财政分权对大气环境污染的影响效应分析——基于新疆地州视角

贾文利

(新疆财经大学财政税务学院 新疆 乌鲁木齐 830012)

一、引言及文献综述

大气环境属于外部性较强的公共物品，关系到整个生物圈的和谐稳定和健康发展。落实“绿水青山就是金山银山”的理念，就应该更加重视经济发展与大气环境污染的关系，推进生态文明建设,为人民美好生活与可持续发展提供更好的生存环境。党的十九大报告指出，要着力解决突出的环境问题，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气环境污染防治行动，打赢蓝天保卫战。在2019年政府工作报告中，李克强总理指出要持续推进污染防治，巩固扩大蓝天保卫战成果，表明政府在推进经济高质量发展的同时，始终重视对大气环境改善。生态环境治理一般都由政府推进为主导。中央政府出台环境质量标准和要求，各级地方政府具体落实环境治理措施，成为区域环境治理和改善的主力(后小仙等，2018)。中国式分权和政治晋升唯GDP的考核机制背景下，地方政府为促进本地区经济的快速发展与其他地区展开资源竞争，曾不惜以“牺牲”环境为代价，引进高能耗、高污染的企业。财政分权的确在很大程度上带来了地区经济的快速增长(郭璐，2018)，但也对环境带来了很大的负担，以“工业三废”为主的非农产业废气、废水和废物排放越过环境承载力临界值后，便会产生很强的负外部效应。很多学者从财政分权的视角研究财政分权对大气环境污染的影响及其传导机制。现有文献以实证分析居多,主要以基于GMM估计的面板数据模型(许雯雯，2019)方法对财政分权与环境污染的关系进行了研究，研究结论也有较大的差异。目前，研究财政分权与环境污染关系形成的观点主要分为三类：第一类从财政收入和支出分权角度进行研究，发现财政收入分权会加剧本地区环境污染状况，财政支出分权有利于改善环境污染状况(冯雪艳等，2018；郑洁等，2018)；第二类以碳排放为着眼点对财政分权与环境污染的影响进行研究，财政支出分权度的提高会显著提高碳排放水平(田建国等，2018)，加剧环境污染(刘建民等，2015)；第三类认为财政分权与环境质量存在倒U型关系(周靖等，2018)。

现有关于财政分权与环境污染关系的文献主要以省际间的研究为主,往往会忽略省域内部的差异对其研究对象的影响。由于环境治理的主体主要是地方政府，以省域内为研究对象可以为地方政府治理本地区环境污染提供更有针对性的政策措施。基于此，本文以新疆各地州为研究对象，分析区域内财政分权对大气环境污染的影响效应。

新疆作为“一带一路”的建设核心区具有举足轻重的作用。但新疆作为欠发达地区，长期以资源密集型产业发展为导向，大量开发使用自然资源，发展资源型产业，排放大量污染物，特别是以石油、煤炭等化石能源为原料生产排放造成了严重的大气环境污染问题。据2016年《中国环境状况公报》，我国338个地级及以上城市中，有32个城市重度及以上污染天数超过30天，分布在新疆等地，主要污染物为PM2.5。建设“一带一路”核心区，推动美丽新疆建设进程，解决大气环境污染治理问题已迫在眉睫。

财政分权程度的提高，意味着地方政府拥有更大的财政自主权，在粗放型经济发展时期会促进地区经济结构变化，有利于提高本地区非农产业产值比重，而作为非农产业重要组成部分的重工业，大都属于高耗能、高污染的产业，因此，粗放型经济发展模式下，大气环境质量会在很大程度上受到财政分权和政府间竞争的影响(马春文等，2016)。新时代国家提出建设生态文明，人民对美好生活的追求不再限于物质方面的“硬需求”，生活品质方面的“软需求”更加注重。生态环境建设被纳入到地方政府官员政绩考核指标之中，使得辖区内居民对美好生存环境的偏好(钟茂初，2013)会增强地方政府为辖区内居民提供更好的环境质量的动机。基于省级层面和域内地州政府间的财政分权关系，在“绿水青山就是金山银山”发展理念的引导下，省级层面对生态环境质量建设的要求也必然会对省域内地州市政府行为进行约束。在这种背景下，财政分权程度的提高必然会激励地方政府加大对辖区内生态环境建设的投入。基于此，本文提出并验证如下命题：大气环境污染会随着财政分权程度的增强而呈现出先恶化再改善的状况。

二、研究方法和指标选取

(一)动态面板GMM估计模型设计

基于2006-2016年新疆各地州年度数据对财政分权和大气环境污染的关系进行检验，采用支出方向的财政分权对此进行研究，本文拟建立动态面板GMM估计模型进行研究。

为验证财政分权和地区经济结构差异对大气环境污染的影响效应，拟合大气环境污染的时间滞后性，选取滞后一期的被解释变量做工具变量，本部分使用动态GMM模型进行估计，模型表达式如(1)所示：

pgpailmt=al+bl1pgpailm(t-1)+bl2Keyvariableslmt+bl3Xlmt+μlmt

(1)

其中，l代表第1、2个模型，m代表各个地州，t表示年份(下同)；pgpai表示大气环境污染变量；Keyvariables表示核心解释变量集，主要包括财政分权、财政分权平方项、经济结构差异及财政分权和地区经济结构差异的交互项；X表示控制变量集，包括人均GDP、人口密度和对外开放水平；μ为随机误差项。

(二)指标和变量选取

本文选取大气环境污染排放量为被解释变量，选取财政分权和财政分权平方项为核心解释变量，选取人口密度、对外开放和人均GDP为控制变量。数据来源于2007-2017年《新疆统计年鉴》及各地州年鉴，对于个别地区个别年份缺失数据值采用算术平均法测算得出，各经济指标均以2006年为基期剔除价格因素，使各个年份、各地州该指标具有可比性。为消除异方差和共线性问题，对大气环境污染、财政分权、人均GDP、人口密度和对外开放五个指标做了自然对数处理。

被解释变量。新疆大部分地州以第二、三产业为经济发展的支柱，而第二产业是排污量最大的一类产业，其中，工业废气排放是造成大气环境污染的首要原因。因此，本文使用各地州万人工业废气排放量衡量大气环境污染(pgpai)，剔除了人口数对大气环境污染的影响。

核心解释变量。本文的核心解释变量为财政分权(fq)和经济结构差异。现有文献中，财政分权主要从收入、支出和自主度三个方面度量，考虑对大气环境污染的影响途径主要为支出方向，所以本文使用各地州一般预算内本级人均财政支出比其与自治区一般预算内本级人均财政支出之和所得百分比度量各地州财政分权程度。其他可能影响到大气环境污染的因素作为控制变量，考虑到地区经济发展状况和人口集中度以及本地区的对外开放程度均会对大气环境污染产生影响，因此本文选取人均GDP(rgdp)、人口密度(rkmd)、对外开放(dwkf)作为控制变量。

三、实证结果分析

检验结果如表1所示，动态面板GMM估计的模型1和2中，大气环境污染的时间滞后项均在不同水平下显著为正，说明大气环境污染在平面上具有时间滞后性。GMM估计的模型1中财政分权系数在10%水平下显著为正，说明财政分权程度的增强会使大气环境质量继续恶化，反之，则会改善；模型2中，财政分权及其平方项系数均不显著，但财政分权系数仍为正值，其平方项为负值。

表1 财政分权与大气环境污染之间的倒U型关系检验结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平下显著，()中为标准误。

四、结论和启示

本文基于2006-2016年新疆各地州面板数据构建了动态面板GMM估计模型，分别研究了财政分权与大气环境污染之间的倒U型关系、地区经济结构差异对大气环境污染的影响路径。研究结果表明：财政分权与大气环境污染存在明显的倒U型关系。

全面对口援疆使新疆各受援地区经济发展达到了新的高度，加速了地区间经济结构雷同化，而经济结构趋同会削弱财政分权对大气环境污染的改善能力。鉴于本文研究结论和新疆发展的现状，改善和治理作为公共物品的环境污染，主要须依靠财政分权下的政府行为选择。因此需要优化自治区层面与地州政府之间的财政分权制度，实现纵向各级政府间和横向同级政府间相互激励，加速新疆各地州产业去雷同化进程，各地州政府应积极挖掘并发展本地区比较优势产业，促进各地区间经济结构差异化发展，统筹推进各地区经济发展和大气环境污染治理进程。纵向各级政府要做到财政支出向绿色发展之路靠拢，加快建设生态文明。首先应进一步完善省级政府向地州政府的转移支付制度，省级政府应根据各地州的环境状况调整对其在环保方面的专项转移支付力度，促进地州政府将财政支出向环境改善方面倾斜，并加强对转移支付资金使用效率的监管；其次，应优化地州政府财政支出结构。长期以来为经济增长而加大对重工业等高能耗、高污染产业投入的发展方式加剧了本地区环境污染，为建设美丽新疆，各地州政府应将财政支出领域向绿色发展领域倾斜和延伸，加大对节能、环保产业的扶持力度。此外，考虑到大气环境污染的外溢性，以及大气环境公共物品的属性，需要省域内各地州政府共同维护。省域内地方政府作为本地区环境产品的主要供给者，在推动辖区内环境质量改善，加强环境治理上应与邻近地区地方政府加强合作，共同维护、治理全民共享的大气环境，避免封闭治理环境而导致环境治理低效率、甚至无效率。