高速要通，体制也要顺

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所谓的高速公路管理体制，主要是指我国30余年来形成的关于高速公路管理工作在机构设置、隶属关系、职能划分等方面的体系、制度、形式的总称。高速公路管理体系是交通运输体制下公路管理体制的独特部分，其机构设置、隶属关系和职能划分是行业探讨的重点，也是管理体制“顺”与“不顺”的关键所在。

三个阶段，形成当前体制

建国后，我国的公路交通的管理体制大致经历了三个历史阶段。

在改革开放初期及更早，公路设计、建设、管理、养护、规费征收等职能集中在各级公路管理机构，是一种“基本以地方管理为主”的、计划经济为主导的公路管理模式。

从20世纪80年代至1998年加快公路建设以前，随着高速公路建设起步，工程设计、重点工程建设、养路费征收等职能开始从公路管理机构分出，体制也开始出现上放和上收的变化，公路管理体制改革呈现多样化。1984年11月，随着“贷款修路、收费还贷”政策的出台实施，我国高等级公路的建设速度进一步加快，各地关于高速公路管理体制的探索和实践取得巨大进展，高速公路管理局、高速公路企业如雨后春笋纷纷出现，部分高速公路企业还迈出了上市的步伐。

从1998年加快公路建设至今，高等级公路、普通国省干线公路和农村公路的管理逐渐分开。这一时期，“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的收费公路投融资体制逐渐成熟，同时，高等级公路的招投标管理、工程质量监督、路产、路权、路政管理、通行费收缴管理、经营行为等都采用国际通行的做法，更多省份设置了专门负责高等级公路筹资、建设、管理和经营的高等级公路管理主体，高速公路管理逐渐脱离省级公路管理机构，形成独立体制。

高速公路的建设大大降低了全社会的流通成本。有研究指出，小客车行驶1公里高速公路的费用，在1990年相当于7个鸡蛋，在2000年相当于2个鸡蛋，而现在仅为0.5个鸡蛋。本刊特约记者 罗林章 摄

多元化的投资主体使得我国高速公路管理体制也呈现多元化的特点。我国高速公路的管理主体主要分为4种，分别是事业型局、隶属国资委的企业、隶属交通运输厅的企业、社会投资人。

与管理体制对应的是多种模式的路政管理。目前，各省份高速公路路政管理主要分为以下几种模式：一是由省交通运输管理机构统一负责高速公路路政管理；二是由省交通运输管理机构直属的高速公路管理局或交通综合执法机构负责实施；三是内省公路管理机构承担高速公路路政管理职责。此外，部分地区还以委托的方式将路政管理部分具体职责交给当地企业承担。

伴随深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站工作的不断推进和深入，在《交通强国建设纲要》的指引下，高速公路的管理体制正向下一阶段迈进。

四大问题，制约行业发展

随着高速公路里程的迅速增长，其在社会经济发展和综合交通运输体系中的地位和作用也大大提升。然而，当前的管理体制逐渐暴露出越来越多的问题，已不能适应行业新的发展形势，甚至在一定程度上制约了行业的发展。

管理分割

在不同省份之间甚至同一省份的不同路段之间，由于管理主体不一致，高速公路之间以及高速公路与普通公路之间的管理被割裂。这使得作为综合交通运输体系重要组成部分的高速公路难以完全发挥路网的规模效益，浪费了有限的养护资源，部分规模较小的管理主体在国家政策执行、技术革新、服务提质等方面力量不够。

有研究指出，2017年全国共有收费公路运营管理主体1226个，其中企业法人主体897个，机关及事业单位288个，其他组织机构41个。碎片化的管理不仅拉高了管理支出，也让高速公路的效率受到侵蚀。

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国家层面的公路管理

从国家层面来说，交通运输部（原交通部）自建国以来一直是国务院下主管全国公路的最高行政主管部门。从1983年起，交通主管部门逐渐开始面向全行业管理，从主要抓直属企业转为面向交通运输行业，加强行业指导与管理，从直接抓企业的具体生产经营活动转变到抓好行政管理。1985年，交通部对行业管理的职能、职责提出了主要抓好“一个为主、三个手段”（即以直接控制转向间接控制为主，综合平衡、组织协调与监督服务）的具体要求。

从改革开放以来，公路交通的行政管理体制尤其是组织机构方面也随交通部的改革而经历了多次变化。在改革开放初期，考虑到公路及道路运输“以地方为主”的实际情况，交通部设置了公路局，其职能包括路政、运政、车辆机务、道路交通安全监督管理（后于1986年调整为“公安部门管理为主”）、公路建设及管理等。

1988年，交通部开始“逐步下放直管企业”，并在机构改革中撤销了公路局，设立了统管公路及水路运输的运输管理司和统管公路及水路基础设施建设的工程管理司。1994年，交通部新组建了公路司，主管全国的公路建设、管理和道路运输，并于1998年再次加强了公路司。

时间来到2008年，大部制改革拉开序幕，随后在交通部基础上组建了交通运输部。2009年3月，交通运输部再次组建部公路局。

协调困难

由于我国高速公路是“以省为主”的建设管理模式，因此，各省份为促进本地区高速公路的发展及服务地区经济建设，结合本地实际情况出台实施了大量地方性投融资政策，也形成了各自相对独立的运营服务规则。在行业发生变革时，各省间往往由于政策、观念的不一致，使得面临问题时的沟通协调难度大大增加，较为典型的表现如，由于规划步调不一致，出现了省际“断头路”现象。

服务差异

受区域经济发展不平衡及不同的企业文化影响，各地提供的出行服务也存在标准不统一、服务水平差异明显等现象，各地的优惠政策也不尽相同。尤其是在服务一线，不同地区相同岗位提供的服务品类和服务质量不一致容易频繁造成负面舆情事件，给行业发展带来了不利影响。

例如在取消省界收费站初期，全国约有27个省份的高速公路对危险化学品运输车辆实施限行，但限行时段不统一；17个省份的高速公路禁止摩托车通行；17个省份扩大了享受“绿色通道”政策的鲜活农产品品种目录，25个省份出台了地方性通行费减免优惠政策，这些都给取消高速公路省界收费站工作的顺利推进带来了巨大的挑战。

性质混杂

由于投融资模式的不同，各高速公路管理主体既有事业型单位，又有国有企业，还有社会投资者，其中也不乏上市公司及中外合资企业。不同的单位性质决定这些主体具有不同的经营管理理念，若是以行政手段进行严格管理，则可能损害发展活力，而一味依赖市场，则又容易与政府宏观管理目标和社会公众利益背道而驰。

舒运平 摄

深化改革，理顺管理体制

约15万公里的高速公路已经成为一笔巨额资产，且在当前及未来的一段时期，高速公路建设仍然是一项重要任务，高速公路通车里程仍将保持较快速度增长。为保持高速公路良好的发展趋势，毫无疑问，我国高速公路管理体制仍然需要进一步理顺。

谭兴月 摄

完善顶层设计

在国家层面，应进一步加强顶层制度设计，从制度上界定决策、执行和监督三方主体的职权，逐步实现“政企分开”“事企分开”。同时，完善法律法规，细化规划、建设、养护、路政、特许经营等方面的制度，做到依法赋权，从根源上减少法律争议。

追求规模效益

通过转制、重组、合并、权益转让等方式，整合省内高速公路资产，减少层级设置，实现规模化、集中化的经营管理，以降低养护管理成本，提高管理效率和服务水平。同时，规模化的交通企业可依托其雄厚的技术实力和充足的现金流，将业务延伸向大交通领域，实现综合交通运输体系的协调发展。

提升监管水平

行业管理部门应从方便社会公众出行和服务经济发展的角度设计管理指标，当好“裁判员”，守住行业的服务底线。制定统一的服务标准和运营规则，让社会和行业真正分享取消省界收费站并实现“一张网”运营带来的红利。同时，尊重市场原则，不越位当“运动员”，保障投资者、经营者和使用者的合法权益。

勇于跨界创新

“一张网”的运营模式和高速路网的完善让各省间的地域壁垒被逐渐打破，在ETC服务等方面的竞争进一步加剧，各个经营管理主体从一定程度来说站在了同一起跑线上。此外，从长远来看，偿债期结束后的高速公路企业发展方向一直是行业不懈探索的课题，除了跨界投资地产、金融等领域外，向省外甚至国外输出运营管理制度或许也是解决高速公路未来发展的路径之一。

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高速公路的体制突破

1985年：第一家高速公路公司成立——广东省公路建设公司。

1986年：辽宁省高速公路管理局成立，是我国第一家省级高速公路管理局。

1988年：第一家高速公路有限公司成立——广佛高速公路有限公司。

1992年：第一家高速公路股份有限公司成立——广东省佛开高速公路股份有限公司。

1993年：第一家高速公路上市公司成立——广东省高速公路发展股份有限公司,该公司也是我国第一家高速公路(B股)上市公司。

1996年：全国公路建设座谈会提出推行“一路一公司”。

1998年：海南高速公路股份有限公司成为第一家A股上市的高速公路经营管理企业。

2004年：第一个BOT高速公路项目——湖北省襄荆高速建成通车。

2004年：广东省国资委挂牌成立，负责监管“广东省交通集团有限公司”等企业，建立了国有资产管理新体制。