社会力量参与农村河道管护的“以河护河”模式研究

2020-06-15李香云吴浓娣郭姝姝

中国农村水利水电 2020年3期

李香云，吴浓娣，罗琳，郭姝姝，樊霖

(水利部发展研究中心，北京 100038)

0 引言

农村河道长效管理机制的建立，多以政府主导为主，是常规和典型方式[1-3]，如江苏省明确了河道管护主体、管护机构和财政资金来源，制定了严格的管理标准和考核机制，吸引社会力量参与农村河道管护也是一种越来越重要的方式。

新时期的治水方略倡导政府与市场“两手发力”。从当前情况看，长效管护投入需要大，政府投入规模有限，而大部分地区的村集体经济又十分薄弱，无力承担，资金短缺严重。因此，创新和开阔管理思路，运用市场化方式引入社会力量参与河道管护，无疑是可行之路和发展方向。目前，我国已有不少地方采用了这种方法[4-8]，取得了较好成效。本文研究了社会力量参与农村河道管护模式，并以浙江丽水为案例，进行了实证分析，旨在通过市场化的“以河护河”共赢机制，实现长效管理目标。为社会力量参与农村河道管护、实施“以河护河”的长效管理机制提供理论指导和实践借鉴。

1 社会力量参与农村河道管护的“以河护河”模式

1.1 模式内涵

“以河护河”模式，就是充分挖掘和利用河道区域内和河道管理范围的自身资源，发挥和增强河道养殖、采砂、两岸种植等功能效益，根据河道自然条件或以小流域、行政区为单元合理划分承包河段，依据河道条件、河流长短和资源效益等状况估算合理经济产出，确定有吸引力的承包价，采用市场竞争机制吸引社会力量参与。河流使用权人通过招投标方式，把河道资源经营权承包给参与者(自然人或法人)，并通过合同方式进一步明晰各方的权责利，承包者获得约定时间内的河道或河道两侧土地等特定范围的经营权和经营内容，从中获取收益的同时，也承担河道保洁、河道日常养护和管理等工作，政府发挥好服务与监管作用，从而建立起集“河道资源利用、河道保洁养护、政府服务与监管、农村居民参与”于一体的河道管护机制，既降管护成本，又保清水长流，达到长效管理目的。

按照河道资源及收益情况，“以河护河”模式可分为“以渔养河”如浙江丽水章村乡[6,7]、“以林养河”如江苏高邮市[8]、“以地养河”如山东泰安市[9]等类型(见表1)。

表1 “以河护河”3种基本模式Tab.1 Three basic model of protecting the River with River

1.2 主要制度

这一模式的实施需要有以下5个主要制度支撑。

(1)河道综合管理制度。明确各承包河段的基本情况和综合管理，包括地理位置、河道条数、长度、主要产品如养殖品种、承包人、承包金额等情况，以及农业(渔业)、水利、林业等行业共同参与和管理要求。

(2)巡查制度。建立河道、山塘等水域的巡查制度，明确巡查方式、巡查内容，依法依规开展监督执法活动。

(3)河道管理的村规民约。根据国家和地方的法律法规以及有关政策规定和要求，建立经村委会研究并经村民代表大会议论通过的河道(水库)管理村规民约，明确鼓励和禁止的各类行为。

(4)承包方案。建立合理、持续的、各利益相关参与和认可的承包方案。

(5)承包合同。明确承包的关键内容，包括承包范围、年限、租金、付款方式以及各方的责权利和违约责任。

1.3 操作方法

社会力量参与农村河道管护的“以河护河”模式操作过程，大体上分为所有权、使用权人、社会力量3个层面的7个流程，即：明确管理体制、开展资源普查和定价、制订实施方案参考模板、委托主体形成共识性的实施方案、发布公告广泛吸引社会力量参与、按照竞争机制确定中标人，与发标方签订合同等。图1为以村为单元的操作模式的实施方法。

图1 社会力量参与农村河道管护操作流程(以村为例)Fig.1 Procedure of managing and protecting rural rivers by social forces participation (village as the example)

1.4 相关影响因素

尽管“以河护河”模式理论清晰，但在目前社会力量参与农村河道的管理在法律法规依据、政策规定以及资金支持等方面还都不健全的情况下，实施起来毫无疑问会遇到各种各样问题，特别是影响社会力量参与的积极性以及经营持续性的问题，如章村确权划界中产生争抢河段引起新纠纷、他人私自捕鱼捞鱼偷鱼等，以及在经营过程中受各种因素的影响造成承包人经济受损严重、因过度经营投料太多、强势经营即承包人认为该段河段就是自己的等影响经营收入、水环境质量、社会和谐等问题，都需要政府的大力支持和协调，政府的积极性和解决问题的能力尤其重要。因此，在实施这一模式时，除了调查资源与效益情况、界定清产权边界等外，也需要了解当地社会心理和传统利用习惯，在承包合同中明确各方合理的权利、义务和责任等边界条件，事先做好已预见到各种问题处理方案，消除不利影响因素，稳定推进模式发展。

2 “以河护河”模式案例：丽水章村乡的“河权到户”

2.1 基本情况

丽水市山清水秀，自然环境优美，是习近平总书记“两山”理论的萌发地之一。丽水市河网密度大，境内仅乡村河道就有近万条。过去，不少河流是“乱、黑、臭”。“五水共治”的实施，基本消灭了这些黑臭河、垃圾河，全市水质均达到了三类以上水平。对于农村河道而言，要想维护治理成果，就必须要建立河道长效管护机制。然而，水利行业普遍存在的管理经费问题给农村河道管护带来了巨大的挑战，如青田全县保洁经费只有陆面的人均标准15元。为了打破瓶颈，青田县章村乡率先提出改变河流管理模式，得到各级政府的大力支持。政府参照土地承包制、林地承包制等方法，采用“河权到户”的思路，将河道经营权按一定价格和时段承包出去，承包者既享受河道的经营收益，也要承担河道的保洁维护义务，从而实现以河护河的目的。这一模式在章村乡试点成功后，于2015年开始在丽水全域推广和推进。

丽水“河权到户”模式的实施，不仅减少了政府投入，降低了政府监管成本，解决了资金短缺问题，也提高了河道资源利用效率，美化了河道水生态环境，拓展了治理内容，更是提高了河道所在村居民的福利。

2.2 主要做法

丽水市的“河权到户”不仅仅是字面上的农户家庭承包河流制，而是明确河道使用权为村集体，村集体按照划定的河段，或全部或分区域将经营权通过公开招投标的方式，承包给各种愿意参与的社会力量，包括本地和外地的自然人以及法人。承包者通过在河道内养殖特有鱼类获得承包收益外，还要承担河道日常保洁与管理工作，承包收入归村集体所有，村民在自身行为、监督他人上保障承包人的利益，政府通过工程建设、政策鼓励、问题协调等方式给予支持，各利益相关方边界清晰，形成政府、村集体、村民、承包者利益共赢共享，实现以河护河的管理目的。

以章村乡为例。章村乡共有21条河流，合计长度达120多公里。这些河流多为山区性河流，适宜养殖的石斑鱼等鱼类，是当地喜食乐钓的品种，销售和垂钓售价较高，市场需求旺、经济效益好，承包者直接从销售和垂钓渔业收入中就能得到回报。由于石斑鱼等鱼类对水环境要求高，必须具备较高的水质和水温条件，因此，21条河并不是条条都好，资源条件有一定差异。为此，乡政府和村委通过对各河道资源条件评估、可能盈利情况调查后确定有吸引力的发标价，制订承包方案，对外公开招投标。章村乡共有16个行政村，除去没有河道的村，乡内河道管护基本上都采用了这个模式。共有14个承包标段(个别资源条件差的河段采取合并承包方式)，涉及河长86 km左右。承包期最短2年，最长15年；年租金最小为600 元，最多达1.53 万元，4年累计获得的承包收入30 万元左右，既节省保洁经费、渔业巡逻管理费支出，也增强了山区村庄薄弱的集体经济。

2.3 社会力量参与方式

丽水“河权到户”主要有以下3种方式。

(1)农户个体或合作方式。当地农户参与积极性高，农户个人或几个人合伙参与是最主要的承包方式，承包的河段，既有河道资源最丰富的地段，也有河道分散、村集体意愿不强、条件差的地段。

(2)股份制专业合作社方式。村集体注册成立专业合作社，每户村民入股，专业合作社获得承包权后，既解决了河道管护及周边进一步开发的资金，村民也能按出资比例获取相应红利。这种方式通常为河道资源比较好的地段。

(3)企业法人方式。企业法人方式还不多，但综合效益更高。承包者以公司的方式参与河道经营、管理，村民入股企业，企业筹得资金进一步打造休闲旅游业，开展“亲水游+生态垂钓+民宿”乡村游等相关设施建设，提高收益空间，村民获得相应入股分红。这种方式通常为河道资源好且宜开发乡村旅游的地段。

2.4 本案例特点

(1)以村为单元，发挥村集体优势。村委会享有法律赋予的村民自治权，《浙江省河道管理条例》明确了村(居)民会议可以制定村规民约或者居民公约，引导村(居)民自觉维护河道整洁，政策依据足。从章村乡的经验看，通过制订村河道(水库)管理村规民约，促进村民人人参与、个个都是责任主体的机制形成。以村为单元，而不是以小流域为单元进行承包，更符合农村特有习俗和惯例，有利于获得村集体和村民的支持。

(2)合理估算标的，引入竞争机制。河段的发包价是吸引社会力量参与以及保持项目可持续性的重要因素，如何合理确定发包价十分关键。章村乡通过对河段资源条件全面评估并深入调研鱼类繁衍情况和市场价格后，估算出河段收益，以低于估算收益的价格作为标的，对外承包。通过竞争机制，资源条件好的河段获得溢价收入，资源条件差的河段则降价(流拍后)或低价拍出；对于资源条件较差如海拔较高的荒沟，政府则引导和支持开展经济价值较高的天然养殖项目；对于几乎无收益的河段，则象征性收取承包费，政府通过其他方式保障收益。这样，乡内河流基本上都有主体有收益。

(3)政府与社会力量边界清晰，充分发挥市场力量。市场机制的介入，常源自民间的自发行为，而政府的肯定和支持对这一模式的推进起着决定性作用。丽水经验充分证明了这点。社会力量参与河道管护就是通过明晰产权发挥承包者经营潜力，政府在政策支持、公共利益监管和服务上发挥其优势和作用。

(4)与农村居民切身利益联在一起，实现共建共享。农村河道是一个开放空间，不少河流穿村绕村，是村落和居民生活的组成部分，一旦承包出去则会限制和改变农村居民的休闲和使用习惯，如果得不到村民支持，承包很难持续下去。章村乡的3种社会力量参与方式，有两种是将承包收益与农村居民捆绑一起，实现了真正意义上的河权到户。可以说，依河共同受益，“以河护河”模式才能更顺利，走得远。

3 主要对策

“以河护河”模式本质上就是在充分发挥政府职能的同时，引入市场竞争机制，明晰产权(经营权)，把河道资源经营权与责权绑在一起，激发和激活社会力量的智慧，从而把河道管得更好，提高治水成效，激发“两手发力”的力量。这一模式成功实施的关键是河道资源的盈利水平和风险情况，只有盈利水平高、风险低，才会有效吸引社会力量参与，参与者才会有动力和积极性管好、护好河道，模式才能走得远。

3.1 做好河道资源增值基础，促进“以河护河”模式发展

河道水利工程通常多考虑防洪、排涝、灌溉、排污等功能，现在很多河道工程设计多采用硬质化方式，河道形态断面趋于规整、顺直，突出了防洪排涝功能，但忽视了河道自然状态的景观效益和美化功能，降低了河道经济功能的发挥。从管护长效性和资产可经营性角度，农村河道治理措施要发挥为社会经济发展增值添效的作用，工程设计就必须既要考虑防洪、排涝、灌溉等功能，也要考虑生态功能[10]，更要考虑直接的经济功能，既要与景观、美化、历史、传承等方面相融合，也要有别于城市河道、突出乡村特色，最大程度地提升河道资源的经济价值实现方式。河道资源经济价值高了，才能吸引社会力量参与，“以河护河”模式才有实施的可能性。

3.2 合理明晰产权，发挥激励机制的作用

农村河道长效管理一直是短板，不同程度存在无人管、无钱管、无法管的“三不管”现象，“大家都有份，大家都不管”，是造成河道成为垃圾河、污水汇聚地等原因之一。从现状情况看，河道管理级别越低，界限就越难划清，同时，受各种因素影响，农村河道开发利用程度通常较低，缺乏与新农村建设、农村水利现代化、科学管理相适应的长效模式。“以河护河”模式的基础就是界限清晰，明晰三权，即所有权、使用权和经营权，产权明晰后，就可以进行产权(经营权)交易、抵押和贷款，盘活河、田、地、林等以往被闲置的农村资源；这种模式实施的同时，也进一步厘清了县(区)、乡(镇)两级政府及相关涉及农村河道治理部门的责任边界和分工，在当下的省、市、县、乡和村级五级河长制的支持下，解决了有人管、有钱用、有规则的关键问题，有效激励各方参与共管。

3.3 制订政策和完善机制，保障公众和社会力量的权益

目前，农村河道管护的“以河护河”长效管护模式还缺乏有效政策法规保障社会力量的权益，从而影响这一模式发展。实施这一模式，一是在政策上要为“以河护河”模式提出依据，制定相关权益保障政策，如“谁投资谁受益”等，明确监管、激励、投资、税收等相关政策，形成有吸引的政策，在更大的范围吸引社会力量参与；二是要建立河道综合管理体制，整合农村河道治理的各项资源，增加河道经济产出功能；完善实施和监管机制，既要保护公众对良好水质、水环境的需求，也要保障其参与者权益不受非法行为影响，如养殖中的毒鱼、电鱼、炸鱼和偷鱼等。

3.4 发挥社会力量，建立河道资源利益共享机制

“以河护河”模式，就是要充分发挥社会各界力量，尤其是农村居民的自治力量。一是将河道保护融入村规民约，由村民代表自行组织修订完善村规民约相关内容，使其在执行过程中更加具有操作性，如章村乡对收取违背村规的行为收取具有惩戒效应的管理费，并加大举报奖励力度；二是通过入股方式，将农村当地居民与承包者利益联结在一起，让农民参与到农村河道长效管护的制度制定、组织实施，将承包利益捆在一起，营造合作管护的和谐氛围，不仅可以充分调动农民参与这项工作的热情，而且起到了重要的监督作用，实现群约、群防、群享收益的目的，使农村河道治理不反弹、长效化。