建设更高水平的社会主义市场经济体制

许亚岚

5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）正式发布。《意见》亮点众多，重点突出，在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。

政府管理市场应由管向服

《意见》提出要优化政府间财权事权划分，根除地方政府债务痼疾。

国家发改委宏观经济研究院原副院长、研究员马晓河向《经济》杂志、经济网记者表示，政府与市场宏观管理体制的问题牵扯财税体制、货币政策、科技体制、产业政策、区域政策、营商环境、信用体系等多方面。

政府治理方面，过去从发达国家经验看，政府管理一般都是从管向服务转向，由管一切向管一部分，再向服务转化。

社会治理方面，有一个从纵向管理到扁平化治理的转化。纵向管理是从上到下，扁平化管理则是由从上到下转为自我管理。将来为了适应中国向社会主义高收入国家迈进，需要一个完善的社会主义治理体系。总的方向就是政府管理要有边界、有约束力、有效，边界要清楚、透明。需要注意的是，比如科技创新，有国家集中式创新，也有民间分散式创新，什么地方由国家集中创新，什么地方由民间创新都要有边界。

中国的社会主义市场经济体制处于基本建立阶段，有许多领域需要完善。“比如在分配制度里，多种分配方式并存，按照资本、技术、劳动等要素，但劳动获得比重在降低，资本比重过高，技术比重薄弱，企业作为市场主体配置要素资源的权利还不够充分，包括让要素在市场中起决定配置作用发挥不够。”马晓河称。

“政府和市场的关系如何找到平衡點是一个非常关键的问题，如何拿捏好度，也是目前我们在处理政府和市场关系上比较有难度的问题。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新告诉《经济》杂志、经济网记者，现在政府也在寻找一种尊重市场、管住“有形之手”的办法，比如从负面清单的设置以及缩短负面清单，到放管服改革，再到减税降费，这一切都是为了激活市场。

此次《意见》全面完善产权制度与“非禁即入”的负面清单制度，取消外资准入负面清单之外的限制。

对此，董登新认为，负面清单机制在一定程度上管住了政府的“有形之手”，强化了市场的决定性作用，但如何加大市场监管、依法治市，又成为另一个难题。“管理不能缺位，我们需要强有力、高效的市场监管，要依法治市，从这个意义上来讲，我们的市场经济体制改革已经进入了深水区，如何形成完善的市场机制和有效的政府监管，需要我们在新时代做出实质性的改革。”

此次负面清单制度还意味着中国会扩大开放，“不仅在国内不同地区、不同所有制之间开放，还会对外开放”。山东大学经济研究院院长黄少安称，尤其是新冠肺炎疫情在世界蔓延、一些国家发出不利于全球化和相互开放声音的背景下，再一次强调经济体制的开放，显示出中国开放包容的态度和自信。“自贸区试点范围不断扩大，本质上就是负面清单管理的不断普及化。”不过，对外开放的主动权要一直掌握在自己手里，金融领域的开放一定要高度慎重，严格科学论证。

中国人民大学重阳金融研究院院长助理兼宏观研究部主任贾晋京对《经济》杂志、经济网记者表示，第一，从规则上讲，不管什么性质的企业，都要按照统一的负面清单来管理;第二，具体企业涉及重大安全问题时，按照完善的国家安全审查标准来审查。此外，市场是完全开放的，不进行事前审批，只是事中、事后监管，相当于让市场主体不分性质地充分发挥作用。

马晓河表示，我国正处于关键时期，产业结构转型升级，产业要从中低端向中高端方面发展，因此要有资本和技术，不仅是外资，内资在负面清单方面和外资也要平等待遇。

“我国从20世纪70年代末期开始对外开放，从进出口贸易，到投资，再到技术交流，开放是渐进式的，后来加入WTO，开始开放服务领域、金融领域。”马晓河表示，现在要建立国际化高标准的开放，实现更大范围的开放，比如外汇市场、资本市场、技术市场，包括一些高端制造业领域的开发，最终目标是更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。

政府与市场边界需划清

《意见》再次明确了政府与市场的边界，市场经济地位上升到了一个新的高度。

实际上，我国市场经济在经济中占比不低，北京大学国民经济研究中心主任苏剑对《经济》杂志、经济网记者称，非国有企业创造的GDP占中国总GDP的比重在70%左右，从量上来看，中国市场经济占比已经不低，目前最大的问题是政府和市场的关系没有处理好，边界没有划清楚。

自1993年社会主义市场经济体制确立以来，中国的市场经济建设取得了巨大的成就，但目前的市场经济还存在着诸多问题，“比如市场体系不健全，市场发育不充分，政府与市场关系未理顺，市场激励不足，要素流通不畅，资源配置效率不高，宏观经济活力不强，高质量发展体制机制还存在障碍”，在董登新看来，这个概括非常中肯，而且击中要害。

董登新表示，此次改革的路径非常尖锐地提出了在新时代加快完善社会主义市场经济体制的主要任务，其中最大的亮点也是最核心的灵魂，就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预。“这是在《意见》中从头到尾贯穿的一点。”

“目前市场经济体制最大的一个问题就是行政管制过多、干预过度，市场机制不完善、决定性作用没有发挥出来，这是社会主义市场经济体制顶层设计当中最核心的问题。”董登新如是说。

政府与市场的边界，理论上并不模糊，在黄少安看来，关键问题在两个方面，一是如何动态把握政府与市场的作为空间和作为方式。“即使都是市场经济体制，不同国家之间会有国情差异、发展阶段的差异、国际环境的差异，政府与市场的作为空间和方式也有差异。要弄清楚政府职能和国有经济功能的一般性需要和特殊性需要。”

二是在实践中如何规范和约束政府越位和缺位。黄少安对《经济》杂志、经济网记者表示：“这一次中国抗击疫情，彰显了政府作为的重要性和国有企业的重要性，但是不能把非常态当常态，要坚定不移地实施市场化取向的经济体制改革。”

混合所有制改革进入新阶段

《意见》中提出很多新思路，其中，首次提出部分国有股权试点转化为优先股。有专家认为，这标志混合所有制改革进入新阶段。

“国有股设置为优先股，即国有股只享有收益权，没有表决权。”黄少安称，在20世纪末、21世纪初，理论界就认真探索、提出过，目的是为了实现政企分开。“现在明确为中央改革的决策，是一件大好事，应该成为国有企业和国有资产管理体制改革的重要依据和重大推手。”国有经济“有所为有所不为”的判断和原则，不仅要在“存在领域”维度使用，也应该在“存在方式”维度上使用。国有股设置为优先股，就是在财务、收益上有所为，在经营管理上不为，有利于有国有资产的企业，在经营决策和公司治理上更加符合市场原则。

苏剑表示，这相当于国有体制改革的模式越来越接近资本管理。“如果国有企业既要控股又要表决权，国有股会一家独大，别的投资主体对国有股没有任何约束力。让开一定的投票权，随时可以按照一定的条件转化为可投票的普通股，既可以保持国有资本持股的控制力，又可以享受混合所有制改革所带来的好处，包括公司治理体系方面的一些好处，比如监督权，同时把其他非国有股份的积极性调动起来，共同形成较好的治理模式。

将部分国有股权试点转化为优先股，有利于国有股东的退出，董登新认为，优先股的作用有两方面，一方面，可以用优先股的发行募资来回购公司的总股份，将公司瘦身，让公司规模适度。另一方面，可以通过优先股发行的募资定向回购一些特定普通股的股权，如通过国企发行的优先股来回购一部分掌握国有股权的大股东手中的股份，在一定程度上为混改做准备，或降低国有持股的高比例，使混改效果更好。“这也是让国有资产保值增值，并更好流动的一种方法，所以优先股不仅是表面上的募资工具，更多的会带来在股权结构的改变。”

哪些方面是控股的，哪些方面是参股的，现在不会按照以前“一刀切”的方式来管，贾晋京表示，国有资本是要保值增值的，因此有些地方不一定非得控股，相对控股就可以，有的则需要参股。

构建竞争市场需打破垄断

《意见》提出，对于自然垄断行业要加快实现“反垄断”，对电、油气管网、铁路、邮政、烟草等，允许适度准入放松和价格竞争。

《意见》把稳步推进自然行业垄断改革放在了一个重要地位，提出要政企分开、政资分开、特许经营、监管改革等，真正构建一个竞争市场，“中国的垄断行业太多了，此次《意见》中提及的电、油气管网、铁路、邮政、烟草等都需要改革”。马晓河称，社会主义市场经济体制在所有制方面是一个完整的体系;国有和非国有之间的關系，以及国有内部的垄断和其他领域的关系也是一个整体。

黄少安认为，该问题关键也不是理论上的，而是抓落实。垄断行业的“垄断”是自然垄断，对垄断行业的“反垄断”是反行政垄断。“为什么垄断行业问题比较多、人民意见大、长期解决不了？利益集团是阻力，有行业性、显性的利益集团，也有隐性的利益集团，必须以巨大的改革决心、勇气和智慧，冲破改革阻力，才能取得垄断行业改革的最终胜利。”

自然垄断行业要减轻垄断或消除垄断，董登新认为，最好的办法有两个，一是引入新的竞争主体，由不竞争或竞争不足向充分竞争转化，国内自然垄断主要是国有垄断，引入民营资本是改善垄断或降低垄断、消除垄断的一种主要方式。

二是打破价格垄断的基础，即定价机制。自然垄断中除了有些产业一开始就是国有出身，其他都是定价机制垄断，有必要打破，让价格充分市场化，市场化定价一旦取代了垄断定价，自然垄断也就摧毁了。

反垄断制度需要逐步进行，需要注意的是，如果涉及民生的自然垄断，可能要采取有利于民生的办法进行过渡。董登新称，一些垄断可能涉及国家安全，这种垄断是否需要取消也是值得商榷的。

“大的骨架建立以后，需要小骨架和肉，细化后还需要有细胞。”马晓河表示，总体来看，现在市场经济的建立到了由表面到深层，由粗线条到细线条的阶段。