坚持底线管控思维 精准定位发展坐标

温文

浙江省溫州市紧紧围绕“构建浙江特色的国土空间规划体系”，按照《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》中的目标导向、问题导向、操作导向要求，在城市体检评估中坚持底线管控思维、多源数据佐证、多向维度分析、创新公众参与，建立了基础与特色结合的指标体系。在此基础上，客观分析开发保护现状，精准定位区域发展坐标，发现并着力解决群众真正关心的问题，为新一轮国土空间规划编制打下了坚实基础。

技术路线——立足城市实际，突出地方特色

温州以实现高品质国土空间为导向，以“五大发展理念”为引领，以体检评估指标为抓手，立足城市实际、突出特色，对目标定位、空间格局、“多规合一”“三线划定”成果、陆海统筹等重点内容开展体检评估。同时，解读现有规划目标，评估实施情况，识别国土空间保护开发现状问题;坚持底线思维，重点关注底线管控方面的指标评估;遵循“指标评估-原因分析-规划建议”的逻辑思路，深挖成因，为新一轮温州市国土空间规划编制提出对策建议。

内容与创新——全面与创新并重，基础与特色结合

坚持底线管控思维，建立体检评估刚性结构体系。结合自然资源部开展国土空间开发保护利用现状实施评估系统填报工作，在城市体检评估中关注城乡建设用地面积、生态保护红线范围内建设用地面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、森林覆盖率、湿地面积、河湖水面率、水资源开发利用率、自然岸线保有率、重要江河湖泊水功能区水质达标率、近岸海域水质优良（一二类）比例等底线管控方面指标。同时，将这些指标分为城镇建设、农业保护和生态环境保护等三个方面，建立体检评估刚性结构体系，把底线管控作为倒逼国土空间保护利用转型的手段，体现精确性、传导性和约束性。

坚持“多规合一”，精准评估指标完成度。温州市将88项指标体检评估和空间规划实施评估两部分有机结合。体检评估时，梳理形成规划目标库，有的放矢、精准对标，规划实施评估时，比对不同空间规划图斑差异，在此基础上分析指标的数据完成度和空间完成度，两者相互参照、双向结合，为新一轮国土空间规划优化打下基础。

多源数据佐证，客观分析现状开发保护水平。基于温州市2018年土地利用变更调查、第三次国土调查和规划审批管理等数据，系统整合传统空间规划数据，摸清底数底盘，评估用地绩效、“三线”保护情况。同时，通过人口普查、行政边界、经济社会发展、手机信令、百度地图等数据，分析市域空间结构等内容。多向维度分析，定位区域发展坐标。通过找准对标城市，横向比较研究温州在区域发展中的定位。同时，通过动态发展分析，得出指标时序变化特征，评估趋势走向。

结合交通可达性分析，准确评价15分钟生活圈。在公共服务设施方面，不仅关注数量供需平衡，还充分考虑空间可达性和覆盖度，保障规划布局均衡性，促进公共服务设施使用效率最大化。指标评估中，在分析物理空间的服务半径基础上，结合百度数据、现状路网进行交通可达性分析，以居民实际15分钟出行距离和空间范围对公共设施服务半径进行校核。

创新公众参与形式，找准人民群众真实关心的问题。突出“众筹智慧”的体检评估理念，完善公众参与机制，协调多元利益诉求，构建平衡协调的空间规划决策路径，形成多方统一的发展共识，为体检评估注入新思路。

评估结论——开发保护成效显著，面临问题多元复杂

生态本底优良，生态环境治理成效显著。从这次城市体检评估看，温州生态保护成效显著，2018年森林覆盖率达61.5%;水资源开发节制有度，湿地面积达642.88平方公里，河湖水面率保持在3.05%，水资源开发利用率13.9%;陆海统筹成效初显，自然岸线保有率达38.43%，高于规划目标;“五水共治”明显改善水环境，重要江河湖泊水功能区水质达标率达54.4%，海洋环境主要指标开始止跌回升，近岸海域水质优良比例提高至79.7%。

坚守耕地保护底线，但耕地保护压力较大。根据2018年土地利用年度变更调查，温州现状耕地保有量超过规划目标任务数，划定永久基本农田保护任务1936.67平方公里，完成规划任务数。但根据国土“三调”初步成果，发现2019年现状优质耕地有限、耕地后备资源不足、耕地图斑破碎化等问题突出，给下一步永久基本农田核实、整改和补划工作带来压力。

建设用地集约高效，但人地矛盾突出。2018年，温州城乡建设用地规模与2020年规划指标大致相当，建设空间使用充分，人均城乡建设用地全省倒数第三，仅为全省平均水平的一半，单位建设用地GDP全省第三，得出温州建设用地呈现使用集约高效、人地矛盾突出、空间瓶颈制约明显的总体特征。同时，温州建设用地需求未能得到充分满足，用地紧张问题升级，对实体产业和城市品质提升造成负面影响。这也从温州工业地价居高不下、高出杭州一倍得到印证。

城市发展基础良好，城市品质有待提升。温州在人口与经济总量指标、民营经济健康发展、山水生态保护、对外网络通达性等方面表现良好。2018年，龙湾国际机场旅客吞吐量突破一千万人次，海内外游客数量不断增长，入境游客数量省内第三。“两山”理论实践不断推进，城市品质不断提升。但在中心城区和外围强镇存在明显差异：中心城区15分钟生活圈不断完善，如社区卫生医疗设施步行15分钟覆盖率达86.19%;但外围强镇半城市化的发展短板仍较明显，基础设施和公共服务设施缺乏资金投入、建设滞后，尚未得到全面保障。

中心城区首位度不高，区域中心地位不显著。温州中心城区能级不高，城市影响力在区域竞争中不断被稀释，浙南闽北赣东区域中心城市地位有待提升。根据工作日人口出行大数据分析，温州中心城区与周边市县联系整体不强，仅与永嘉联系较密切，与其他市县联系薄弱。此外，温州与周边城市关联度明显不足，与温州双向人口流动总量位列前十的城市中，丽水排名第八，台州、宁德等浙南闽北赣东城市均未入围。

成果应用——夯实规划编制基础，拓展特色应用

有的放矢，夯实国土空间规划编制的工作基础。针对体检评估发现的现有优势与突出问题，温州市国土空间总体规划充分吸纳成果要点，在国土空间开发保护总体格局优化、底线管控、陆海统筹、高质量发展、生活品质提升等方面均提出了统筹规划方案，致力于进一步强优势、补短板。例如在空间结构优化方面，采用“生态树”状的流域序列的规划理念，以水为脉，沟通“山地-平原-海洋”，强化突出温州的山水本底优势。

强化管控，纳入信息系统平台并挂钩绩效考核。体检评估指标体系将纳入国土空间监督信息系统平台建设，“指标约束+空间管控”双管齐下，强化日常监测、风险预警和定期评估规划执行情况的作用，为规划动态维护提供依据。同时，还可与浙江省“亩均论英雄”等特色考核工作结合，优化领导干部考核体系与方式。

指导行动，制定专项计划逐个落实。深化落实体检评估结论对治理与提升城市的指导作用，从发展目标、市域空间结构、中心城区优化、城市幸福感提升四大方面提出九大行动计划，并通过相关政府文件落实到具体部门和区域。比如针对中心城区首位度不足的问题，提出由属地政府与部门共同打造“CAZ（中央活力区）”的行动计划。

特色应用，助力新冠肺炎疫情防控。面对新冠肺炎疫情，充分利用体检评估中医疗卫生服务设施、居住人口、公园广场、工业园区等分析成果。比如通过手机信令大数据识别的外来人口集聚空间，将空间联系紧密的区县作为隔离与防控重点区域，形成“市-县（区）-街道-社区”层层传导机制，准确识别医疗卫生设施可达性不足区域，及时提供隔离与医疗救助服务，为属地政府部门做好重点区域排查和疫情防控提供重要支撑。（摘编自《中国自然资源报》2020年4月16日3版）