中国农村反贫困模式的历史演进及成效评价

倪凯 胡淑铃

摘 要 改革开放以来，我国政府开展了严格意义上的农村反贫困工作。在长期的农村反贫困实践过程中，我国政府依据中国社会发展的事实和对农村贫困的深入认识，不断调整反贫困模式。基于此，在运用历史数据对中国农村反贫困的历史进程进行梳理总结的基础上，对扶贫成效予以评价。

关键词 中国农村;反贫困;历史演进;成效评价

中图分类号：F323.8 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.050

扶贫是中文特有的一个词汇，既表示反对贫困的具体行为，也表示反对贫困的过程。农村贫困问题是我国政府长期高度关注的社会问题，多年来，我国政府在脱贫工作上取得了举世瞩目的成就，贫困发生率从1978年末的97.5%（2010年贫困标准）下降到2019年末的0.6%，贫困人口显著减少。但是，在2020年全面建成小康社会的节点来临之际，“中国式扶贫”因贫困人口基数大、贫困区域分布广、贫困程度深和贫困情况复杂等原因而面临着新的严峻考验。因此，研究我国反贫困的实践模式，不仅有利于中国脱贫工作的顺利实施，实现共同富裕，也有利于丰富和发展人类反贫困的理论基础。

1 中国农村反贫困模式的历史演进

我国关于农村反贫困的研究是十分丰富的，但在对中国农村扶贫起始时间这个问题上存在一定的争议。一种观念是将1949年建国视为扶贫工作的起始点;另一种观念则认为扶贫是改革开放以后提出并实施的，因为这个时期开展的制度层面改革推动了农村经济的快速发展，贫困人口开始大幅度减少。笔者以1978年为起点对我国农村反贫困模式进行梳理总结。1978—2020年，中国的农村扶贫事业大致经历了4个阶段。

1.1 农村经济体制改革推动减贫阶段（1978—1985）

中共十一届三中全会之后，我国开始推行经济体制变革。其中，在农村实行的以家庭联产承包责任制为主的农村经营体制改革成效卓著，推动了农村经济发展，改善了广大群众的生活条件。此外，政府建立起以市场化为取向的农产品交易制度，使得农业产品的价格逐步开放。在乡镇，国家通过发展乡镇企业等策略，使得乡镇企业的就业人数逐年增加。相关资料显示，我国乡镇企业就业人数从1978年的2827万人上升到了1985年的6 979万人[1]。从另一方面来看，乡镇企业的发展成为繁荣农村经济、转移农村剩余劳动力、提高农民收入、减少农村贫困的一条有效途径[2]。需要指出的是，这一阶段国家正式开始了具有明确指向性的扶贫行动。1980年，国家财政设立直接与扶贫相关的“支援经济不发达地区发展资金”，专门用来支持“老、少、边、穷”地区的经济发展[3];1982年，政府将“三西”地区作为全国第一个区域性扶贫开发实验地，每年拿出2亿元对其进行开发式扶贫;1984年，中央发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，该通知针对当时贫困人口分布的地域状况，提出了集中力量解决连片区的贫困问题。此外，国家还专门设立以工代赈资金，帮助贫困地区加快基础设施建设[4]。

这一阶段，中国的扶贫工作走上了制度化道路，为后来的国家大规模扶贫工作积累了经验。据国家有关统计资料显示，1978年末，我国农村贫困人口为7.703 9亿人，贫困发生率为97.5%，而到了1985年末，我国农村贫困人口减少到6.610 1亿人，贫困发生率也下降到78.3%，较1978年末下降了19.2%。

1.2 制度化大规模开发式扶贫阶段（1986—2000）

20世纪80年代，中西部地区经济发展速度仍然缓慢，居民生活水平明显低于全国平均水平。从这时起，我国开始实施国家层面的扶贫战略。1986年，国家专门成立了由中央到地方的各级贫困地区经济开发领导小组及其办公室。这次扶贫实行以贫困县为主的区域瞄准方式，于1986年首次确定了331个国定贫困县和368个省定贫困县。在这些贫困县中，国家通过安排专项资金、制定优惠政策、组织劳务输出、改善贫困地区基础设施和进行扶贫投资等方式，逐步激发贫困地区和贫困人口的自身发展能力。自此，国家扶贫战略也由过去“救济式”扶贫转变为“开发式”扶贫。1987年，一则《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，正式确定了以促进区域增长为主要目标的扶贫开发战略。到了90年代中期，中国农村贫困人口分布呈现出明显的地域性差别，尤其东西部之间的差距在不断拉大。为此，中国政府相继在1994年和1996年分别出台了《国家八七扶贫攻坚计划》和《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》两个纲领性文件。纳入国家“八七扶贫攻坚计划”的国家级贫困县增加到592个，明确了扶贫开发工作的目标、对象、措施和限期，建立了工作机制和东西部扶贫机制。

至此，标志着中国农村反贫困行动的规范化和制度化体系基本完成。相关数据显示，这一时期贫困地区经济发展速度明显加快，农民收入明显提高，贫困地区的各项社会事业得到全面發展。到2000年末，我国贫困人口减少到4.622 4亿人，贫困发生率下降至49.8%，较1985年末下降了28.5%。从数据上看，在2000年我国人民生活水平基本上达到了总体小康。但当时的小康依旧是“低水平、不全面、发展很不均衡”的小康。

1.3 综合开发式扶贫阶段（2001—2012）

进入21世纪，扶贫和经济社会的推进，过去的块状贫困已经转变为点状贫困。在宏观方面，一系列脱贫政策相继出台，2001年，国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，对扶贫工作的重点与瞄准对象作出了重大调整。政府将14.8万个贫困村作为重点扶持对象，开始了贫困县向贫困村的转移。扶贫资源实行重心下移、进村入户、瞄准到人等方式。2002年，党的十六大明确了全面建成小康社会的奋斗目标。这一导向对农村扶贫开发工作意义重大。2003年，我国开始在全国部分地区试点新型农村合作医疗，极大地加强并提高了农村的社会保障工作。2005年，十六届五中全会提出建设社会主义新农村，从此，农村教育、文化、医疗和社会保障等社会事业进入加速发展时期。国家于2006年废除了延续千年的农业税，对于依赖农业收入的贫困地区和贫困人口意义更加明显。同年6月29日，国家通过修订《中华人民共和国义务教育法》，全面实行免费九年制义务教育。2007年，国家颁布《国务院关于在全国农村建立最低生活保障制度的通知》，为生活在农村的困难人口提供最基本的生活保障。2008年，十七届三中全会指出，要坚持开发式扶贫方针，实现最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效对接[5]，这标志着我国扶贫工作进入开发扶贫和社会救助“两轮驱动”阶段。在专项政策方面，政府通过实施参与式村级扶贫规划，确定了“以整村推进为体、产业扶贫和劳动力转移培训为翼”的扶贫开发战略[6]，推动我国扶贫工作向纵深发展。自此，我国进入综合扶贫开发阶段[7]。

到2012年底，全国农村贫困人口为9 899万人，较2000年减少了78.6%，贫困发生率为10.2%，较2000年降低了39.6%，扶贫工作成效显著。

1.4 新时期精准扶贫战略（2013—2020）

2013年11月，习近平总书记对扶贫工作提出新要求，即“精准扶贫”。随后，中共中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，国务院有关机构出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》，对精准扶贫工作进行了更加详细的指导和规划。2014年，全国范围内开始实施“精准扶贫”“区域开发”“社会保障”相结合的扶贫战略。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指明了中央国家机关76个有关单位的职责分工。该文件指出，要充分发挥政治优势和制度优势，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，确保2020年贫困地区人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。2016年，国务院印发了《全国“十三五”脱贫攻坚规划》，标志着我国的扶贫工作进入新的时期。

该阶段，我国扶贫事业逐渐形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合的“三位一体”扶贫新格局，省市县乡村“五级书记”齐抓共管的扶贫工作机制。中国农村脱贫攻坚也取得了显著的成就，2019年末中国农村贫困发生率为0.6%，贫困人口下降到551万人。2013—2019年贫困人口减少的数量达到9 348万人，接近于越南人口规模。

2 中国农村反贫困模式的成效评价

经过40多年的反贫困实践，中国政府根据不同阶段的国情采取相应的反贫困战略和政策，形成了一整套极具中国特色的扶贫模式。从扶贫战略来看，国家扶贫战略保持了高度灵活性，适时制定了扶贫政策和措施;从扶贫目标来看，由最初的贫困县为主到以贫困村为主，再到以贫困户为主，逐渐走向精准;从扶贫主体来看，不仅包含了中央到村的多主体参与，还广泛动员了社会力量，形成了多元扶贫主体的格局;从扶贫方式来看，从开始的扶贫到后来扶贫同扶志、扶智相结合的扶贫方式，形成了教育扶贫、生态扶贫、产业扶贫和异地搬迁扶贫等措施。

总体而言，在中央领导下，统筹政府、社会、市场，形成了全覆盖、全方位的扶贫体系，扶贫成绩斐然。然而，目前中国农村反贫困工作仍然面临许多新情况、新问题。例如，现在农村的扶贫工作遇到瓶颈，返贫现象依然存在。保障不再出现绝对贫困、提高相对贫困人口的生活水平、缩小城乡之间和地区之间的差距等都将是今后扶贫工作的难点。

3 结语

通过对我国反贫困进程的总结梳理发现，连续几十年的扶贫政策旨在改善贫困人口的物质生活条件。自改革开放以来，我国政府以促进地区的经济增长为主要抓手，以全面实现小康生活为主要目的，不断加大对贫困地区的基础设施投入。然而，在大力发展贫困地区经济的过程中，也出现了大量农村人口外流、多功能农业生产和多样化农村经济活动慢慢消逝以及传统的村落凝聚力和乡土风情逐步降低等问题。此外，农村居民参与农村公共事务的意愿逐渐降低乃至丧失，农村自治组织和邻里之间的互助也正在削弱。鉴于此，相关部门需要调整农村反贫困理念和策略，更加注重发掘农村社区所具有的资源与价值，尤其是农村所具有的邻里互助、传统手工艺等社会、文化資源，激发农村社区发展的内在动力，进一步缓解农村贫困，提升农村贫困人口生活质量与幸福感。

参考文献：

[1] 杨骅骝，周绍杰，胡鞍钢.中国式扶贫的实践、成就、经验与展望[J].国家行政学院学报，2018（6）：138-142.

[2] 于立，姜春海.中国乡镇企业吸纳劳动就业的实证分析[J].管理世界，2003（3）：77-83.

[3] 朱小玲，陈俊.建国以来我国农村扶贫开发的历史回顾与现实启示[J].生产力研究，2012（5）：38-40.

[4] 汪三贵，殷浩栋，王瑜.中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望[J].华南师范大学（社会科学版），2017（4）：18-25.

[5] 王玉福，闫艳.改革开放40年扶贫开发：历程·成就·经验[J].理论导刊，2018，408（11）：6-11.

[6] 陈标平，胡传明.建国60年中国农村反贫困模式演进与基本经验[J].求实，2009（7）：82-86.

[7] 刘娟.我国农村扶贫开发的回顾、成效与创新[J].探索，2009（4）：89-92.

（责任编辑：赵中正）