区需要的创新初衷。这些标准也可以适用于我国“名校办民校”“公办转制”“集团化办学”等申请审核，以保证我国基础教育学校的公共性。

2.规范审批机构的授权权力与责任，保证“转制学校”或“教育集团”的正确办学方向

要保证“教育集团”或“转制学校”切实地维护广大民众的教育权益和致力于发展国民教育事业，需要严把其审批关，要对“教育集团”或“转制学校”的审批施予必要的约束。在美国特许学校的授权过程中，特许学校有着明确的学校绩效框架，如果特许学校未达到特许合同中的预期绩效，授权方将会撤销或不续定特许合同。与此同时，各州还开始实施对特许学校授权机构的评估与制裁。当负责监督授权方的国家实体在评估授权方后发现其不符合专业标准或者其监督的学校没有达到预期的绩效时，授权方将会受到制裁。例如，明尼苏达州的《特许学校法》规定，专员必须每五年审查特许学校授权方的表现，并可根据专员的主动或应任何有关方的要求，更频繁地审查授权方的表现。在审查授权方的情况后，如果专员发现授权方未能满足法律的要求，专员可要求授权方采取纠正措施，包括终止授权方和特许学校董事会之间的现有合同或终止授权方授予学校特许状等。明尼苏达州还建立免费投诉系统，任何人或组织都可对特许学校和授权方进行监督并依法举报和意见反馈[16]。我国“转制学校”或“教育集团”的创办亦可以引入这种举措，以遏制教育行政部门与“教育集团”的“本位趋利理性”，保证基础教育学校的公众立场和社会主义办学方向。

3.确保优质公共资源的引领，实现教育的均衡发展

美国特许学校在本质上属于公立学校范畴，只是在经费来源上将政府财政与私人治理结合，形成了新的学校制度。通过强化“主体责任”渐变为“高度自治”，拓展了教育资源、实现教育资源配置公平、推进教育民主与公平。毫无疑问，学校教育通过运用市场机制，促进了美国公立教育改革，赋予了学校更多的发展空间与自主管理权，使学校能够在教育理念、管理机制上得以创新。这种发展思路也恰好对我国公立学校的转制、名校集团化办学有着积极的借鉴意义。当前，我国许多省份都不约而同地实施了“一校多部、多部均衡”“校际联手，区块联合”的不同发展路径。在教育公平理念下，如何促进优质均衡、实现资源共享的教育综合改革，成为基础教育发展的重要问题。从美国特许学校的经验中可以看到，通过“放权”“自治”，学校得到了巨大的自由发展空间。因此，适当地借助公共力量与政府的合作，在优质公共资源带动下，完全可以形成更多的优质发展、促进公平的教育共同体[17]。这样，基础教育在办学标准、运行机制、人才培养、资源整合等多个方面得以提升与扩充，形成各有侧重、各具特色的优质教育品牌。不仅在声誉度上得以提升，形成更大范围的辐射，更重要的是将探索出一条拓展优质资源、推动优质资源配置公平、实现教育资源均衡发展的重要策略。

美国特许学校的经验还告诉我们，原本由政府决定的提供和配置多少教育资源，如何提供政策与财政支持，进而全盘调控学校的“旧”体制不再是常规模式。我国当前的集团化办学和转制实际上就是为了打破了学校围墙的束缚，为每一所學校的发展增添了更多的发展途径和空间，是对当前教育格局的“破”和“立”。当然，伴随学校的各种形式、多元主体的联盟，在规模效应、资源优化、品牌效应的作用下，必须再次对学校的主体责任和任务重新予以定义。从美国特许学校的学校数、学生数逐年增多可以看到，利益获得保障是公众支持特许学校主要原因。因此，我国的集团办学和公办学校改制可以为学生和家长提供一个可选择的受教育机会，利用市场机制改善教育资源更加合理使用问题，形成各方利益共赢，共同发展的局面。

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【责任编辑  郭振玲】