基于三元协同治理的跨区域生态治理新模式——以京津冀为例

田学斌,刘志远

(河北经贸大学 经济研究所,河北省 石家庄 050061)

作为京津冀协同发展重大国家战略率先突破的重点领域,生态环境联防联控联治备受关注。 5年来,京津冀三地加快打破行政区域限制,携手打响蓝天保卫战、启动水源修复工程、强化土壤污染源头治理,不断建立完善生态管治制度,区域环境容量和生态空间不断扩大。 以大气治理为例,2018 年,京津冀区域内13 个主要城市PM2.5 平均浓度为55 微克/立方米, 较5 年前下降48.1%[1]。 成绩虽然显著,但推进京津冀协同发展向纵深拓展,仍需关注深层次体制机制性难题,特别是生态协同治理方面的“硬骨头”逐渐显现：府际合作中利益成本分担机制不健全、对生态环保与经济发展的协调不够精确、三元治理主体间合作机制不畅、生态治理“一刀切”、生态横向补偿机制不健全等,亟需京津冀三地开展全方位合作来破解生态环保深层次难题。 传统治理模式是典型的一元主体,即以政府为单一治理主体,这个过程中只有政府参与决策;三元治理主体则包括政府、市场及社会,本质是三元主体对公共治理权力的分享,建立相互协作、相互制约的平行关系。 在这三个主体中,政府主体发挥宏观调控的积极作用,主动向市场主体和社会主体赋能,规范、引导市场主体及社会主体的行为;市场主体发挥配置生态资源的决定性作用,通过市场交易对生态资源、排污权等进行定价;社会主体是政府失灵及市场失灵的重要补充,通过对生态治理行为的积极参与可形成“自下而上”的治理模式。

从面向行动的实践逻辑看,坚持落实新发展理念,必须强化协同治理新思维的主导作用,逐步探索互利互惠、生态共治的协同治理新路径,综合考虑跨区域协同治理与政府、市场、社会的协同,构建京津冀区域生态三元协同治理新模式,探索新时代京津冀区域生态治理的协同治理路径。

一、 文献综述与问题的提出

区域一体化进程的加快导致传统的治理模式难以应对日益复杂的现实状况,如京津冀生态环境治理具有典型的跨区域协调、多主体参与等特征。 在已有生态治理模式难以奏效的情况下,跨区域协同治理成为京津冀生态治理的新选择。 跨区域治理的内涵要求就是邻近区域的不同治理主体共同参与公共治理活动,治理主体主要包括政府、市场及社会三者[2]。 跨区域治理的思想源自于协同治理理论,而协同治理理论是诞生于20 世纪90 年代的新兴交叉理论,是寻求有效治理结构的过程,强调主体间合作大于竞争以实现整体利益最大化[3],它是一个概括性的术语,包含公共治理领域中诸多相互交织的概念,如府际合作、跨部门协作、公共服务网络和公众参与等[4]。 鉴于协同治理理论在跨区域生态治理中的优势,国内众多学者结合京津冀区域治理难题进行了深刻研究,如魏娜和赵成根基于协同治理理论,从协同依据、平台、内容和机制等关键问题入手对京津冀大气污染协同治理可行性进行研究[5];王喆和周凌一从区域多元主体协同治理和区域府际协同治理两大路径入手,在体制机制层面探讨京津冀生态环境协同治理路径[6]。

京津冀生态协同治理既是理论的创新又是实践的需求,致力于破解区域生态治理难题,众多学者从不同视角进行了研究。 主体责任划分不清是京津冀生态协同治理的关键问题之一,在治理主体层面,崔晶在分析京津冀都市圈地方政府生态治理协作制度因素的基础上,认为可通过建立利益补偿和转移支付制度、改良官员考核体系等方式破解地方政府区域生态治理协作困境[7];张彦波等在探讨京津冀区域政府生态协同治理认知局限的基础上,从区域政府协作的角度寻求和构建区域生态治理体系[8];王家庭和曹清峰认为京津冀必须走生态协同治理之路,在地方政府协同的基础上发挥市场机制和社会机制的能动作用,以期形成京津冀区域生态治理中不同地区政府、市场和社会的有效协同[9]。 考虑到京津冀区域生态治理具有系统性特征,蔺丰奇和吴卓然基于格兰杰因果检验发现京津冀区域不同城市雾霾会互相影响,应摒弃碎片化思维以构建京津冀生态环境整体性治理机制[10];韩兆柱以网络化治理为研究视角,倡导构建京津冀生态治理府际合作网络,在府际、政府与其他参与主体之间形成全方位治理网络[11]。 致力于京津冀长效绿色发展,李慧茹等提议构建京津冀生态环境协同保护的机制体系和平台,逐步完善京津冀生态环境协同保护的长效补偿和市场化机制[12];田学斌等尝试构建京津冀生态补偿长效机制以激发绿色协同发展的内生动力[13]。

学术界对京津冀区域生态环境协同治理的认识在不断加深,为生态协同治理实践提供了坚实的理论依据。 但随着京津冀协同发展的不断推进,深层次体制机制矛盾不断凸显,如何处理经济发展与生态治理的辩证关系,如何创新京津冀区域生态环境治理模式成为新难题。 且对京津冀生态协同治理的研究多是政府视角,忽视三元主体在生态协同治理中的作用,仅有少数学者从政府、市场及社会三个角度研究区域协同治理[9],却忽略政府、市场、社会机制的协同。 本文将重点分析京津冀生态协同治理中跨区域政府、市场、社会的协同,并考虑中央政府在京津冀生态协同治理中的重要作用,破解京津冀生态协同治理的深层次体制机制弊端,探索实现京津冀区域生态三元主体协同治理的可行路径,以期为全国其他地区提供跨区域治理范例。

二、 京津冀区域生态协同治理的特征性难题

面向规划目标和群众期待,京津冀生态协同治理仍有提升空间,但现实是传统的京津冀生态合作治理模式难以为继。 究其缘由,京津冀三地在生态环境治理中面临跨行政区域治理、治理主体权责不一、区域经济发展失衡、社会公众参与较少等难题,如经济发展较差的河北省却承担着生态治理最重的任务,地方财政压力逐年提升,严重制约京津冀区域生态协同治理进程的推进。

(一) 京津冀区域生态协同治理理念不到位

理念是行动的先导,主导生态治理模式的具体选择,理念的创新才能推动协同治理模式的创新。 京津冀区域生态环境治理具有典型的跨区域、多主体等特征,又是一个相对完整的生态系统,必须要转变原有观念,秉持协同治理和综合治理的理念,从京津冀区域整体生态系统的层面筹划布局。 尽管京津冀地区在协同治理方面取得一些进展,并拥有中央政府牵头的国家重点生态工程,但对协同治理等理念的认识还不到位。

1. 协同治理理念认识不到位

跨区域生态治理的关键就是协同,京津冀三地协作是实现生态环境共治共享的基础,但京津两地对协同治理的认识存在偏差,囿于传统属地治污思想的影响,并存在“搭便车”的思想,如京津冀雾霾的治理方案是关停河北省企业,导致生态治理的重担落在河北省,且缺少相应的区际补偿,难以形成常态化治理机制。 与此相反,莱茵河治理的成功得益于区域内各国具有相同的生态环境治理意愿与价值取向[14]。

2. 综合治理理念认识不到位

只注重环保而忽视经济增长与民生,如河北省曾经存在关停污染企业、煤改气等“一刀切”现象,其实是以经济发展为代价换取短暂性的碧水蓝天。 京津冀三地理应注意到生态环境与经济发展、人民生活等多项活动息息相关,在生态环境治理过程中要做到多方利益并重,以绿色发展、人民幸福为治理目标,而不是简单的“一刀切”。

3. 市场治理理念认识不到位

京津冀生态治理多是政府层面的活动,投入巨大但收效甚微,因此,以市场机制治理生态环境能够提高治理效率,政府发挥好宏观调控的引领作用并吸引社会力量的参与,形成三元主体协同治理新格局是京津冀生态环境协同治理的重要一步。

(二) 京津冀区域生态协同治理主体间存在利益冲突

生态环境是最典型的公共池塘资源,具有非排他性和非竞争性的鲜明特点,意味着有限的资源使用不受限制。 使用收益的私人性会激发个人占有环境资源的动力,进而产生“搭便车”行为,结果便会引发“公地的悲剧”。 生态环境的外部性导致京津冀各地区治理收益与成本的不协调,进一步提高生态环境治理的难度,忽视区域间发展差距和治理成本收益权衡将难以真正建立起长效化的协同治理机制。 目前,京津冀生态协同治理最大的问题是三地经济发展程度的差异及治理收益的不对等。 具体来看：

1. 京津冀经济发展程度和承受压力不对等

2018 年京津冀三地人均GDP 的比值为2.94 ∶2.50 ∶1,经济发展差距较大,河北省经济发展的积极性是最高的,但所处位置决定其必须承担生态治理的艰巨任务,又因河北省以传统工业为主的经济结构形成经济发展与生态保护的两难抉择,导致河北省在生态治理动力和能力两方面皆有不足。 在环境污染治理投资占GDP 比重上,2017 年京津冀三地之比为2. 38 ∶0. 38 ∶1.68,数据表明河北省资金压力并非最大,但2011年的数据显示三地之比为1.31 ∶1.55 ∶2.54,表明河北省的生态治理资金压力是从近些年才开始减轻的。

2. 区域间横向生态补偿机制的不合理

区域间横向生态补偿机制的不合理加剧了“环京津贫困带”现象。 为保障北京地区的用水安全,张家口及承德地区关停诸多工厂,限制发展工业以保证水质合格达标,严重制约张承地区经济发展,造成生态型贫困现象的出现。 且北京以水资源市场价格向张承地区作补偿,忽略张承地区供水的机会成本——工厂关停造成的经济损失。北京理应考虑周边地区生态治理的真实成本,加大横向生态补偿力度以消除“环京津贫困带”。

(三) 京津冀区域生态协同治理长效机制缺乏

近年来,京津冀三地政府为治理生态环境出台了众多政策,初步形成京津冀三地生态保护联防联控机制,生态环境协同治理取得阶段性成果,为区域生态治理建立良好的开端。 而生态协同治理长效机制是在生态环保外部性的基础上,为实现京津冀区域生态环境治理长效化而采用的各种手段的集合,目的是激发跨区域生态环境治理、绿色协同发展的内生动力,重要方向是从政府主导模式转向以市场机制为基础的区域生态公共管理模式[13]。

显然京津冀区域生态协同治理机制还存在一些不足：一是以政府为主导,忽略三元主体在生态环境治理中的重要作用,社会公众参与缺乏。 而在欧洲,社会环保组织与公民广泛参与到莱茵河治理中,取得1+1＞2 的效果。 二是京津冀三地政府级别不对等导致河北省在三地中生态治理责任最重,河北省更多是服务于京津而忽视本地区经济发展与生态保护的双重需求,付出巨大却没有得到相应补偿,长此以往,河北省将缺少生态环境治理的动力和能力。 三是政府治理生态环境多是以应急处理为主,如2018 年11 月京津冀地区出现的大规模强雾霾,生态环境部立刻做出应急处理,虽控制住雾霾的发展,但无法掩饰主因是京津冀及周边地区污染物排放量大,生态治理常态化机制仍存在落实难的问题。 且三地政府协作存在利益交织,常态化的京津冀生态环境协同治理机制难以建立。

三、 京津冀区域生态协同治理的成功实践：永定河流域综合治理

永定河是北京的母亲河,流经京津冀晋蒙等省市自治区,是北京地区最大的河流、重要水源涵养区和生态屏障,冬奥会、世园会、新首钢、新机场等重要节点如珍珠般被永定河串联起来。 开展永定河综合治理与生态修复也是京津冀协同发展在生态领域率先突破的着力点,对促进京津冀区域生态、文化与经济发展具有重要意义,是生态治理模式的新实践,对其他地区生态治理具有重要的示范引领作用。 与以往的生态治理活动相比,永定河治理并非局限于行政区划内的水资源生态治理,而是着眼于跨行政区域的整体生态单元,兼顾永定河流域的历史文化底蕴与产业发展,走一条生态协调、文化悠扬、产业创新的绿色发展之路,在保障“绿水青山”的基础上追求“金山银山”。

(一) 中央政府统筹协调地方政府联手综合治理

永定河在20 世纪末遭遇重大危机,浩浩永定却几近干涸。 为此,京津冀晋等地区都为治理永定河做出努力,但因各自为政、缺少统筹而难以取得成效。 2016 年底,国家三部委联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》,这是我国首个中央政府推动、跨行政区域的河道综合治理文件,意味着京津冀晋携手共治永定河被提上日程,开创了地方政府联手综合治理的新模式。 2017 年4月,发改委组织永定河综合治理与生态修复部省协调领导小组全体会议,会议决定四部委及四省市要共商共建,切实搞好统筹协调和综合服务,保障各项工作稳步有序推进,这次会议也标志着《永定河综合治理与生态修复总体方案》正式实施。此外,国家发改委携手水利部、林业和草原局统筹协调四省市以提供一定的政策支持、专业指导及行为协调,全面落实河长制以明确四省市在永定河综合治理行动中的责任与分工,且国家开发银行将充分发挥其在融资支持与政策倾斜等方面的金融作用。

在地方政府层面,2017 年5 月,北京市率先出台《北京市永定河综合治理与生态修复实施方案》,进一步明确了北京市在永定河绿化建设中的总体思路及具体安排,明确坚持林水共治理念,开展“五湖一线一湿地”工程,为重现永定河美丽动人的生态走廊做出实际贡献。 2018 年1 月,河北省也出台了《河北省永定河综合治理与生态修复实施方案》,提出综合整治、重点修复,以流域为整体、以河系为单元,围绕永定河上游水源涵养区、平原城市段、平原郊野段3 个区段,针对性采取区段相应的治理与修复措施,并细化永定河流经区域的治理任务和治理措施,以期到2025 年基本建成永定河绿色生态河流廊道。 截至2018 年7 月,北京市永定河段已经成功造林4 万余亩,3 万余亩森林质量得到提升,湿地新增1 200 余亩,并提前完成永定河水源涵养林主体工程建设。 截至2019年中期,北京市永定河治理工程的起点官厅水库水资源治理已取得显著效果,特别是在建的八号桥水质净化湿地用生态的方法来保护生态,年净化水量接近0.7 亿立方米。

(二) 公司化运作推进永定河流域协同治理

在以往的治理经验中,跨区域生态治理大多是各人自扫门前雪,由政府提供全额资金支持并全权负责。 这既不符合跨区域综合治理的本质要求,也会对地方政府造成巨大的财政压力。 为进一步推进永定河流域协同治理,由北京市牵头的永定河流域投资有限公司于2018 年6 月28 日组建成立,标志着永定河流域协同治理进入公司化运作新阶段。 这是我国生态治理市场化模式的新探索,对其他地区生态治理做出了引领和示范。

永定河流域投资有限公司的组建是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要举措,基于市场化手段进行生态资源调控,减少政府干预以更好发挥政府宏观调控的作用,实现生态治理效益最大化的目标,将“绿水青山”打造成为“金山银山”。 具体来看,其创新的方式主要有以下三点：一是治理措施异质化,因地施策、对症下药,改善原有的投融资模式,通过提高区域生态价值以实现资金平衡;二是依托永定河流域深厚的文化底蕴与治理后的生态优势,与当地政府合作在流域生态廊道内发展文化旅游、健康养老等绿色产业,带动沿线地区可持续经济发展;三是通过“1+N”的体系构建,由投资公司总揽全局、协调推进,N 个分公司具体负责所在区域的生态治理工程。该公司是京津冀协同发展战略在生态环保领域的重要实践,是政府与市场机制在生态环保领域两手发力的全新探索,为京津冀生态环境的持续改善作出了新贡献。

(三) 永定河综合治理方法的创新

以习近平生态文明思想为理论指导的永定河流域综合治理工程正逐步探索跨区域生态协同治理的新模式,引入市场机制以期达到永定河流域治理的帕累托最优状态,通过修复与治理完善流域生态系统,最终实现永定河流域生态系统自生长的理想目标。 为此,永定河综合治理的方式方法在持续创新,如：(1)坚持技术创新引领生态治理,不断推进技术创新并应用于生态治理。 (2)推进投融资模式创新,破除资金瓶颈,探索政府、企业及社会等多方资本投入模式,充分发挥政府资本的杠杆作用,开展多方合作、拓宽融资渠道,解决治理的资金难题。 (3)坚持生态治理与产业发展并重,生态治理是地方发展的长期负担,创新发展绿色产业能够反哺生态治理,实现生态、经济及社会效益的共建共享,形成区域生态治理的长效保障。 (4)依托历史文化推动全流域协同发展,永定河流域具有悠久的文化积淀,充分发挥流域内历史文化优势,打造永定河文化品牌,促进流域内各区域的生态文化高质量发展。

四、 京津冀区域生态协同治理路径设计

永定河流域综合治理模式的成功实践给予跨区域生态治理许多有益的启示,特别是中央政府统筹协调和区域生态机构公司化运作等模式初见成效,为京津冀区域生态协同治理带来更多可能性,当然,在这一过程中,社会力量在生态治理中的重要作用并未发挥出来。 结合京津冀区域生态协同治理的特征性难题,借鉴推广永定河流域综合治理的实践经验,可从中央政府统筹调控、京津冀区域省际协同及三元主体协同等视角出发,探索建立由中央政府顶层设计、地方政府协同治理与三元主体广泛参与的治理框架(如图1 所示)。

图1 京津冀区域生态协同治理框架

(一) 中央政府权衡各方利益进行顶层设计

中央政府应从京津冀区域生态治理全局出发,统筹协调各地在区域生态治理中的权责利,打破地方政府的利益藩篱,完成区域生态治理的总体规划和顶层设计,确保规划的科学性与可实施性。

1. 建立生态补偿常态化纵向机制

鉴于京津冀三地政府存在经济发展阶段的现实差距,而河北省生态治理的任务又为最重,中央政府可建立常态化的生态补偿纵向机制,通过财政专项资金纵向转移支付减轻河北省生态治理的资金压力。

2. 构建生态治理法律保障体系

生态环境保护治理需要完善的法律法规体系作保障,地方政府可出台政策文件或规章制度,但难以构建生态治理法律保障体系。 只有中央部门从生态整体性的理念出发构建生态治理与保护的法律法规体系,才能切实发挥法律在生态环保中的不可替代作用。 一个相对完整的生态治理法律保障体系应包括生态文明建设基本法、污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、能源法、专项环境管理制度法等[15]主要部分,仅依靠地方部门是无法做到的。

3. 组建京津冀生态协同治理机构

为了更好协调京津冀三地在生态治理中的关系,中央政府理应牵头组建京津冀生态协同治理机构,以此机构作为政策规划的具体执行者并协调京津冀三地政府的生态治理活动,该机构向中央政府负责并接纳地方政府转移的部分权力与资源以保障机构的高效运作。 国内外典型的跨区域生态治理机构运作方式主要有以下几种：田纳西式管理局制、莱茵河式委员会制、永定河式公司化制,前两者以政府权威对区域进行管理和规划,忽视市场机制在跨区域生态治理中的重要作用,而永定河治理机构以公司化运作并设立分公司具体负责所在区域,能够最大限度发挥市场在生态资源配置中的决定性作用。 从现实情况来看,京津冀生态治理背后的经济与社会问题较为复杂,需要全面考虑生态治理与产业发展、人民生活间的关系,所以京津冀生态协同治理机构在公司化运作的同时必须被赋予综合性的权力职能。

4. 创新GDP 核算体系与政绩考核体系

为提高地方政府的生态治理积极性,中央政府还应该构建实施绿色GDP 核算体系与相应的政府政绩考核体系,将生态治理等环保指标纳入到政府政绩考核体系,以晋升机制改革激励官员进行积极的生态治理,并通过构建生态环境问责制度倒逼地方政府的生态治理能力与保护潜力[16]。 环保部门应对京津冀区域县区级以上官员进行定期培训,向其灌输生态协同治理及综合治理的理念,在思想与考核两方面提高官员生态治理积极性。

(二) 健全京津冀生态协同治理落实机制

京津冀生态协同治理机构的设立并不意味着三省市的生态治理责任降低,在三省市完成本地区生态治理任务的同时要积极配合京津冀协同治理机构的工作安排,还要在产业创新、绿色发展等方面加强省际协作及与协同治理机构的合作。

1. 进一步完善京津冀生态协同治理体制机制

如建立区域生态治理成本分担机制以明确三省市的生态责任、建立区域协同监管机制以加强三地在生态资源管理上的互联互通、建立区域信息资源共享机制以提高地方政府的应急效率等,在区域协作中不断加深区域协同治理理念。

2. 健全合理化的区域生态补偿横向机制

在补偿生态资源价值的基础上要考虑该区域提供良好生态资源的机会成本。 以京冀生态补偿为例,2019 年初,京冀两地签订潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议,北京市每年向河北省支付生态补偿资金3 亿元,该资金主要用于潮白河水资源治理与保护,但张家口地区为保护水资源安全而造成的经济损失却没有得到相应补偿,部分地区甚至因生态保护而成为新的贫困地区。

3. 持续推进京津冀绿色协同发展

京津冀地区生态资源空间容量的差异、生态治理与经济发展的不平衡等问题要求京津冀地区要走绿色协同发展之路。 2019 京津冀协同发展参事研讨会正是围绕生态保护与绿色发展的关系进行探讨,认为应当发展绿色产业破解生态治理难题[17]。 为实现京津冀协同发展的最终目标,破解区域贫困难题,必须坚持经济发展绿色化、集约化,因地制宜发展生态友好型产业,形成经济发展与生态治理良性互动的新格局。 具体来看,京津冀三地产业定位应协调规划,权衡考量三地区域定位与环境空间容量,合理规划产业布局,协同推进京津冀地区工业绿色化,加快推进京津冀绿色新兴产业协同发展进程。

4. 加强京津冀生态协同治理机构间的交流协作

接受京津冀生态协同治理机构的协调决策、协调规划与协调监管,畅通该机构与地方政府间的生态信息流通渠道,全力支持京津冀生态协同治理机构的各项工作。 在配合京津冀生态协同治理机构之余,地方政府通过信息互联互通可得知该机构及其他地方政府的决策信息,可在提高协同治理效率、协调关系减少区域利益纠纷、避免基础设施重复建设等方面受益。

(三) 三元主体生态协同治理模式的推广策略

生态理论与治理实践都已证明,构建跨区域生态协同治理机制的重要性不言而喻,但生态问题的复杂性特征意味着不能仅依靠政府来治理生态难题。 考虑到政府失灵现象的存在和三元主体治理利益的纠纷,应该建立政府、市场、社会的生态协同治理机制,通过三元主体协同治理最大限度破解单一主体治理失灵的难题。

1. 发挥政府在生态治理中的宏观调控作用

前文已对中央政府及地方政府如何建立政府间协同机制作出分析,此部分就不再赘述,而是强调政府为市场和社会发挥作用提供保障。 面向市场及社会群体开放生态信息共享平台,减少各主体因信息不完全而做出的非理性行为,此外,京津冀生态协同治理机构及地方政府通过信息披露更好地接受公众监督。 完善生态环保领域法律法规体系,明确责任主体划分,能够对违法企业做出合理合法的判决;放开生态环保领域的市场准入限制,降低市场准入门槛、严格准入资格审核,确保有意向的社会资本能够参与生态治理工程。

2. 发挥市场在生态治理中的资源配置作用

在政府的法律保障与政策支持下,市场应发挥其在生态资源价格决定及市场交易中的决定性作用,建立区域间市场一体化机制以实现生态资源的最优配置、减少生态问题的发生。 推动京津冀生态资源交易市场一体化建设,合理合法界定生态资源产权,基于区域间生态资源空间分布并不均衡的特征性事实,采用市场交易机制能够合理配置生态资源。 以水资源为例,上游地区为保护水资源作出巨大利益牺牲,水资源机会成本提高,下游地区购买水资源的价格也会提高,实现上下游地区的双赢。 推动京津冀排污权交易市场一体化建设,实行跨区域排污权交易,有利于降低生态治理成本,改良成本低于排污权的污染型企业会升级设备减少污染排放,选择购买排污权的企业能够减少寻租行为,提高区域整体技术水平,以实现区域经济绿色可持续发展。

3. 发挥公众在生态治理中的积极参与作用

公众是京津冀生态系统中的重要组成部分,公众秉持环保理念、实现生活方式绿色转型对生态治理具有重要意义,以北京为例,机动车尾气排放是北京PM2.5 主要的污染源之一,如果北京居民选择绿色出行方式替代汽车出行,那么区域空气质量会有大幅提升。 同样,社会资本参与生态治理在一定程度上能够减轻政府生态治理的财政负担,基于奥斯特罗姆的自主治理理论发展第三方环保组织,建立基层生态自主治理组织以弥补政府及市场失灵的缺口,不断提升社会资本参与生态治理的能力、提高社会资本参与生态治理的效率[18]。 此外,公众及环保组织对政府的舆论监督促使政府行为决策的科学化、透明化,通过公众对政府生态治理行为的积极反馈可形成“自下而上”的治理模式,激发公众生态治理的源动力。

五、 结论

保护生态环境和发展经济从根本上讲是有机统一、相辅相成的。 不能因为经济发展遇到一点困难,就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头,甚至想方设法突破生态保护红线。这是必须坚持的原则,京津冀生态保护要与产业绿色转型结合在一起,以环保项目带动绿色发展,以产业绿色转型保持生态保护长效动力。

绿色发展的重要性不言而喻,但应注意到京津冀生态问题是限制区域协同发展的重要因素,日益频发的污染问题及水资源短缺等严重影响区域内公众的生产、生活,三元主体对京津冀生态治理的期望也在逐步提升。 鉴于京津冀区域生态治理的整体性、复杂性及多样性等典型特征,2015 年出台的《京津冀协同发展生态环境保护规划》标志着京津冀区域生态协同治理模式已开启,但地方落实还存在诸多问题。 在此复杂的跨区域生态治理背景下,本文通过对已有文献生态协同治理的研究进行梳理,简要分析京津冀区域生态协同治理中存在的特征性难题,发现区域生态协同治理理念的缺失是第一位的,通过研究永定河流域综合治理与生态修复这一典型案例总结出其可行的治理经验,探索京津冀生态协同治理的路径机制。研究发现京津冀生态协同治理的关键是生态协同理念的贯彻落实,在中央政府的顶层设计及政策保障下,推进京津冀跨区域生态协同治理和三元主体生态协同治理,并建立公司化运作的京津冀生态协同治理机构来协调各方利益,实现跨区域及三元主体的协同。