新时代新型城镇化的要素结构及其优化路径

袁方成 陈泽华

(华中师范大学 中国农村综合改革协同创新中心， 湖北 武汉 430079)

十九大报告指出，中国特色社会主义新时代，发展的不平衡不充分问题是社会主要矛盾的主要制约因素。在经济发展进入中高速增长的新常态背景下，城镇化建设能够培育经济发展的新动能、释放新需求、创造新供给，对于解决发展的不平衡不充分问题具有战略价值。习近平总书记在十九大报告中提出“要坚持新发展理念，推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”。2018年，李克强总理在政府工作报告中强调“要坚持实施新型城镇化战略，着力推动平衡发展”。这为新时代的新型城镇化发展指明了方向。

回顾改革开放四十年来我国城镇化发展的历程，从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点，城市数量从193个增加到658个①，城镇化水平快速提升。然而，这一阶段的城镇化是一种要素低效能驱动的城镇化，具有显著的要素失衡特征，土地要素资源的集约压力，土地和人口要素发展失衡的协同难题，财政要素支撑的增量窘境是城镇化发展的突出问题。要素的结构失衡②催生了城镇化发展的“人-地”城镇化匹配失衡、东中西区域空间不平衡和地域发展不充分，使我国城镇化发展处于“不平衡不充分”的状态，进一步加重我国国民经济和社会发展不平衡不充分的社会主要矛盾。党的十八大以始，党和政府决策高层深切关注城镇化发展的现实问题，提出新型城镇化发展战略，通过渐进式改革实现城镇化发展的转型升级，促进城镇化发展从“失衡”迈向“均衡”。

基于此，本文通过人口、土地、财政要素系统的视角，提炼城镇化发展纷繁复杂的矛盾、瓶颈与困境，结合新发展理念和新型城镇化发展战略及目标设定，对城镇化发展进程及相关要素需求进行预测。在此基础上，评估我国未来一段时期的城镇化发展指数和协调水平，以期为新时代城镇化政策的优化调控提供思路和参考。

一、当前城镇化发展的问题导向

1990年以来，我国城镇化建设步入加速发展的阶段。然而，地方建设的实践情形却不容乐观，存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。这些问题均与城镇化建设的人口、土地和财政要素有着千丝万缕的关联，或者是由于要素系统资源的匮乏所致，抑或是三要素之间的协调与集约发展出现难以调和的矛盾，将其归纳总结为当前城镇化建设的三大现实困境。

(一)资源瓶颈：土地要素的集约压力

我国城镇化的快速推进，建设用地挤占耕地现象不断加剧，因城镇化而导致的耕地面积不断减少的矛盾依然存在。具体来看，其突出表现在城镇建设用地增加与农村土地保护、粗放扩展与闲置浪费以及刚性需求与后备紧缺三大方面。土地是城镇化的物质载体，适量的农地非农化对于城镇化建设能够产生促进作用，然而，当前的现实问题便是农地资源规模有限与城镇土地刚性需求之间的矛盾。城镇建成区建设用地的主要来源是对于农村土地的性质转换与征用，其中耕地占用具有相当的份额，2013年国有建设用地供应面积与占用耕地面积的比值为40%，国有建设用地出让面积与占用耕地面积的比值为99.58%，这种通过占用耕地来充实城乡建设用地面积的方式由来已久，并呈现愈演愈烈的趋势。

图1 1999-2013年我国建设用地占用耕地面积及占耕地减少面积的比重资料来源：根据2000-2014年《中国国土资源统计年鉴》相关数据整理而成。

1999-2013年，我国建设用地占用耕地面积整体上处于上升趋势。建设用地面积数值的急剧上升，除了少数农村居民宅基地面积增加外，很大程度上是由我国城镇化的空间扩张造成的。从建设用地占地面积占耕地减少面积比重来看，除少部分年份波动以外，2003年以后的年份呈线性增长趋势。这种发展趋势既与《国土资源“十三五”规划纲要》中“对耕地实行约束性指标控制，即不能依靠占用耕地面积来推动城镇化发展”的要求相悖，又会对我国粮食安全和耕地总量红线施加重大压力。

一方面18亿亩基本农田红线下城镇化建设与农地保护矛盾显著，另一方面在城镇化推进过程中，受财税制度体系、土地管理制度、GDP用地情结、政绩考核体系等多重因素驱使，我国城市边界建设重审批轻开发、重开源轻挖潜、重扩展轻保护，存在着大量批而未供、供而未建的存量土地。那么，如何实现新型城镇化的土地利用从粗放式无限扩展向集约式有序扩展转变，从增量型农地非农化向挖潜型存量盘活转变的结构转型，是深入推进城镇化的首要议题。

(二)发展失衡：土地与人口要素的协同难题

农地非农化与农民市民化的协调发展，是城镇化的核心要义和本质使然。然而，基于制度困境、政绩竞争，地方政府在城镇化进程中“要地不要人”、“化地不化人”，使得农地大规模非农化与农民权益保护及农民市民化滞后的矛盾激化。土地城镇化快于人口的城镇化，常住人口城镇化快于户籍人口城镇化，人口城镇化快于人的城镇化三大方面，主要表现在：一是大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；二是“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效③；三是城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配④；四是城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化城乡利益失衡格局，阻碍城乡发展一体化。

征地规模的不断扩大，导致部分农民土地权益受损，进而引发征地型群体事件不断。一味追求“外延式”、“摊大饼式”的大城镇、大空间扩展，致使土地城镇化规模与速度远远高于人口城镇化。与此同时，农民进入城镇工作、生活却难以享受到与城镇市民同样的住房、教育、医疗、卫生等社会公共服务，“同城不同权”、“半市民化”、“半城镇化”现象依然存在甚至加剧。因此，如何保障农民的合法权益，有序实现农业转移人口市民化，实现真正意义上人的城镇化，是适应经济新常态，全面建成小康社会决胜阶段的关键任务。

(三)增量窘境：财政要素的转型矛盾

无论是土地城镇化还是人口城镇化，都需要充足的建设资金投入。就现阶段而言，我国城镇化面临着资金收支矛盾，具体表现在土地资源稀缺与土地财政依赖矛盾、资金有限却需求过高两大矛盾。1994年推行分税制改革后，中央政府财权上收而事权留置甚至增加，使得各地都将“经营城市”和“土地财政”作为补充城镇化建设资金的重要甚至根本方式⑤。2009-2015年城市市政公用设施建设维护管理财政性资金的市级预算中，国有土地使用权出让收入占投资总量的占比是56.71%，城市维护建设税占13.07%，城市公用事业附加费占1.46%，市政公用设施有偿使用费占3.40%。依此看，土地出让收入是市政建设的主要资金来源，土地财政在地方政府推进城镇化发展中的确发挥着极为重要的作用。

然而，土地财政收入并不能承担起城镇化建设的巨额资金投入。中国科学院、国家开发银行和国务院发展研究中心等机构测算农民工市民化人均成本从2万元到13万元不等。基础设施建设等固定资金投资方面，辜胜阻、迟福林等学者研究认为人均固定资产投资将达到10万元；而据国家开发银行估算2014-2017年城镇化投融资将达到25万亿元，年均8万多亿元，而到2020年前中国至少需要50万亿元的新投资用于城镇建设。据统计，2016年土地财政的总收入(宽口径)为3.56万亿元，2017年接近5万亿元，甚至达不到上述预测年均城镇化建设资金投入的一半。“土地财政”也面临土地稀缺和耕地红线制约。此外，空间扩展也加剧了城镇基础设施和公共服务体系的投入压力，增大了政府农地补偿及农民安置的支出，造成需求与供给之间的矛盾。如何在推进新型城镇化进程中，拓宽投融资渠道，开辟地方政府新财源，摆脱政府土地财政依赖，增加政府可支配收入，是解决城镇化进程中财政支撑的基础条件。

二、发展理念与指标预设

以时间为刻度，以制度变迁为位序，随着国民经济发展和城镇化的快速推进，新型城镇化发展战略的内涵、特征与理念目标也越发清晰。(见表1)。

表1 新型城镇化的政策理念

通过上述政策文件，可以发现中央政府关于新型城镇化的发展目标具有发展理念的科学性、发展过程的协调性、发展方式的集约性、发展规划的系统性和发展目标的人本性的特征，更加重视人地财要素的结构均衡和资源集约节约利用、东中西区域空间平衡和城乡区域的发展协调充分。党和政府在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，《国家人口发展规划(2016-2030年)》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》正式提出了新型城镇化建设的具体指标(见表2)。

从制度存续演进的角度，回顾新型城镇化发展理念和具体目标的提出，可以发现，城镇化发展由号召性的强调以人为本到具象性的拆分要素，细化使其具有可操作性和对照性。对于人的城镇化的水平测定由单一城镇化率指标拓展为包括常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率、农转城人口数量和一揽子基本公共服务均等化标准。对于土地城镇化的考察，除单纯强调城市建成区面积外，衍生出包括人均城市建设用地、城市建成区绿化率和道路情况等标准。这既为城镇化建设转型升级指明了方向，也为我们厘清新型城镇化建设目标与当前差距提供了参照标准。

表2 新型城镇化建设的指标设定

数据来源：《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》、《国家人口发展规划(2016—2030年)》。

三、发展方向与预测走向

近年来，我国城镇化发展水平快速提升，引起了政府和社会的广泛关注，众多学者和研究机构对城镇化水平进行了预测研究。简新华、黄锟运用时间序列预测法预测2020年我国城镇化率为59.17%⑥。陈明和王凯通过人均GDP与城镇化发展水平关系分析，预测2020年城镇化率达到59-60%⑦。高春亮和魏后凯采用曲线拟合法、经济模型法和城乡人口比增长率法预测2020年三组值为59.12%、61.08%和60.81%⑧。兰海强等通过改进的趋势外推预测法、灰色GM(1,1)模型预测法、经济因素相关分析预测法和BP神经网络模型预测法等预测我国2030年城镇化率达到80%以上⑨。国务院发展研究中心和世界银行(2014)的《中国推进高效、包容、可持续的城镇化》研究报告，预测2030年中国城镇化水平在66%(基准情景)至70%(改革情景)⑩。顾朝林、管卫华和刘合林按照要素子系统构建城镇化系统动力学(SD)预测模型，认为到2035年城镇化率将达到70%以上。上述学者和研究机构对于城镇化水平的预测值存在较大差异，且更倾向于城镇化率单一指标预测。众所周知，城镇化发展进程乃是人口、产业、资本、基础设施和经济环境等众多因素交互作用的复杂系统运作，基于此，本文不仅对城镇化率进行了预测和分析，更关注城镇化发展要素需求的预测，将城镇化发展的关键要素系统指标均代入预测模型。

(一)城镇化发展进程预测(2016-2030年)

城镇化率、城镇总人口和农转城人口是新型城镇化中人口要素的核心考察指标，国有土地出让面积和城镇建成区年度增长面积是土地要素健康发展的重点评判依据，而土地财政收入则是新型城镇化资金投入尤其是财政支持的主要来源，均是从关键指标层面来反馈新型城镇化发展的要素需求。由于要素指标性质和演变趋势各异，且受到数据缺失和不同模型对时间序列长度要求的影响，故而有针对性地采用移动平均法、趋势外推预测法、时间序列预测法和复合函数预测法等方法对我国城镇化发展进程及人口、土地和财政关键要素进行预测。本文此处仅以城镇化指数型曲线模型、复合函数模型和Logistic曲线估算法为例介绍所使用的测算过程。

指数型曲线模型：中国城镇化发展进程应该是一个非线性发展的过程，而中国目前正处在城镇化发展的加速阶段，该阶段应该是不断提升的近乎线性变化的过程。此处，我们以1991-2030年我国城镇化率为例。指标与时间之间的关系：

y=1/(1+λe-βt)

算式中，y为指标数值；t为时间，设1991年为0,1992年为1,2030年为39；λ、β为参数，进行变换可以得到：

1/y-1=λe-βt

两边取自然对数，即：ln(1/y-1)=-βtlnλ，令lnλ=a0，-β=a1，ln(1/y-1)=y1转化为：y1=a0a1t将往年指标数值重新带入计算出y1，然后利用SPSS22.0软件计算参数，计算结果为：a0=1.5492，a1=-0.0616.而且，相关系数r=0.996，由此可以得知与存在显著的线性关系，表明该回归方程拟合度较好。

由lnβ=1.5492，可知β=4.7077.所以，城镇化水平的时间序列方程式为：

y=1/(1+4.7077e-0.0616t)

据此，便可以预测2015-2030年我国的城镇化率。

Logistic曲线估算法：Logistic曲线是一种常见的S型函数，由德国数学家、生物学家Verhust于1837年发现。该曲线适用于进行模拟人口增长，初始阶段大致呈现指数增长，随后增长逐渐变慢，之后进入增长极限阶段，甚至出现负增长。其S型函数方程式为：

z=(1/φ+b0b1t)-1

算式中，z为因变量，b0为常数，b1为回归系数；φ为待估参数，t为自变量(时间)。例如，利用1991-2015年的人口统计数据，借助SPSS22.0软件计算公式参数，计算结果是：φ=0.02951，b0=0.853，b1=0.993，t=39，而且r=0.973，表明回归方程拟合度较好。

复合函数估算法：由于本文预测指标中涉及部分经济指标，在这种情况下，利用两个相关变量中的一个变量对另一个变量进行预测时，有很多种方法。由于不能仅凭借观测量确定一个最佳模型，则可以用函数曲线估算方法在众多回归模型中建立一个简便适用的模型。通过SPSS22.0软件模拟确认复合函数估算模型为最佳。采用复合函数估算法预测经济指标，与客观实际拟合较好。其方程为：

E=x(1+α)t

算式中：E为因变量，x为基年数据，α为参数(增长率)，t为自变量(时间)。借助以上测算模型利用往年的相关统计数据，借助SPSS22.0和EXCEL软件，即可得出2016-2030年我国城镇化率、城镇总人口、农转城人口、国有土地出让面积、土地财政收入和城镇建成区年度增长面积的年度预测数值，见表3。

表3 2016-2030年中国城镇化率及相关要素的时序变化

根据预测，可以发现我国城镇化率由2016年的57.58%增长至2020年的62.21%，相差4.63%，2030年增长到72.36%；城镇总人口由2016年的7.95亿人，增长至2020年的8.73亿人，相差0.78亿人，最后增长至2030年的10.46亿人，差额为2.51亿人；农转城人口由2015年始以年均1942万人的转移增量实现市民化转移，其转移趋势呈现倒“V”字型，在2023年达到转移的高峰。随后，由于城市人口承载力饱和及城乡差距等因素消弭的影响，出现转移人口市民化速度减缓甚至人口逆城镇化的情况，至2020年将转移人口达1.1388亿人，至2030年转移人口总量为3.1064亿人。在此，需要专门说明的是农转城人口总量并不等同于城镇增加人口总量，因此还要考虑城镇自身再生产人口数量，2016-2030年城镇自身再生产人口将达到7016.26万人，也就是说2016-2030年城镇增加人口总量将达到3.81亿人。

(二)要素资源需求与供给性约束限制

城镇化率的快速提升、城镇容纳人口的急剧增长，不可避免地要占用大量的土地资源，而这一方面是城镇规模扩展的空间和用地需求，另一方面则是“以地谋资”的土地财政作为城镇化发展主要资金来源的现实选择。然而，土地资源的稀缺性决定了城镇化建设既需要充足的土地供应但又不可能是无所根据地提供。《国民经济和社会发展第十三个五年规划》指出，2015-2020年新增城乡建设用地总量控制必须在3256万亩(≤21707km2)，这就对未来城镇化建设用地设置了约束性的限制。

但是，由上表可得2016-2020年，我国城镇建成区年度增长总面积为29250km2，年均增长4875km2；2015-2030年，我国城镇建成区新增总面积为84014km2，几乎等同于2008年全国城镇建成区的总面积，年均新增面积5256km2。这一定程度上说明受农村人口向城市集中、二三产业发展需要以及政府政策规划等多重社会经济因素影响，城市建成区面积呈逐年扩展趋势，且扩展的幅度在不断增大。然而，这种快速扩展的趋势，显然是与国家对于土地资源的约束性条件相冲突的，2015-2020年我国城镇建成区的规模扩展远大于国家对于新增城乡建设用地总量的控制面积，如不考虑其他因素的影响，2015-2020年我国新型城镇化对于土地要素的需求缺口将达到75万多公顷，接近2016年国有土地出让面积的4倍，而2015-2030年的土地需求缺口则更为惊人。

依照预测结果，我国新型城镇化建设从2015年始，至2020年需要完成1.1388亿农转城人口市民化、承担1.01亿人的城镇人口净增量、实现城镇化率6.06%的增长；至2030年，需要承载3.1064亿农转城人口，实现16.21%的城镇化率增长。据保守估算城镇化率每提升1%，需要追加至少6万亿元的固定资产投资，至2020年需继续增加36万亿元以上的城镇建设资金。此外，实现1亿多农村转移人口的城镇公共服务均等化，以人均5万元计还需支付5.6万亿元，到2020年中国城镇化建设资金需求总量大约为41.6万亿元，年均需投8万多亿元，相当于2016年全国财政收入的一半；同理2015-2030年城镇化建设资金投入总额为103.31万亿元。从2015-2020年城镇化发展资金总量上看，土地财政总收入为19.8万亿元，占同期投入资金的48%，2015-2030年土地财政总收入为57.61万亿元，占同期投入总资金量的49.54%，这就表明，如果仅依托土地财政收入则2015-2020/2030年新型城镇化建设资金需求将分别面临21.80万亿元和58.70万亿元的巨大资金缺口。

(三)发展评价指数及耦合协调性走向

新型城镇化率的提升，农村转移人口市民化的安置，城镇基础设施的建设和基本公共服务的供给，出现了土地资源和发展资金投入的巨额缺口，那么我国未来一段时期城镇化发展的水平和质量、集约协调的程度和分布，是走质量型、耦合协调发展道路，还是面临城镇化发展崩盘的噩梦，抑或是保持原有的发展方式继续前行，其前景尚未可知，这就需要我们对新时代城镇化发展水平和要素耦合协调状况展开进一步评价与分析。

本文借鉴以往研究中对城镇化发展水平评测指标的选取方式，以人口、土地及财政要素作为评价层次，将相关研究和现有统计中关于城镇化发展质量测度的所有指标构建指标群，采用基于主要信息含量的指标筛选方法，构建城镇化耦合协调发展评价体系(表4)。

表4 新型城镇化发展水平评价指标体系

对我国2016-2020年城镇化发展的各项指标进行预测后，将预测数值带入耦合协调发展模型。由于部分统计指标在2009年前后出现变动，而耦合协调发展模型对于指标的准确性和指标序列的饱满性要求较高，故此，本文选取2009-2020年对我国城镇化发展评价指数和耦合协调度进行分析。(测算结果见表5、图2所示)。

表5 2009-2020年我国城镇化发展评价指数及耦合协调度

图2 2009-2020年城镇化耦合协调预测走势

由上表，从我国城镇化时序发展的整体格局来看，2014-2018年是城镇化发展的转型机遇期。2009-2013年土地要素发展指数以每年20%的速度增长至0.6260，此阶段，我国城镇化发展由土地要素所主导，财政要素次之且上升的波动性较强，人口城镇化以较低的起点快速发展；2014年财政要素超越了土地要素，2014-2017年成为财政要素主导时期，2016年后土地要素发展速度严重放缓，人口城镇化发展后来居上，并于2018年进入人口要素主导阶段，形成了人口要素评价指数最高，其次是财政和土地要素的发展格局。

与此相印证的是，2009-2015年我国土地-财政要素协调度得分最高，人口-土地要素协调水平处于第二，最后是人口-财政要素。2012年后，人口-财政要素协调水平以较快的优化速度先后于2014年超越人口-土地要素，2016年赶超土地-财政要素，并于2018年率先进入协调发展阶段。人口-土地要素协调度呈现低水平波动上升的态势，也在2018年超过土地-财政要素协调度，至此形成了人口-财政要素协调度第一、人口-土地次之、土地-财政最后的状态。从三要素系统间协调度的整体水平走势可以发现，2014年前我国人口-土地-财政三要素的城镇化协调处于失衡衰退阶段，经过2014-2018年较长时期的转型过渡，于2019年后整体进入协调均衡的发展状态。2014年后，两两要素协调度趋向收敛，展现出城镇化发展由要素结构失衡向均衡协调发展的走势。

四、新时代新型城镇化发展的优化路径

经上述分析可知，我国新型城镇化主张均衡协调的发展理念，呈现人口、土地及财政要素系统分层的目标设定，以缓解要素结构失衡所导致的土地要素的集约压力、土地和人口要素发展失衡的协调难题、财政要素支撑的增量窘境；2015年始到2020、2030年我国城镇化率将达到62.21%和72.36%，城镇接纳转移人口1.1388亿人和3.1064亿人，城镇化资金投入为41.6万亿元和103.31万亿元，仅以土地财政作为支撑分别面临21.80万亿元和58.70万亿元的资金缺口，土地需求缺口达到75万公顷以上；2014年前我国城镇化处于由土地要素主导的不均衡的失调衰退阶段，经过2014-2018年的转型过渡，人口要素成为城镇化发展的核心，整体进入协调均衡的发展状态，财政要素在转型升级中起到关键作用。

对我国城镇化发展进程、协调性进行预测分析的最终目的，是为我国新型城镇化的发展提供科学的解释和可具操作性的规划，而发展规划的本质属性是对发展的优化调控。协调土地城镇化、人口城镇化及财政支持的政策选择，应当是我国未来新型城镇化发展政策设计中的首要目标，基本思路应当着眼于抑制过快的土地城镇化，减少城镇化建设资金对于土地财政的依赖，逐步提高人口城镇化的质量和水平，以促进新型城镇化的集约与协调发展并进。

(一)统筹落实户籍制度改革

现行户籍制度是造成城乡二元结构的制度基础，其对人口流动就业和权益保障的强行干预，人为制造了户籍人口与外来人口的差别与对立。户籍制度改革在中央政府主导下进行传统落户渠道与新型落户渠道双轨并行政策调整。户籍制度改革从地方主导转向中央主导，由中央政府制定改革的总体方案，组织地区性政策的交互衔接；在保留原有落户渠道的基础上，建立外来人口新型落户渠道和公共服务获取新机制，外来人口在城镇稳定就业和居住一定年限后，正式落户并获得当地公共服务权益；探索公共服务均等化的福利增量改革，实现社会福利、公共服务与户籍脱钩。对居住地所有人口渐进式地增加社会福利和公共服务，减少本地居民和非户籍人口的福利差，实现公共服务的属地化和均等化。通过福利增量改革填平本地户籍居民和非户籍人口之间的福利差，从而为推进户籍改革创造条件。

(二)推进土地管理制度改革

改变土地政策二元分割的现象，公平对待农村集体土地所有权，进一步打破政府对土地一级市场的垄断格局，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，重构土地收益分配制度与强化土地责任监督追究，有效提高城镇的建设效益和密度、遏制城市蔓延，实现城镇的“内涵式”发展。改变土地政策二元分割、公平对待集体土地。按照“权利平等”的原则，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，实现两种公有制土地地位和产权的平等。打破政府对土地市场的垄断格局，发挥市场在资源配置中的作用。加快建立规范、透明的土地租赁、转让、抵押等二级市场，通过活跃的土地二级市场来刺激土地一级出让市场的发展，让市场在土地资源配置中起决定性作用。另外，探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界，逐步实现以财产权赋权交换福利分配权。

(三)深化财税金融制度改革

1994年以来，我国城镇化财政资金一直采取“土地财政+贷款融资”模式。土地收益缩减使得“土地财政”难以为继；以银行贷款为主的融资模式，债务风险持续走高。基于此，应当深化财税体制改革，逐步替代“土地财政+贷款融资”的模式，寻找稳固税源充实地方财税体系。只有经济城镇化得到最大程度的发展,人民的生活水平与福利水平方可提升,如此以人为核心的城镇化发展才有意义。为此，应择机开征房地产税，降低逆转房地产市场预期，增加去库存难度的风险，使房地产税成为地方财政持续稳定的收入来源；扩大资源税征收范围、理顺资源税费关系，使资源税成为地方财政特别是中西部具有资源比较优势而经济欠发达地区财政收入的主要来源；适当提高城市维护建设税在地方财政收入中的比重，使其成为地方税体系中的主体税种之一。改革投融资体制，建立多元化资金保障机制。加强投融资平台建设，以“谁借谁还、风险自担”为准则，促进投融资平台的“去行政化”。

(四)新型城镇化发展路径的“系统耦合”政策协同

分离户籍政策的粘嵌与城乡公共服务政策协同跟进。要探索户籍政策粘嵌分离的路径，应当完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道，建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制；要加快城乡公共服务政策的链接与并轨，推进城乡公共服务的制度并轨，将农业转移人口及家庭纳入城市基本公共服务体系，使其能够与市民同等享受公共服务资源。

农地非农化管控政策与农地产制权度政策协同推进。以“严控总量、做优增量、盘活存量”为标准集约利用，积极挖掘存量用地的潜力，推进城市公共基础设施建设，提高土地利用率和产出率；要明晰权属、用途管制，推进农地产制权度政策改革，明晰农村集体土地所有权、使用权权能，为农村土地产权制度改革奠定基础。应当坚持用途管制，将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定。政府财政转移支付政策与社会多元融资政策协同促进。以转移人口为标准，健全政府间财政转移支付政策，中央财政可通过增加转移支付总额、调整转移支付比例、修订转移支付系数等方式来调节地区间、城镇间的实际负担水平，设计统一公式分配一般性转移支付资金，使财政越困难的地区得到越多的补助。未来时期，可考虑将转移支付与常住人口挂钩、与户籍人口脱钩，以刺激地方政府推进新型城镇化的积极性。放开市场准入、打破隐形路障、“让路”民间投资、激活投资活力，加快探索和建立市场准入清单，努力营造统一开放、公平竞争的投资经营环境，激发民间投资活力，为社会资本参与城镇化建设“松绑开路”。

当前，在工业化、城镇化、信息化的社会洪流中，乡村共同体进一步走向萎缩，其性质、内涵、功能均大大削弱。应统筹落实户籍制度、改革土地管理制度、创新财税金融体制，实现人、地、财三大制度的协调推进；积极探索户籍政策粘嵌的分离，加快城乡公共服务政策的创新，进一步完善农村土地产权政策，构建政府财政转移支付政策与社会多元融资政策协同，以新型城镇化发展的“人-地-钱”机制挂钩为新型城镇化发展的趋近路线。

注释

①《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，2014年3月17日，http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201605/t20160505_800839.html，2019年5月2日。

②冷智花：《中国城镇化：从失衡到均衡发展》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2016年第4期。

③袁方成、靳永广：《土地城镇化的现状与未来——以新型城镇化为背景》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期。

④陆大道：《我国的城镇化进程与空间扩张》，《城市规划学刊》2007年第4期。

⑤中国经济增长前沿课题组：《城市化、财政扩张与经济增长》，《经济研究》2011年第11期。

⑥简新华、黄锟：《中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测》，《经济研究》2010年第3期。

⑦陈明、王凯：《我国城镇化速度和趋势分析——基于面版数据的跨国比较研究》，《城市规划》2013年第5期。

⑧高春亮、魏后凯：《中国城镇化趋势预测研究》，《当代经济科学》2013年第4期。

⑨兰海强、孟彦菊、张炯：《2030年城镇化率的预测：基于四种方法的比较》，《统计与决策》2014年第16期。

⑩国务院发展研究中心世界银行：《中国推进高效、包容、可持续的城镇化》，北京：中国发展出版社，2014年，第3页。