政府、市场和社会组织在公共体育服务中的角色定位与绩效评估

李帅帅 ，董芹芹

（1.武汉体育学院 研究生院，湖北 武汉 430079；2.武汉体育学院 体育社会科学研究中心，湖北 武汉 430079；3.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北 武汉 430079）

自体育发展“十三五”规划颁布以来，政府真正认识到单一的政府供给模式已难以满足社会公众的多样化需求且成本巨大，提出加快转变政府职能，推进全民健身国家战略。随着体育事业的发展我们已经清楚的认识到公共体育服务的供给主体逐渐转变为政府、市场和社会组织，2019年国家为更好发展体育事业更好为人民提供高质量的公共体育服务先后出台了《体育强国建设纲要》和《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》都提出了完善、优化全民健身网络；深化全国性体育社会组织改革，发挥其示范性作用；由各社会组织主办的体育活动符合条件的公开交由市场承办并对体育企业给予税收优惠等政策［1-2］。公共体育服务作为建设健康中国、体育强国的核心内容，是体育事业发展的重中之重，如何提高公共体育服务政府具有最终责任，但市场和社会组织作为公共体育服务的供给主体同样担负着为社会大众服务的重任。

十八大以来，我国大力推行全民健身战略和体育强国战略，公共体育服务质量直接决定了这两大战略的进展，而公共体育服务质量又取决于政府、市场和社会组织在公共体育服务中是否能够准确定位，以及在服务过程中如何对其进行有效的绩效评估。通过本次研究将有利于政府提供更为合理的政策指引，有利于市场形成公平公正的市场秩序，有利于社会组织获得充分的自主管理权，有利于形成政府指导监管，市场和社会组织有效运作的协作治理模式，从而不断提高服务质量，不断增强人民体质、促进体育消费，使体育产业逐渐成为国民经济的支柱性产业，使我国不断向体育强国迈进。

1 国内外研究现状

1.1 国外研究现状

对于公共体育服务供给主体方面：在德国政府与社会组织共同提供公共体育服务的局面逐渐形成并不断完善，公共体育服务已经从政府转移到各类社会组织 （第三部门或者非营利部门）［3］。美国的社会组织有很强的独立性和自治性，它们不仅为社会公众提供多样化的公共体育服务，也为政府的公共体育决策提供咨询和建议［4］。在绩效评估方面：英国体育与休闲质量计划（QUEST）设计涉及自我评估、外部评估、分析报告、周期复评与标杆延伸等评估阶段［5］。英国公共体育服务标准化评价模式在发展中始终以法律法规为导向和保障、逐渐由中央政府强制要求向地方政府自主要求转移、评价模式以效率为先，注重可及性和满意度［6］。

1.2 国内研究现状

政府、市场和社会组织在公共体育服务中的角色定位方面：唐刚、彭英通过案例分析指出政府为主导协调、体育私营组织为互利双赢、体育社会组织为补充共享、居民体育自治组织为承上启下、个人为实践参与，表述了公共体育服务的主体结构［7］。张蓓、史小强等学者认为体育行政部门在购买全民健身公共服务的角色为政策制定者、服务购买者和秩序监管者［8-9］。王艳等学者认为政府在群众性体育赛事中的角色定位为提供者、制定者、监督者和协调者［10］。十八届三中全会指出市场在资源配置中发挥决定性作用，随着市场和民间力量的快速发展壮大，政府在体育事业发展中必须妥协［11］。田宝山等学者指出市场在公共体育服务中的角色主要有生产者—被采购者、生产者—合作者、购买者—提供者、提供者—生产者四种类型［12］。赵蕊等学者指出体育社团在政府购买公共体育服务中的作用是提供多样化体育需求的产品与服务、整合社会资源与政府共同管理体育事务、承接政府转移的公共体育服务职能并提供专业支持［13］。

政府、市场和社会组织在公共体育服务中的绩效评估方面：沈佳指出应该引入第三方评估改变传统的自上而下的政府系统内部评估，提高了评估的公正性和科学性［14］。张凤彪，崔佳琦，王松指出公共体育服务绩效评价主体为政府、社会组织、第三方和公众；绩效评价管理过程为计划、组织、反馈和应用；公共体育服务绩效评价指标遴选应遵循科学性、系统性、可操作性和可比性原则；公共体育服务绩效评价指标体系构建应坚持经济性、效率性、有效性和公平性原则［15-16］。王梦阳通过设置评估指标由公共体育场地设施、体育活动、体育组织和服务效果4个维度、19个指标构成对上海市政府公共体育服务满意度绩效评估指标的构建进行了研究［17］。吴卅指出以政府管理、服务承接主体管理、服务数量、服务质量和服务成效为5个一级指标，另设25个二级指标构成政府购买公共体育服务绩效评估的指标体系［18］。张学研和楚继军通过经验性预选的方式设置评估指标为投入指标、过程指标、产出指标、结果指标为一级指标，另设有12项二级指标和38项三级指标对政府购买公共体育服务绩效评估指标体系进行了研究［19］。另有罗蓉以服务内容、服务方式、服务质量、服务经费和体育文化氛围为5个一级指标，另设13个二级指标和32个三级指标对基层体育社团服务绩效评价进行了研究［20］。

1.3 研究评述

国内外学者对公共体育服务中供给主体的角色定位和绩效评估进行了研究，通过整理分析发现目前政府、市场和社会组织在公共体育服务中的角色定位分别为决策者和监管者、购买者、生产者，第三方评估已经成为政府、市场和社会组织在公共体育服务中进行绩效评估的重要手段，其往往在遵循一定原则的前提下通过筛选等方法以设置一、二、三级评估指标并根据重要度划分权重的方式对公共体育服务进行绩效评估。大多学者均已概述、整体或某个具体指标展开研究，缺少对单个供给主体在公共体育服务中角色定位和绩效评估方面的研究，导致各主体在具体的运作中仍存在角色界定模糊，存在绩效评估体系不精确、方向不统一等问题，这将不利于公共体育服务的长远发展，因此本人展开如下研究。

2 政府、市场和社会组织在公共体育服务中的角色定位

角色定位指在一个人、一个组织或群体在一定的系统环境下（包括时间），拥有的相对的不可替代性的定位。在公共体育服务中政府作为决策者和监管者，市场作为购买者，社会组织作为生产者都承担了相应的责任并且在某些服务中发挥着不可替代的作用。三者相互影响，相互制约，发挥着各自的作用，既保证了责任的明确，又保证了服务的质量。

2.1 政府、市场和社会组织在公共体育服务中角色定位的界定依据

国家出台的一系列文件都明确说明了政府发挥 “有形的手”，市场发挥着“无形的手”（十八届三中全会指出：市场在资源配置中起决定性作用），社会组织作为民间力量；国外研究指出国外发达国家成功的经验认为政府控制宏观领域和市场、社会组织控制微观领域；国内学者对文件、案例和未来发展趋势进行了研究解读这些共同为以下研究提供理论保障。

2.2 政府在公共体育服务中的角色定位

政府作为决策者和监管者承担着公共体育服务的最终责任，通过制定政策和制度、宏观调控和监管、协调各种资源等为公共体育服务创造条件，总是以公共性与公益性为出发点，明确公共体育服务购买的内容、种类和性质往往将那些健身价值较大、群众喜欢的运动项目作为购买对象，制定相应的公共体育服务购买目录，从而尽可能的满足人们的公共体育需求。

当前我国分为中央和地方政府，在体育领域中央一般由国务院和国家体育总局及所属部门具体调查和研究根据发展实际出台一系列政策、规划或意见，而地方政府一般由省政府和省市体育局及所属部门根据中央政策制定本地区的发展规划。在市场准入方面，政府则担任着门槛的作用，门槛的高低在很大程度上决定了企业、社会组织服务的质量同时也会产生不利的竞争最终形成不良市场秩序，政府应该规范和登记相关体育社会组织和企业，根据市场发展的实际鼓励和扶持一些小微企业和组织的同时明确一定的管理条例，根据市场需求设置三级规模管理体制，定期对现有市场企业和组织进行等级考核并重新定级，严格把控高级规模企业和组织，鼓励中、低级规模企业和组织发展如分别给予税收优惠政策、设置专项投资基金等和福利等。

另外，政府购买公共体育服务作为一种重要的服务方式往往是根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制［21］。如上海市杨浦区体育局、教育局出资定向委托区内条件较好的5家游泳馆负责承接5 000多名中学生游泳需求的服务；长沙市游泳场馆的票价补贴，对全市中小学在读学生实行等［22］。通过分析得出政府在公共体育服务中的角色定位具体如表1。

表1 政府在公共体育服务中的角色定位

2.3 市场在公共体育服务中的角色定位

市场作为购买者发挥着微观管理、市场运作、公平竞争、互利共赢等的作用，以追求经济利益或树立品牌效应为目的，根据政府出台的政策并结合实际，严格遵循以公共利益为核心，开展各项盈利活动，形成符合本国本地区的市场模式。在政府监管下往往通过竞标、投资等手段承包或运作政府、企业、社会组织的项目，通过企业向其提供场地设施供应、指导服务等利用不同的方式在完成具体任务的前提下获取利益从而间接形成社会效益。如徐州市体育局群体处人员较少难以有效开展工作，通过动员商业健身俱乐部向其提交方案并承诺凡纳入体育局的采购目录就给予一定的财政支持，最终形成体育局负责活动场地协调，商业健身俱乐部进行现场指导和咨询，获得良好的社会效益［12］。各企业根据其提供的服务种类、生产规模等进行准确的服务定位，承接自己能力范围内的项目，从而使市场上形成不同等级的服务企业，企业对于各自服务范围内的项目进行竞争同时与社会组织进行适当合作，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，分担政府压力。通过分析得出市场在公共体育服务中的角色定位具体如表2。

表2 市场在公共体育服务中的角色定位

2.4 社会组织在公共体育服务中的角色定位

社会组织作为生产者，以一些协会或街道办开展群众体育活动等为代表，具有缓冲阀功能，是公共体育服务建设的重要环节。社会组织成员在提供服务的同时又是被供给者通过发挥自己便民、惠民的优势主动承接政府主办的活动，由于受到社会组织承办能力、产生的社会效益等因素的限制，其承办权往往通过政府指派和竞标等方式获得。目前我国的社会体育组织指独立于政府部门之外以实现社会公众利益为宗旨的、依法建立或自发形成的非营利性社会体育团体组织；主要包括两大部类，一类主要是在体育部门、民政部门依法注册的体育社团、体育民办非企业单位、体育基金会等体育非营利性组织，另一类是在民间基层自发形成、不被现行法规条例正式认可，但是在一定程度上具有非政府性、非营利性的特性的民间体育项目、体育人群、健身团队等体育团体组织［23］。目前从体育社会组织的现状看合法性组织只能维持在省和省级市层次，由于受到资金、管理运营等限制开展的活动多以服务性产品为主，而往往人民对于公共体育服务的需求是服务性+实体性产品，这就要求社会组织与企业进行合作，从而形成协会或团体进行组织、规划、指导信息等服务；企业进行场地、设施和器材等供应的实体服务。通过分析得出社会组织在公共体育服务中的角色定位具体如表3。

表3 社会组织在公共体育服务中的角色定位

3 政府、市场和社会组织在公共体育服务中的绩效评估

绩效评估指一个组织或机构定期对本年度的总体业绩、顾客满意度、工作效率等进行统计和分析，用于检测目前存在的问题为今后开展工作提供经验。政府为防止腐败、政府失灵等现象常常进行绩效评估，市场为防止工作效率低下、非公平竞争、市场失灵等需要绩效评估，社会组织为防止供不应求、僵尸协会等需要进行绩效评估。本文根据国务院最新颁布的《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中指出的“加快转变传统监管方式，打破条块分割，打通准入、生产、流通、消费等监管环节，建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制”［24］；采用“责任—责任落实情况”逻辑分析对应得出建设性的评估指标（仅设计一、二级评估指标），并按照事前、事中、事后模式建立有效评估体系，将复杂的评估过程通过第三方评估的方式对各主体在公共体育服务中进行绩效评估从而提高服务质量。

3.1 政府、市场和社会组织在公共体育服务中绩效评估指标的确定方式

政府、市场和社会组织作为公共体育服务的供给主体，分别扮演着各自对应的角色（职务），而每个角色分别对应承担相应的责任，其服务质量即任务的完成情况很大程度上取决于其责任的落实，评估其责任的落实情况如何则有利于提高其实际的工作质量，所以应选择政府、市场和社会组织对应的角色职责作为其评估的一级指标。并根据政府、市场和社会组织的角色特点按照事前、事中、事后即计划、实施或组织、结果与反馈的流程对各供给主体对应的一级指标进行细化、分解从而设置可行的二级指标，具体如表4、表5和表6。

3.2 政府在公共体育服务中的绩效评估

政府在公共体育服务中起着引导作用，对其进行绩效评估非常重要。政府作为掌舵者，不仅对市场进行干预，甚至某些政策对于社会组织开展活动都起着决定性作用，应在其制定整体规划与统计的全过程进行监督检查如设置专门的纪检监察组。另外，定期对政府组织进行考核评估，设置信息公开栏、惠民办公平台等结合群众需求，对政府购买项目和重大财政支出明细进行公示，并让群众对政府职员进行评价监督，引入第三方评估，充分发挥其专业性和准确性，以至于更好做出决策并主导协调公共体育服务，结合表1分析得出政府在公共体育服务中的绩效评估具体如表4。

3.3 市场在公共体育服务中的绩效评估

市场在公共体育服务中起着主导作用，但追求盈利也是市场的本质特性，对其进行绩效评估十分必要。设置市场的监管和准入制度，要求企业对承担的政府项目完成细则公示以及企业服务规模、种类的合理定位进行明确说明，对一些通过不正当途径竞标成功的企业进行严格打击，维护市场公平竞争。对具有非品牌和品牌效益的产品（包括服务）进行定期质量抽检，保护知识产权。应充分发挥市场活力，通过第三方对现有市场中企业的规模等级定期进行评估并对其进行重新定位，中、低级规模企业优化的予以提级，高级规模企业衰退的予以降级，防止垄断和不公平竞争的发生，结合表2分析得出市场在公共体育服务中的绩效评估具体如表5。

3.4 社会组织在公共体育服务中的绩效评估

社会组织是公共体育服务的基础环节也是关键环节，社会组织组织活动的好坏和设施、装备的供应情况严重影响公众的参与热情。对社会组织开展活动的数量和规模、群众参与度和满意度等进行评估，加大对合法性组织的监督和检查，要求其对承办活动情况、规模及福利待遇等进行公示，构建服务性平台。另外，对于非合法性体育社会组织的承办活动情况进行评估满足要求的进行登记并给予适当福利，加大对僵尸协会的打击力度，结合表3分析得出市场在公共体育服务中的绩效评估具体如表6。

4 建议

4.1 政策制定由自上而下模式向自上而下+自下而上模式转变

政府作为决策者，充当社会发展的引路人，其政策法规的制定对社会发展起着指导和约束的作用，其引领的好坏很大程度上影响了公共体育发展的进展。目前我国采用自上而下的政策指导模式虽起到一定作用但仍存在许多问题，如政策下达不及时、规范文件不够全面等问题。我国应逐步向自上而下+自下而上相结合的模式转变，坚持以人为本为核心，形成一种自下而上的意见自由。公共体育服务为了人民，人民有自己的公共体育需求，政府应该鼓励行业协会商会参与制定国家标准、行业规划和政策法规［24］；以多元表达的方式，积极采纳、收集、并汇总分析群众的真正需求，结合市场和社会组织等能力范围，制定下达切实可行、真正有效的政策法规，形成从中央到地方、从宏观到微观的分级政策指导文件，同时各地级政府根据具体实施中存在的问题以及公众新的需求提出一些合理具有创新性的意见并及时反馈到中央，从而形成一种有效的指导反馈系统，制定更为合理有效的政策法规，更好的为公共体育服务提供指引。

表4 政府在公共体育服务中的绩效评估指标与特点

表5 市场在公共体育服务中的绩效评估指标与特点

表6 社会组织在公共体育服务中的绩效评估指标与特点

4.2 培育微观运作技能，发挥市场和社会组织的机动能力

在公共体育服务中除政府进行宏观指导外，市场和社会组织承担了具体的微观运作，其重要度不言而喻，而目前公共体育服务在发展中暴露出的许多问题，很大原因是由于二者的发展滞缓所致。市场应该进行门槛设置，根据规模和产品定位划分等级，剔除僵尸企业，激发现存企业的活力。社会组织应该增强社会组织自治能力建设，具体从财务管理、意见表达、公共决策等方面下苦功［25］，提高合法性组织的组织能力和服务质量，即创建具有服务集成功能的枢纽型社会组织［23］，间接带动民间体育组织的合法化，最终实现多元社会组织提供优质的多样化服务发挥其应有的效能。

4.3 构建政府、市场和社会组织在公共体育服务中的协作联动机制

图1 各主体之间的关系图

如图1政府、市场和社会组织相辅相成，相互制约，各主体实为合作关系，都是为满足公共体育需求为目的，以公众需求为中心共同构成一个循环系统。3者各司其职，在做好本职工作的同时为其他2者提供方向和指引，在实际工作中分别代表宏观、中观和微观层面，政府依据社会公众的需求、市场和社会组织的供应情况制定一系列贴切实际的政策、制度和准则；市场则根据最新政策和现有市场需求形成市场准入和公平竞争的模式；社会组织则根据国家政策、市场模式和实际能力参与政府项目竞标和服务供应。同时在实际运行过程中，社会组织往往会与企业进行合作共同完成政府投资项目从而进一步完善市场模式，市场模式的改变和社会组织承办活动能力的改变势必引起政府有关政策的优化，形成依次循环不断优化的过程。随着公共体育服务供给情况的不断优化，社会居民需求不断满足从而形成政策有效、市场合理、社会组织有序以及居民参与积极的协作联动机制。

4.4 完善第三方绩效评估机制

第三方评估已成为绩效评估的重要手段，通过对政府的工作进行监督、指引，从而制定更为有效的政策法规，通过对市场和社会组织产出、服务质量、公众满意度等进行评估，从而形成供求一致、公平竞争的微观运作环境。政府应加大对第三方评估机构的监管和保护力度，制定有效的制度保障评估机构的正常运行，高校设置该方面的专业、培育该方面的专业人才，及时引进国外先进的评估技术和方法，建立评估专家小组对各主体评估指标进行核验和筛选、确定绩效标准并结合本国实际建立总方向一致、有效的、集多重方法为一体的绩效评估机制。

5 结语

新时代我国社会主要矛盾发生了重大转变，对体育事业发展提出了新的使命。国家为满足人民的多元化需求，更好落实体育强国战略和全民健身战略出台了最新政策要求体育产业走高质量发展的道路，这也对政府、市场和社会组织作为公共体育服务的供给主体提出了新的要求，各主体只有进行合理的角色定位以及在具体工作中采用有效的绩效评估才能为公众提供高质量的公共体育服务。本文仅对各主体角色定位和绩效评估进行了宏观的前人经验汇总与逻辑化对应分析，今后政府应在合理角色定位下出台一系列贴切实际的政策放宽市场和社会组织的自主性，不断完善微观市场的责任权限发挥其机动能力。采用合理多元的有效评估机制如发挥部门融合和专家评估优势、组织学者头脑风暴等，合理有效选取核心评估指标发挥第三方评估优势，真正提高绩效评估的效度更好服务于公共体育服务。