高校内部控制路径研究

冉鸿

【摘要】加强大学内部控制，是提高大学治理水平和能力的重要环节，更是高校内涵式发展、防控风险、提升效率的保障。高校内部控制不同于企业和其他行政事业单位，具有其特殊性。本文旨在根据高校内部控制的特殊方面，提出新的更广泛意义的、防止风险的内控路径。

【关键词】高校;内部控制;路径;大学治理

内部控制一词，最初来源于经济学领域，在审计和会计的理论与实务中逐步完善发展而成。到20世纪50年代，内部控制的范畴逐步扩大到整个企业的管理领域。在我国，内部控制的概念出现较晚，也主要停留在对企业经营管理合法合规、资产安全、财务信息的真实完整，以及提高企业经营效率层面。2012年11月，国家财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月1日正式施行。《规范》旨在结合行政事业单位分类改革这一大方向，对行政事业单位内部经济活动作出明确评价与规范，对经济活动的风险进行防范与管控。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“强化内部流程控制，防止权力滥用”。基于此，2015年12月，财务部再次出台了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，对全面推进行政事业单位内部控制建设提出了指导意见，在《意见》中，进一步提出要“逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力”，要“更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。”

一、高校内部控制的特殊性

行政事业单位内部控制，因其核心业务的不同使控制的方向和范围有所差异。除正常运转的经济活动，是共有的必需的业务外，非经济活动在不同的行政事业部门中千差万别。高等院校作为国家行政事业单位重要组成部分，承担着人才培养、科学研究、文化传承等公共文化服务功能，是具有公共属性的非营利组织，其内部控制的建设和实施与基于市场利润为导向的企业，有着不一样的要求和价值追求。高校业务活动主要聚焦人才培养、科学研究等环节，教育活动的公益性，容易使高校在执行中，尤其是在一些非经济领域，内部控制流于形式和表面，缺少加强控制的意识和动力，对内部业务的风险点评估不足、管理不当。这也是近年来，高校各种风险问题频发的重要原因之一。高校内部控制的实质是要规范其内部的经济活动和业务活动，加强其内部权力运行的制约、防止内部权力滥用，提升内部治理水平、促进公共服务效能。高校的内部控制是针对内部活动流程中风险合理控制的过程。传统的内部控制以财务工作的控制为主，同时还存在着重视不够、制度不健全、发展水平不平衡、忽视预算外资金风险管理等问题，而对经济领域以外的内部组织结构建设、校园安全、校园文化等环节的风险控制薄弱。党的十九大对全面推进国家治理体系和治理能力建设提出了新的、更高的要求。在此背景下，有针对性地完善高校内部控制、加强管理，防患于未然，是加强基层治理能力建设、提升学校办学水平，促进高校内涵发展、发挥教育化人社会效益的关键举措。尤其是面对作为国家战略的“双一流”建设，高校更需要统筹各种资源，加强内部控制，从基础层面保障学校党建工作和行政事业深入高效发展。

二、高校内部控制路径探讨

全面梳理高校在内部控制各环节中，尤其是核心业务环节中的风险隐患，抓住重点领域和关键岗位，强化权责，明确关键的控制节点和风险要求，将提高内部控制的针对性和有效性。

（一）健全內部控制体系。综观近年来各高校出现的各种经济违法腐败案件，很大部分原因不仅是学校经济活动本身的流程、审批环节缺失，更深层次源于学校内部核心业务活动的控制政策和监督程序缺位，被人为逾越产生权力滥用，进而导致经济活动层面的失控。因此，只从经济层面加强内部控制是片面的、不完整的，无法切实起到内部控制对内部权力运行的规范作用。内部控制也不应只局限于对资金流转、资产安全、财务信息方面的风险梳理，还应该加强对高校本身核心业务活动环节权力的监督，将核心业务活动的内部控制纳入整体内部控制的框架体系中，成为内部控制体系中不可或缺的关键部分。

（二）完善相互制衡的组织架构。组织架构是高校开展风险评估、实施控制活动、促进信息沟通、强化内部监督的平台载体。高校内部控制最基本原则是实现内部权力的制衡，减少和避免风险行为的出现，因此，一个科学高效、分工制衡的组织架构一般应包括决策、执行、监督三部分，并确保三者相互分离，在业务流程中形成相互制约、相互监督的机制。具体而言，决策机构通过风险评估、专家论证、集体讨论等方式作出决策，并对决策实行的效率和效果进行跟踪，承担决策责任;执行机构按照明确的权责和职能分工，具体执行决策，并将执行情况及时反馈，以便实现决策的优化调整，执行者无权擅自决策;监督机构独立于决策和执行，对决策是否科学合理、执行是否严格进行监督，及时发现存在的问题。

（三）重视实施主体的素质能力。任何一项工作的顺利开展完成，离不开“人”这一主体的表达沟通和行为付出。在高校的内部控制中，要完成具体的决策、执行和监督，承担相应的工作任务和责任，必须明确内部控制项目面临的风险环境、流程、措施，明确对措施执行情况进行监督、测评。这一系列的安排，一般是由管理部门来完成。有时候，管理部门员工对内部控制的理解、沟通和执行并不完全一致，“每个人形成特定的工作岗位环境，具备不同的工作能力，有着不同的需求，处于不同的地位，这些因素影响着内部控制，并受内部控制影响”。这就要求在推进内部控制中不仅要得到部门间主管人员的积极支持，同时也需要人与人、上级与下级及时的沟通反馈，不折不扣地执行，严格地监督。提高管理部门工作人员的综合能力素质，对实现有效的内部控制至关重要。

（四）关注几个特殊风险点。1.账务及资产工作。毋庸置疑，保障财务及资产工作安全，是实现内部控制的初衷。当前，随着高等教育大众化水平日渐提高，国家对高校人才培养经费和科研经费投入持续增多，高校本身在资金渠道、组织管理形式等方面也呈现出多元趋势，已非过去“象牙塔”般的存在。高校内部经济活动的范畴不断扩大，但高校本身对市场风险认识不足，风险防范意识缺少，有时候一些决策带有盲目性，缺乏必要的可行性论证，加剧了风险的出现。同时，由于高校的主业是培养人才，更多的精力关注在学科专业的发展、人才引进、科研水平的高低上，而财政资金的分配使用、国有资产监管、采购、公共资源转让、公共工程建设等，成了内部管理的薄弱环节。面对高校目前状况，一是要深化财务资产的风险防控意识，对预算是否合理、决算是否真实准确、采购招标过程和定价是否规范合理、资产管理归口责任是否清晰、处置是否恰当等制定完善的制度、设计风险防控流程和防错查漏体系。二是配好专业管理人员，对涉及财务、资产、采购、基建、审计等部门的工作人员要注重从专业角度进行配备，并加强日常业务培训，使之能掌握最新的政策与知识，与时俱进，满足岗位职责需要。2.校园安全工作。从广义而言，行政事业单位的内部控制，其客体应包括各项行政管理事务。具体到高校层面，除了对经济活动通过各种授权集中加以控制外，针对学校管理过程中的其他风险点，重点加以关注并施行内部控制，是一项有别于其他内控活动的有意义的扩展。当前，社会矛盾和社会安全事故频发给高校安全管理带来日益加剧的压力，而高校在安全管理中尚缺乏系统法律保障，校内安全管理机构的执法权力较小，机构职能不清，隶属不明确，难以承担很多必要的安全处置工作，这极大地影响到高校正常的办学秩序和各种业务活动，是亟待厘清的风险点。面对高发的校园安全问题，一是要梳理校园内部存在的可能的安全风险点，明确处置的职能职责及流程，完善处置的联动机制，并加以日常演练。二是要树立“有权利必有救济”的理念，对受侵害的师生权利主张应有的司法救济，保障其合法权益，从而避免新的安全隐患出现。3.校园意识形态工作。意识形态是一定阶级的文化在阶级利益上的反应与表现，它为一定的政治制度、经济制度的经济基础服务。意识形态是上层建筑，建立在经济基础之上，又反作用于经济基础和社会生产力。增强中国特色的社会主义意识形态传播，树牢马克思主义在我国意识形态领域的指导地位，把意识形态工作的领导权、主导权和话语权掌握在党的领导之下，是新时期党的一项极端重要的工作，“能否做好意识形态工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力”。高校承担着文化传承的重要功能，历来是各种文化思潮的活跃之地，也是社会思潮的“风向标”。随着经济快速发展，人们价值取向和思想观念逐渐出现多元、差异，校园也成了国内外敌对势力竞相渗透的主阵地，一些非主流和非正向的意识形态冲击着“三观”尚未成熟的青年学子，一些错误思潮不断侵入高校讲坛，部分老师缺乏对意识形态领域渗透严峻复杂性的认识，将学术活动中的自由思辨与反党反社会主义思想混为一谈。可以说，防范高校意识形态工作领域的风险点，是学校对业务活动进行内部控制要重点关注的方面。做好意识形态工作的内控，一是要营造风清气正的意识形态整体环境。用习近平新时代中国特色社会主义思想凝聚人、指引人。始终坚持党的领导，把党的领导贯穿到教育领域的各个环节中。培育和践行社会主义核心价值观，以优秀的传统文化浸润人、影响人。二是要顺应时代发展的需要，不断提升高校思想政治工作育人能力，紧跟社会热点和师生关注度高的问题、方面，及时加以疏导、引领，掌握意识形态的主动权、领导权和话语权。三是要加强高校意识形态领域风险点的梳理和监测，定期开展好针对意识形态领域的风险评估和研判，对重点人群、重点节点做好日常和突发的风险防控工作。

三、结语

随着高校办学自主权的日益加大，加强和完善校园内部控制，对规范权力运行、防控风险发生，提升高校决策能力和治理水平，为社会提供更多更优质的公共服务等，具有重要保障作用。高校实施内部控制，不能简单地等同于制度层面的管理和监督的加强，而是重在根据各自不同的风险承受能力所作出的判断和反馈，重在过程，重在执行。

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