从总体性支配到社会化整合：新中国70年基层治理现代化的演进逻辑——国家与社会关系的分析视角

李春根 罗家为

(1.江西财经大学 财税与公共管理学院， 江西 南昌 330013； 2.江西省委党校马克思主义学院， 江西 南昌 330108)

国家治理现代化是社会主义现代化建设的重要维度。党的十八届三中全会将推进国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会总结了新中国成立70年以来，中国共产党推进国家治理现代化的成就经验与显著优势，并就其发展阶段、实施步骤和具体要求做了总体部署，为新时代推进国家治理体系与治理能力现代化提供了行动指南。郡县治，天下安。基层社会是国家行政权力与社会自治要素的互动场域，也是治国安邦的基础，因此国家治理现代化的重心要落实到城乡、社区。国家与社会关系是社会科学研究中的一个重要分析范式，从二者关系转换的视角来看，新中国成立70年以来，基层治理逐渐从总体性支配迈向社会化整合。在演变过程中，党委、政府、社会、市场相互形塑，形成了多样的互动样态与价值启示，为新时代全面深化改革，推进基层治理现代化提供了历史经验镜鉴与理论参考。

一、总体支配与行政管控：“政社同构”下的单位制与人民公社

从政治学的视角来理解，现代化的一个典型特征即是民族国家的建构。在马克思恩格斯看来，正是现代民族国家的形成，消除了国家内部的割裂，实现了国家各方面的整合①。查尔斯·蒂利指出，民族国家的形成和传统国家向现代国家转型几乎是同时进行的；与传统国家不同的是，民族国家能够有效汲取和动员国家内部的一切资源，从而保证在激烈的国际竞争中立于不败之地②。恩格斯更是直白地强调：“日益明显日益自觉地建立民族国家的趋向，是中世纪进步的最重要的杠杆之一。”③可以说，打碎传统封建、混乱、间接统治的国家机器，建立统一、有序、直接统治的现代民族国家，是所有国家迈向现代化的必经之路。

新中国的成立可以说是我国现代化的开端，标志着现代国家建构在中国的真正开始④。新中国成立初期，面对国内国民党留下的烂摊子，以及国际资本主义阵营对新生政权的威胁，中国共产党的首要任务在于进行社会主义革命，建立现代民族国家，以推动社会主义现代化建设并巩固新生政权。这一时期的国家治理体制是在摧毁旧的国家机器和社会网络，建立社会主义制度和公有制经济基础的过程中所形成的，体现了执政党主导与组织化调控的有机结合⑤。20世纪50年代，新中国刚刚成立，在长期战争以及国民党的掠夺下，国家百废待兴，如何将分散的社会个体组织起来进行社会主义建设成为一大难题。为此，中国共产党在接管国统区后，延续了战争年代一套特殊的“公家人”管理体制，并加以改造优化，对国家政权和社会经济进行了一次全面彻底的改革与重建。通过废除保甲制，成立区公所、街道办事处和居委会；推进“三大改造”、单位吸纳、土地改革、农业合作化运动等一系列基层政权重建措施，在城市形成了以单位制为主、街居制为辅的基层管理体系，在农村形成了高度集中的人民公社制度，实现了超大规模的社会再组织化与再制度化，这一治理体制的典型特征为“政社同构”(见图1)。

图1 “民族-国家”建构中的总体性支配治理体制

就城市基层治理体系而言，从晚清鸦片战争到新中国成立的100多年间，中国逐渐卷入了世界市场，开启了近代化，近代意义上的城市开始形成。在这一过程中，传统的城市社会组织网络土崩瓦解，而现代的城市治理体系又尚未建立起来，加之长期战争的影响，中国人民的组织化程度大幅降低，处于一盘散沙的状态。基于此，中国共产党在接管各大城市后，迅速成立军事管制委员会，打碎国民党国家机器，对传统城市基层组织进行改革和重建，在大城市设立区公所、派出机构街道办以及居民委员会，形成了市-区-街三级政权的管理系统，以加强基层政权建设，稳定社会秩序。同时，重建军队、政府、国营经济、事业单位、学校、医院等国家单位，通过单位吸纳的方式建立起了一套以企事业单位为核心的单位管理体制，将成分复杂的社会个体置于各类单位之中，以便更加直接、高效率地加强社会管控，总体性社会由此形成⑥。需要强调的是，单位制主要是针对有“国家身份”的单位人，通过国家资源向这些人群的覆盖，实现了大部分人的单位化，这是新中国初期建立社会管理组织体系的一项重要制度成果。不过，由于城市人口成分复杂、数量众多，重建的单位始终无法有效地覆盖所有人群，因此街居制就成了当时城市基层治理的重要辅助制度，其主要功能在于为单位之外的社会个体提供社会管理和服务，以稳定社会秩序。必须指出的是，街居制在20世纪50年代末60年代初遭到了城市人民公社的挤压，大量街道被合并组成人民公社；也有部分市辖区直接变成人民公社，下辖的若干街道则转变成分社；街道(人民公社)逐渐从区政府派出机构变成了基层政府机构，集中承担了生产、生活、公共服务与社会管理功能。至此，城市社区中残存的单位体系外的一些死角也被消灭，城市社会彻底实现了单位化⑦，街居制名存实亡。

就农村基层治理而言，新中国的主要目标在于改变“皇权不下县”的传统，通过政党下乡、国家权力下乡，在全国范围内建立起社会主义制度。现代国家建构包括两个方面，即政治权力的纵向集权，形成统一的国家“主权”以及政治权力自上而下纵向渗透到广泛的社会领域⑧。从新中国成立初期的历史实践来看，权力的集中统一和权力的广泛渗透这两个方面是同时进行的。一方面，通过制定《中国人民政治协商会议共同纲领》的临时宪法，以及后来的“五四”宪法等法律文件，规定了国家的国体、政体、政党制度等国家的制度和结构形式，完成了国家权力的纵向集中和统一领导。另一方面，通过土地改革、三大改造、农业合作化运动、政党下乡以及基层政权建设，实现了国家对乡村社会的再组织化⑨。土地改革改变了农民被剥削的地位，实现了耕者有其田，大幅提高了农民投入生产的积极性；三大改造和农业合作化运动扭转了农业小农化与资本主义倾向，既实现了农业生产的组织化，也在乡村社会筑牢了社会主义的经济基础；政党和政府权力的渗透实现了对乡村社会的再组织化，扩大了中国共产党执政的社会基础，进一步巩固了基层政权。此外，在农业合作化运动进入高潮之后，农业生产被“大跃进”思潮所左右，小社合并为大社，形成了后来农业和工业结合、党政社合一的人民公社制度。

单位制和人民公社制度各自具有其特有功能和核心特征⑩。单位制通过各类国家单位将社会个体组织起来，集政治动员、经济发展、社会控制、社会分配、社会保障、社会整合于一体，政治、经济和社会功能都囊括进了单位，单位人的生老病死、政治行为、经济行为和社会行为都置于单位的管控和安排之下，是总体性社会的重要组织制度。可以说，单位组织的实质是将命令权力和财产权力结合起来的国家统治的一种组织化工具或手段，代表了国家掌握了大量的公共资源与社会资源的分配权，而这些权力和资源又统一为各级党和政府组织所间接统领。人民公社是一种集生产、分配、管理、社会建设、政治动员于一体的政社合一组织，经济上施行的是统一生产，“一平二调”“一大二公”，管理上是政社一体与行政命令，外加政治动员与社会保障功能，体现了生产资料和资源分配的高度集中。不难看出，无论是以单位制为主、街居制为辅的城市基层治理体系还是以人民公社为主体的农村基层治理制度，都集中体现了国家权力对公共资源的分配以及对社会秩序的严格管控。

客观上来看，城乡两种基层治理制度的形成具有很强的时代性，是新中国成立初期计划经济体制发展的产物，有其历史必然性与合理性。这两种基层治理制度的形成克服了旧中国“一盘散沙”的局面，形成了全国一盘棋的治理格局，以利于集中力量办大事，更好地贯彻执行优先发展重工业的国家战略部署，推进社会主义现代化建设，打破西方国家的封锁，保卫新生政权，维护社会的稳定与和谐。不过，单位制与人民公社制也造成了一些负面影响，其直接后果是形成了一种总体性社会管理模式，造就了单位人的依赖性人格，单位依附于国家，个人依附于单位，社会自主性完全丧失。单位组织的功能合一性、非契约性、资源的不可流动性等特征也造成了国家行政权力对社会与个人的完全支配、垄断和管控，具有较强的封闭性，大幅削弱了社会发展的活力。显然，总体性支配的基层治理制度是新中国成立初期的国情以及新生政权面临的国际形势所决定的；随着社会主义现代化建设的发展，国家政权不断巩固，国际环境也渐趋缓和，这一基层管理模式的弊端日益显现出来，面临着越来越多的挑战。

二、市场孕育与社会自治：“政社分离”下的社区制与“乡政村治”

现代化进程中的国家都面临着从“民族-国家”向“民主-国家”发展的跨越和挑战。马克思认为，民主政治是一切国家形式的最终归宿，要实现无国家的共产主义理想社会，民主制是必经的最后环节；只有在民主政治的条件下，国家才会消亡：在真正的民主制中政治国家就消失了。西方启蒙思想家洛克、卢梭、孟德斯鸠等人也对自然权利、社会契约、人民主权、权力制衡进行了深入论述，表明了“民主-国家”是现代化的重要特征。托克维尔强调，民主是历史发展的必然潮流，它是普遍和持久的，能不断摆脱人力阻扰，所有的事和所有的人都在帮助它前进。显然，“民主-国家”的建构是治理现代化的重要发展方向，也是人类政治文明的必然趋势，而基层治理民主化是中国特色社会主义政治文明的伟大创造。

新中国成立初期，民族国家的建构取得了重大进展，但民主国家的建构却相对滞后，给党和国家造成了较大的损失。为了摆脱发展危机，20世纪70年代末，邓小平等老一辈无产阶级革命家在十一届三中全会上作出了将党和国家的中心工作转移到经济建设上的伟大战略决策，经济建设成为党和国家的中心任务，由此开启了改革开放的序幕。中国共产党总结历史经验和教训，进一步解放思想，实事求是，将马克思主义理论与中国实际结合起来，走出了一条中国特色社会主义发展道路。经济上坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展，社会主义市场经济逐渐形成，市场逐渐成为资源配置的重要手段；分配上将按劳分配与按生产要素分配结合起来，各类沉睡的生产要素被激活；政治上开始推进政经分开和政社分离，改善党的领导方式，发展社会主义民主法治；社会建设上开始改变“单位办社会”的传统，国家权力逐渐从社会领域退出，社会组织等社会力量蓬勃发展，社会自主性明显增强；社会管理上，户籍制度开始解冻，城乡之间开始从封闭走向开放，人口和资源流动加速。

随着经济所有制结构的变化、市场经济的发展以及社会流动的加剧，单位制以及人民公社制度所赖以存在的经济基础和制度支撑遭到动摇，原本被吸纳在单位里面静止的社会个体开始走出单位，走向市场，一些人从农村流向城市、从农业流向工业、从中西部流向东南沿海，甚至迈出国门，走向世界。这些社会、经济的变化直接导致了单位组织的制度开始解体，基层治理开始迈向后单位制时代。可以说，新中国以计划经济体制为支撑的传统基层管理模式逐渐式微，全国“一盘棋”的格局被打破，“国家-单位-个人”的管理模式逐渐转向“国家-个人”的管理模式，政府开始直接面向成分复杂的个体群众，社会个体行为的不确定性不断增强，加剧了社会管理的复杂性。就基层社会而言，由于利益的分化和重组、城乡流动人口规模的不断扩大，思想的多元化、群众异质性增强，如何更好地满足基层群众专业化、个性化、多样化的服务需求成为考验基层政府的重要难题。正因如此，为了适应市场经济条件下的社会现实，地方政府开始探索新型的基层民主治理机制，城市的单位制逐渐向社区制转变，乡村的人民公社制逐渐向村民自治转变，并形成了“乡政村治”的治理格局(见图2)。

图2 “民主-国家”建构中的基层群众自治治理逻辑

城市基层治理体系由单位制转向社区制具有很强的时代性与必然性，与计划经济向市场经济转轨、工业化与城镇化的发展、社会的全面转型相伴而生。非公有制经济的发展不仅吸引了大量城镇职工积极投身“下海”创业，同时也吸纳了大量的农村进城务工人员就业，大量“单位人”变成“社会人”，单位的组织、管控和服务职能大幅削弱，已经难以实现对社会个体的全面覆盖。如何重新将分化的社会个体组织起来进行管理和公共服务的供给，成为国家面临的一个新的难题。为了破解社会服务不足的难题，民政部于1986年提出要争取社会力量兴办社会福利事业，由此提出了社区的概念。为了进一步拓展民政工作，做好社会服务，1991年民政部进一步提出了社区建设的构想，并在北京、上海、沈阳、武汉等地开展实验，初步形成了一批实验区建设经验。此后，以1998年政府机构改革为契机，整合设立了基层政权与社区建设司，意在高位推动社区建设发展，促进社区治理与服务创新，初步完成了社区制的建章立制。进入新世纪，经济发展与社会转型进一步提速，对基层治理提出了更高的要求。2000年，国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设开始进入了国家主导与社会互动的新时期，在坚持党的领导、政府主导的基础上，社会组织、社工、志愿组织等社会力量飞速孕育，社区治理模式也是亮点纷呈，社区自治不断完善，有力地推动了城市基层治理的现代化进程。

与此同时，农村开始施行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，农村土地包产到户的家庭联产承包责任制受到了农民的欢迎以及中央政府的高度重视。农村经济基础的变革引起了社会的一系列变革，首当其冲的就是人民公社管理制度。包产到户的经营方式催生了大量的新兴力量，政社合一、高度集中的人民公社体制已经难以对其进行统率和整合。正因如此，1982年制定通过的宪法重新规定乡、民族乡、镇为我国农村基层政权组织，在农村建立乡政府，政社必须相应分开。在农村延续了20年的人民公社制度土崩瓦解的同时，也导致了乡村治理出现了“真空”期，一些地方的社会秩序陷入了短期的混乱。在此背景下，广西宜山、罗城通过自发组织，率先开创了村民自我管理、自我服务、自我监督的村民自治先河，最终上升为基层群众自治这一国家制度。村民自治是国家放权和社会发育互动的结果，遵循着“群众创新——学者总结——国家建构”的生长逻辑，充分体现了人民群众的首创精神与国家治理的适应性变革。从产生开始，村民自治的制度设计就绕不开乡镇政府，基层政府代表着国家权力对村庄内选举和治理的一系列公共事务进行干预，而村党支部和村委会的双重制度设计也是党组织与社会自治权力的博弈，从而形成了党的领导、国家权力与社会自治的多方博弈。村级组织一方面要承担乡镇政府的各种行政性事务，另一方面也要回应群众的自治需求，还要服从党的领导。由于党和政府是国家治理的直接责任人，同时也掌握着绝大部分的公共资源，村级组织一定意义上是“乡政”的延伸，因此“乡政村治”为多数乡村政治研究学者所认同。

不难看出，改革开放以来，基层治理民主化成为中国“民主-国家”建构的重要突破口。而原本总体支配性治理体系的解构和基层民主自治治理体系的建构，是通过社会结构转型和经济体制转轨的方式实现的。回望改革开放以来城乡基层治理体系的转型，可以清晰地看到，一切的变革源于经济结构的改变，经济体制的转变倒逼了基层治理机制的转型。换句话说，正是党的十一届三中全会以经济建设为中心的战略决策促进了传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，从而实现了由单位制向社区制的转变、由人民公社制向村民自治的发展。进一步分析可以发现，社会主义市场经济和计划经济的根本区别在于资源配置的方式不同，前者引入了市场进行自由配置，而后者完全靠的是国家行政权力的计划调配。可以说，市场经济的发展是改革开放以来基层治理转型的根源，正是因为市场配置资源与高度集中、政社合一、封闭僵化的传统管理体制格格不入，才促成了社区制和村民自治的发展。与此相对，市场配置资源需要分散的、多元的与充满活力的管理体制，社区制和村民自治的发展适应了社会的这一需求，不仅孕育了社会力量，增强了社会自主性，而且实现了社会更加有活力的重组，推动了基层治理现代化发展。

三、行政化与“大众化”：治理转型中的“政社失灵”问题

随着社会主义市场经济不断完善，市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用，与此相对的基层治理现代化也取得了重大突破。不过，从治理现代化的历史进程来看，当前中国仍处于经济社会转型的关键期，呈现出了传统元素与现代特征接续并存的发展态势。以党的领导为核心、政府主导、多元共治的基层治理格局初步形成，但社会力量仍然较为弱势，尚未充分发挥其应有的功能，党政力量经常闯入社会经济领域，干预私人市场与社会发展，却难以取得预期绩效。社会组织的快速发展提高了村(居)民自治的组织化水平，但相对于发达国家而言，万人所拥有的社会组织仍然处于较低的水平，并且面临着自主性和信任危机，居(村)民参与的积极性不高。概言之，基层治理陷入了以行政化与“大众化”为表征的“政社失灵”，导致了政府主导的组织化与社会自组织的双重失效(见图3)，社会个体化与原子化发展倾向明显，基层社会不稳定因素不断增加。

社区制和村民自治都是从高度集中、政社合一的管理体制中演化而来的，而行政权力配置资源的惯习也被延续下来，因此城乡基层治理从一开始就带有浓厚的行政色彩，即“行政主导自治”。社区治理行政化主要是指基层政府通过行政的方式管理社区组织、组织居民、主导居民自治，其主要方式是利用党组织和行政权力网络构建起“纵向到底、横向到边”的组织管理体系，主要表现为空间行政化、组织行政化、社区公共事务行政化，人事、经费、考核、章程等方面的行政化。村民自治的行政化主要体现在乡镇政府的行政任务摊派、干预村庄选举与公共事务，其主要方式是通过资源的下沉，自上而下地推动村干部职业化；乡镇政府掌握基层党组织书记的人事权与村庄的财政权，使得村委会沦为乡镇政府的派出机构。基层治理的行政化既有历史行政惯习的因素，也有现实的体制根源，还有自治土壤发育不成熟的外部环境原因。在压力型体制之下，上级政府向下级政府层层施压，基层的政府产生了一种天然转嫁压力的冲动，政府的职责同构和层层加码最后只能落实到离人民群众最近的基层自治组织。此外，社会主义市场经济还不完善，现代化建设起步晚，社会组织发育不足，村(居)民的政治和文化素质不高也是行政化的重要诱因。

图3 政府失灵和社会失灵的逻辑图

基层治理行政化遵循了治理制度渐进式变革的原则，在社会组织化程度不足的阶段有利于强化多元利益的整合，既可以更加高效地推动国家意志在基层社会有效执行，也可以加快社会建设的发展进程。不过，随着社会利益日趋多元化和复杂化，“一刀切”过度行政化治理手段的弊端也逐渐暴露出来。一是加重政府负担，增加治理成本。以行政化的方式推进基层治理需要建立起庞大的行政体系，维持这一体系的运行需要花费巨额的财政资源；随着基层事务的日趋复杂化以及群众日益增长的需求，政府只能不断地加大财政和人力投入，行政权力向村庄(社区)延伸，转嫁工作任务，使得行政组织体系和自治组织规模不断膨胀，治理成本不断上升。二是挤压自治空间，不利于社会自主性的培育。社区建设的重要目标是引导社会力量办社会福利和提供服务，构建“小政府大社会”的政社关系格局；村民自治的目的在于通过民主的方式将农民组织起来，力求民主与治理绩效的双提升。两者的共同点在于构建民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的基层群众自治制度。基层治理的行政化倾向容易产生包办型组织、依赖型人格，挤压社会自组织的发展空间，违背了基层自治的制度初衷。三是忽视多元需求，造成基层治理绩效不彰。随着市场经济的不断发展，群众的需求日益多元个性，老人、残障、儿童、妇女等群体的特殊需求也大幅上升，对服务的主体、方式、内容提出了新的要求。行政化的治理手段具有标准化、硬约束、普遍性，追求的是政令自上而下执行，在实践中难以与群众多元个性的需求相衔接，造成了基层治理与服务的绩效损耗。

基层治理的“大众化”是相对于专业化而言的，指的是基层治理的主体和对象组织松散、治理方式和专业技能缺乏情况下造成的非组织性、非均衡化以及自利性的参与式治理。其主要指向为乡镇(街道)政务(党务)工作者、村(居)委会成员、社工、志愿者、居(村)民等基层治理相关参与主体，这些参与主体无法通过组织化的方式实现有效衔接，导致基层治理多元主体“各吹各的号，各唱各的调”。主要表现为：一是村(居)民参与的组织化程度低，只有少量活跃分子加入了一定的组织，大部分群众游离于社会组织之外，分散化和碎片化的参与效果不理想。二是参与主体分布不均，参与的偶然性较大，并未形成常态化的参与机制。参与主体主要以老人、党员、小组长等一些积极分子为主，大量青壮年、工薪阶层对社区(村庄)公共事务漠不关心；参与频率不高，一般主要集中于村庄(社区)一些重大时间节点，日常性的参与相对较少。三是参与的自利性较强，大部分人参与村庄(社区)公共事务的目的在于谋取私利，甚至在村(居)委会选举这样的重大政治活动上，需要发放礼品才有群众参与投票选举。可以说，“大众化”治理成为了基层群众自治的一个重要阶段特征。由此可以看出，城乡居民社会认同感还有待加强，参与积极性不高，这直接导致了个人主义的泛滥，成为基层治理现代化所要破解的一个重要政治社会现象。

如果说行政化治理是单位制和人民公社管理制度行政惯习的延续，那么，“大众化”治理则是部分行政放权后社会自我组织失效的后果。“大众化”基层治理模式的形成具有客观的历史原因，也离不开改革开放以来政府主导下的基层自治缺陷。在“强政府-弱社会”的政社关系中，基层治理的实践并未处理好基层行政管理与群众自治的有效衔接问题，即基层政务工作和自治工作没有实现有效融合。究其原因，一方面，基层治理各类主体缺乏专业化技能，在面对纷繁复杂的社会事务时无法妥善处置，无法调动群众参与的积极性，其动员组织能力大打折扣，村(居)民群众处于一盘散沙的状态；另一方面，社会组织、社会工作者、乡贤组织、传统乡村文化网络这些社会中间力量发育滞后，无法通过专业化的手段将分散的群众组织起来，而基层政务工作人员也习惯了用行政的思维治理社区(村庄)，社会治理的价值理念尚未转变过来。其后果是，村(居)民的民主参与质量难以提高，参与范围大幅萎缩，距离基层群众自治制度设计的初衷尚有较大差距。城市缺乏社工、社会组织，农村传统既有的社会网络式微而现代治理网络又尚未成形。在一个确定的共同体中，公众为了共同利益进行合作的可能性与其参与网络的密集程度是成正比的，“大众化”治理模式远远无法满足当前城乡居民多元化、个性化甚至特殊化的公共服务需求，造成了基层民主与公共服务的双重失效。

四、专业化与社会化：治理现代化下的“政社合作”机制

显然，随着改革开放以来由计划经济体制转向社会主义市场经济体制，城乡基层治理体制也迈向了现代化转型，社会要素的孕育突飞猛进，社会建设领域取得了重大突破。同时，在快速的转型过程中，政府和城乡居民都显得无所适从，社会建设和行政体制改革的步伐与经济发展的速度不相匹配，以行政化和“大众化”为核心特征的“政社失灵”成为推进基层治理现代化的两大难题。计划经济时代是国家分配资源和“行政管控社会”的时代，市场经济时代是市场配置资源与基层群众自治的时代，在新旧时代交替的阶段不可避免地产生了“政社失灵”。时代是理论之母，基层治理领域的重大问题也推动了理论范式的转换；为走出治理困境，专业化与社会化的“政社合作”逐渐为众多学者和政府所关注，成为推进基层治理现代化的重要理论路径(见图4)。

专业化与社会化在新世纪初开始孕育，在党的十八大之后进入了快速发展阶段，有力地推动了基层治理的现代化进程。基层治理专业化是指通过培养专业的城乡社区工作人才，将专业技能运用到社会治理的过程中，以引导各类治理主体组织化、均衡化、常态化的协同参与治理模式，主要包括基层政务工作者、村(居)委会人员、社工、志愿者等治理主体专业技能的提升。社会工作与社会治理具有高度契合性，社会工作的服务型治理的特点有助于构建共建共治共享的社会治理格局。深圳是国内最早引入专业社工服务的城市之一，早在2007年，深圳市就出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》，开启了社会治理专业化的序幕。随后，一些经济发达地区纷纷效仿，在社区治理与服务创新中引入社会工作服务，逐渐成为基层治理创新的重要方向。不过，在快速发展中，社会工作服务也出现了专业化水平不高、社会认同度低、职业化通道不畅、薪酬待遇较低、人才流失严重等一系列问题。为此，2011年，中央组织部、民政部等18部门印发了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，充分认识到了社工人才建设的重要性、紧迫性与意义，从培养社工人才、拓宽服务平台、分类推进社会工作、健全联动机制等方面明确了社会工作服务的主要任务。2012年，中组部、民政部等19部门联合印发了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》，从社工的职业化建设、专业化建设、服务内容、信息化建设、孵化工程等方面进行了全面的顶层设计。

图4 基层治理专业化和社会化的演进逻辑

通过中央政府的顶层设计以及各地方政府与基层政府的大力扶持，社工人才逐渐成为基层治理中不可或缺的力量，优化了基层治理结构，改善了基层服务体系，提高了基层治理效能。从实践来看，社工人才队伍建设被纳入了社区治理与服务创新的实验规划中，全国各地都高度重视社工人才在基层治理中的作用，特别是经济发达地区，大力培育社工机构和社工人才，形成了坪山模式、开福模式等典型经验。截至2018年，我国持证社工达到了44万人，在全国各地，特别是东南沿海发达地区发展迅速，已经在居家养老、社区矫治、青少年教育、法律援助、精准扶贫、妇女儿童、残疾人服务等领域发挥了不可替代的作用。中共中央于2018年印发了《2018-2022年全国干部教育培训规划》，为培养造就忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍提供了行动指南，大量基层政工干部与村(居)委会工作人员参与社工人才队伍培训，取得社会工作职业资格证书，提升了基层治理的专业技能，为推进基层治理现代化提供了专业化人才支撑。

与此同时，在基层治理实践创新的推动下，社会化合作兴起，政府与社会的跨界协同成为基层治理的前沿问题。社会化合作主张对分化的权力进行整合，强调国家与社会的制度化合作，以达到社会群体利益的整合性均衡，主要实现机制有民营化、特许经营、PPP模式、政府购买服务等等。社会化合作有利于发挥政府与社会的双重积极性，适应社会主义市场经济条件下的专业分工，更好地整合公共资源、社会资源与市场资源，推动形成多元主体合作共治的基层治理新格局。为此，2011年，民政部《关于促进民办社会工作机构发展的通知》指出，要加强民办社工机构登记管理工作，不断完善政策支持和组织领导机制。2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，规范了政府向社会力量购买服务的总体方向、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、绩效管理等方面。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织有序健康发展的意见》，中央全面深化改革领导小组通过了《关于支持和发展志愿服务组织的意见》，随后于2017年6月制定了《志愿服务条例》。同年6月，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调，要推动社会治理重心下移，提升城乡社区治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。国家一系列的政策有力地回应了基层社会合作主义的创新，更加规范了合作治理的运行机制。

从地方实践来看，培育组织化的社会力量，政府与这些组织起来的社会主体开展合作，充分利用政府内部权力和财政资源撬动和整合社会资源，将行政供给无效或低质的服务交由社会力量承接的合作机制在全国范围内快速兴起。就城市组织化而言，主要包括内生性的社区社会组织、外引和培育的民办社工机构、以志愿服务为价值目标的志愿组织，这些非政府组织近年来蓬勃发展，截至2018年，分别突破了80万个、7500个、40万个。另一方面，农村基层社会组织化也呈现出了新面貌，形成了基于传统治理文化联结起来的乡贤组织，以地缘和血缘为纽带的议事组织，以资本和产业联合起来的内置金融组织、诞生于行业领域内的行业商会等等。就合作治理的实现机制而言，代表各方权力主体和多元利益的组织，以问题为导向，构建起了多样化的实践机制，在城市基层形成了“三社联动”“三方联动”“三工联动”“一核多元”等治理创新，在农村产生了“三委并行”“乡贤理事会”“村民议事会”“三社融合”等乡村治理新探索。可以说，为摆脱“政社失灵”的困境，各地区基层治理与服务创新机制亮点纷呈，政府与社会力量的社会化合作已经成为了基层治理实践创新的常态。

专业化与社会化的产生和发展既是经济社会发展到一定阶段的必然产物，也是政府为了破解基层治理过度行政化以及“大众化”的弊端，在实践层面积极推动的治理范式。一方面，随着社会主义市场经济的发展进入新阶段，非公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，市场在资源配置中的作用越来越凸显，党的十八大顺应时代发展要求，更是强调要让市场在资源配置中起决定性作用。经济领域的重大变革对社会领域产生了结构性影响，对社会的专业分工和组织化治理提出了更高的要求，民营经济与社会力量的壮大也要求获得更多的社会自由，试图与党政权力开展互动合作。另一方面，在剧烈的现代化转型阶段，基层社会矛盾和公共事务日益复杂，社会领域存在大量潜在风险，基层群众利益多元化并需要合理合法的表达机制，在一系列治理问题的倒逼之下，政府必然寻求将基层群众组织起来并优化社会治理与服务机制。正因如此，推进基层治理专业化，通过社会化合作以降低治理成本，回应社会多元需求，激发社会活力，成为城乡基层治理的重要路径选择。

五、全面领导与社会化整合：新时代以执政党为中心的“政社融合”

时至今日，专业化与社会化的政社合作治理在基层治理中发挥了重要的作用，推动了基层政府与社区工作者观念的更新，培育孵化了大量社区社会组织和民办社工机构；科学引导了基层群众常态化、有序化、组织化的公共参与，实现了治理主体结构的多元化、服务内容的多样化、服务对象的广覆盖、服务方式的精准化。可以说，专业化和社会化的治理机制一定程度上化解了由行政化倾向和“大众化”滥觞引起的“政社失灵”，推动了基层治理现代化的发展。

不过，客观上来看，由于我国市场经济起步较晚，经济社会尚处于转型期，专业化和社会化合作治理机制也面临着一系列发展障碍。一方面，社工、志愿者、社会组织等社会力量还较为弱小，社会自主性不足，对政府具有较强的依赖性，很容易受行政化干预的影响。另一方面，社工人才缺乏，社会工作者专业化和职业化机制尚未建立，并且专业化社工覆盖的范围不广，主要在发达地区的特殊人群中实现了部分覆盖，离大部分群众的社会生活还存在较大距离。此外，基层各类非政府组织的兴起也对原有治理体制造成了冲击，一些地方的基层党组织出现了弱化虚化边缘化，呈现出软弱涣散的发展趋势，腐败问题多发，影响了中国共产党的执政合法性根基。不仅如此，城乡基层治理二元结构的残存造成了要素流动不畅，公共资源配置不合理，进一步加剧了城乡失衡，影响了农业农村现代化的发展。概言之，在基层治理中，由于忽视了基层党组织政治功能和治理功能，导致其组织力的弱化，仅仅依靠社会进行组织起来，并与政府进行跨界合作是远远不够的，因此必须加强党的全面领导，通过执政党的再社会化，深入到基层各个领域，以“政社融合”的方式实现执政党对社会的全面整合。

为此，以习近平同志为核心的新一届党中央高度重视基层治理工作，明确了基层治理要重心下移，并从加强基层党建、推动全面从严治党向基层延伸，培育社会组织、社工等社会力量，健全城乡融合发展体制机制等方面做出了一系列重要战略部署。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，强调要强化城市基层党组织的政治功能与协调服务能力，扩大新兴领域党建覆盖，领导群团组织与社会组织参与治理，提升党组织领导基层治理工作水平。同年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，强调要完善村党组织领导乡村治理的体制机制，建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。为破解城乡失衡的发展问题，重塑新型城乡关系，中共中央、国务院于2019年5月印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，强调要发挥党组织在城乡融合发展中总揽全局、协调各方的作用，以期实现城乡基层治理从分治走向融合。党的十九届四中全会指出，坚持党的集中统一领导，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势，要把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。

从实践层面来看，基层党组织发挥政治优势和组织优势，通过多样化的方式和机制实现了对社会的整合。在社区(村庄)换届选举中，通过将社区(村)主任选为支部书记，大力推进主任和书记“一肩挑”、两委交叉任职，改善了党的领导方式，减少了班子成员的内耗。通过把社区积极分子、新兴阶层、退休干部等社会精英，以及村庄致富能手、退伍军人、大学生等新乡贤纳入党的组织，给予人大代表、政协委员、村(社区)小组长等政治待遇，吸纳大量优秀社会人才，增强了党的政治领导力。通过组织优势，与驻区单位、企业、乡村经济精英开展多样化的合作，积极寻求社会资源对基层治理的支持，加强了公共资源与社会资源的整合。通过向非公组织选派党建指导员、给予党建经费、加强管理，实现了党组织对新型领域的有效覆盖；以民企党组织为核心和纽带，将体制外分散的企业、社会组织、个体户、专业市场等市场主体纳入基层治理的框架之中。

总体而言，加强党的全面领导，以政党社会化的方式将基层社会组织起来，成为新时代基层治理现代化的重要趋势。进一步考察发现，组织嵌入和政治吸纳成为当前政党社会化的主要机制和方式。基层社会的自主性和分散性，使社会自治力量的成熟发展需要继续寻求政党力量的引导和规范，而政党力量凭借其严密的政治优势和组织优势，通过嵌入机制和强化的方式引导和规范社会力量，实现对基层社会的有效整合。同时，新社会阶层、技术骨干、乡贤、社区精英等社会力量兴起，对经济社会发展的影响力与日俱增，他们要求参与公共事务，表达自身诉求和利益；基层党组织通过吸纳的方式将这些力量纳入到党的领导之下，成为了沟通政府和社会的桥梁中介，扩大了党的执政基础，实现了政党力量对多元社会的有效整合(见图5)。

图5 基层治理社会化整合的逻辑关系

显然，将政党带进基层社会治理的结构中，通过加强基层党建，发挥党的组织资源优势，着力推进政党社会化，建立健全基层党组织引领下的政党整合机制，推进城乡基层治理的融合发展，成为当前基层治理的显著趋势。现有理论研究和经验显示，中国现代政治的发展具有明显的“政党中心主义”特点。杨光斌从制度变迁的比较视野出发，认为不同于英国-美国的商人阶层主导式现代化、法国-德国-日本的官僚体系主导式现代化，俄国-中国以及很多后发国家走了一条政党组织主导的现代化模式。林尚立在阐述中国社会主义国家建设时强调，“政党主导”是中国现代化发展的基本政治逻辑。房宁对中国的政治制度进行了深入了解和分析，敏锐地指出，中国共产党的领导是当代中国政治制度的核心要素和根本特征。《中华人民共和国宪法修正案》更是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入了宪法。

新时代，加强党的全面领导，构建以执政党为中心的基层治理体系，发挥政党的社会化整合功能，是基层治理现代化进程中的重大创新，能够发挥国家和社会的双重自主性，既实现了社会秩序的长期稳定，又保持了社会发展活力。基层党组织是基层社会覆盖最广、组织最严密、吸纳人数最多、掌握资源最丰富的官方组织，在联系群众、组织群众、动员群众、服务群众等方面具有天然的优势。以基层党组织为载体，将基层社会各类组织和社会多元个体统合起来，既能弥补当前社会力量发育不足情况下“大众化”治理的弊端，又能推动专业化社工与各类组织、群众之间的联动，也能以弹性的机制和工具改革弥补科层体制的僵化与低效，还能强化基层组织的政治功能，预防软弱涣散与腐败问题，更好地打造共建共治共享的基层社会治理新格局。不仅如此，当市场逻辑在较短时间内蔓延到社会生产和生活的诸多领域时，还能保证社会团结不被瓦解。简言之，随着以基层党组织为领导核心的基层治理体系不断健全和完善，关系逐渐理顺，必将迎来执政党社会化整合的新阶段，助力新时代基层治理现代化的突围。

六、结论与讨论

纵观新中国70年经济社会的发展变迁，可以清晰地看到，基层治理现代化的演进逻辑与政党、国家和社会关系的嬗变紧密相连。新中国成立初期，建立统一的中央集权的民族国家，通过党政权力向经济社会等方方面面的渗透与管控，增强了国家对资源的汲取与分配能力，基层治理表现为“政社同构”，为治理现代化的发展提供了政权准备与制度基础。改革开放以来，随着非公经济的发展，计划经济向社会主义市场经济转轨，单位人开始向“社会人”过渡，传统的治理体系已经难以实现对社会个体的全覆盖，治理能力也难以满足社会结构变化对公共服务与秩序的需求，国家面临着将这些分散的个体重新组织起来的难题，以社区制与村民自治为载体的基层群众自治制度逐渐形成，主要表现为“政社分离”，为基层治理现代化提供了社会要素的协同以及社会自主性的民主与组织养分。不过，由于行政权力的惯习以及社会要素的发育滞后，基层群众自治在实践中面临着过度行政化与“大众化”的治理难题，陷入了行政组织与社会组织的双重困境之中，即“政社失灵”。一方面，自上而下的行政管控与服务供给已经难以满足多元社会的需求，并且导致了基层政府不堪重负；另一方面，城乡社会的急剧变迁使得传统社会共同体式微，村(居)民生活与生产日益个体化，导致了共同文化的断裂，影响了社会自组织的治理绩效。

为了破解“政社失灵”的治理难题，国家开始致力于理顺政社边界，在规制行政权力边界的同时，大力培育社会组织力量，并探索政府与社会力量的互动合作机制，以基层政府、社工、社会组织等为主体的合作主义逐渐兴起。合作主义从政府、市场、社会三个维度为基层治理现代化做了组织准备与资源配备，也提供了理论指导与实践经验。必须指出的是，在非公经济与信息网络媒体快速发展的催化下，经济领域与社会领域价值多元、思想分化、道德滑坡日益严重；执政党内部出现了“四大危险”、“四大考验”与“四个不纯”的拷问；而基层治理中的社会自组织又发展缓慢，难以承担治理现代化的组织功能，整个社会面临着撕裂的危险，影响了国家的长治久安。正因如此，推进全面从严治党，强化执政党的伦理价值，加强各个领域的基层党建，通过执政党的再社会化以实现社会的再组织化，引入基层协商民主，建立起以执政党为核心的基层社会整合治理机制，成为新时代基层治理创新的重要方向。

回望城乡基层治理现代化的历程不难看出，行政体制(政党和政府)改革以及社会经济结构是决定治理机制变化与转型的两条主线。在新中国成立初期到改革开放前夕这段时期，政治与行政一体化，计划经济体制囊括了整个经济活动全过程，政治、经济、社会高度集中与一体化，国家管控与行政分配是基层治理的主要特征。改革开放到21世纪初期，中国在政治上经历了政社分开、行政体制改革，民主法制建设日益推进；经济上逐渐形成了社会主义市场经济体制，传统的资源配置方式逐渐被国家与市场双重配置所取代，市场配置资源的总量、方式与范围不断拓展，以社会主义市场经济为支撑的基层群众自治机制逐渐形成，成为基层治理的重要制度形态。进入新时代，社会主义市场经济体制不断完善，市场逐渐在资源配置中起决定性作用，政府对经济的微观干预有所减少，逐渐转向宏观维度。政治上，以执政党建设为主线，政府机构合并与重组为突破，资源下沉与重心下移的党政机关改革更深层次地形塑了执政党、国家与社会经济的关系。可以说，执政党与国家权力的调适以及经济体制的变革是城乡基层治理机制变迁的主要驱动力量。

展望新时代基层治理现代化的发展前景，健全基层党组织领导下的基层治理体系，创新基层协商民主机制，健全“三治”结合的乡村治理体系，推进治理资源与重心下移，不断提高社会治理社会化、专业化、法治化、智能化等等，这些决策部署都指向了以执政党为领导核心的基层社会化整合治理机制的完善。显然，执政党领导下，政府主导的社会化整合成为基层治理现代化的重要发展方向，执政党和政府的社会化与组织能力将进一步提升，新的治理体制正在孕育。如果说新中国初期是一种党、政、社、企“一体同构”的政社关系，那么，新时代政党的重新回归，则是建立在组织独立的基础上一种政党社会化的回归，主要目的在提升党的组织力，以整合原子化和碎片化的社会。新的治理体制对社会主义市场经济的发展、对社会个体的组织与引领、对基层群众自治的提升、对政社关系的调适究竟会产生何种影响，成为基层治理实践中尚待检验的重大理论与实践问题。换言之，在强化执政党与政府社会组织能力的同时，如何减少党政权力对经济、社会不合理的干预，建立政府行政管理与村(居)民自治的良性衔接机制，进一步拓展国家治理的空间，形成多元平等、互信互利、专业分工的共治格局，实现基层群众自治的有效治理，成为新时代基层治理现代化亟待破解的时代课题。

注释

①参见《马克思恩格斯文集》第2卷，北京：人民出版社，2009年，第36页。

②查尔斯·蒂利对欧洲国家革命、战争和现代化发展历程进行了深入的研究，发现传统国家为了应对战争所进行的准备工作，从根本上改变了国家与社会的关系，并进而促使传统国家从封建化的间接统治转向中央集权化的直接统治。参见查尔斯·蒂利《强制、资本和欧洲国家》，魏洪钟译，上海：上海人民出版社，2012年。

③《马克思恩格斯文集》第4卷，北京：人民出版社，2009年，第219页。

④徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期。

⑤唐皇凤：《新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视》，《经济社会体制比较》2009年第5期。

⑥李强：《中国社会变迁30年(1978-2008)》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第44-48页。

⑦华伟：《单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁》，《战略与管理》2000年第1期。

⑧徐勇、项继权：《现代国家建构中的乡村治理》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期。

⑨吴理财：《中国农村治理变迁及其逻辑：1949—2019》，《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。

⑩辛逸：《试论人民公社的历史地位》，《当代中国史研究》2001年第3期。