土地托管理论的演变及其对新疆农业经济发展的启示

2020-06-12李秋凤马海霞

克拉玛依学刊 2020年2期

李秋凤马海霞

摘要：土地托管理论的演进大致经历了概念的提出与内涵的辨析、托管参与主体及其模式的研究、托管成效与风险防范研究三个阶段。文章认为，目前新疆土地托管发展处于初期阶段，在新疆土地托管实践推进中应注重对参与主体的引导和模式推广，巩固生成机制;重视对土地托管成效的评估，明确维持机制;加强对土地托管风险的防范，建立保障机制，以此更好地推动新疆农业经济的发展。

关键词：土地托管;托管成效;新疆农业;风险防范

土地流转促进了我国农业规模化生产，但盲目的农业规模化生产导致规模化种植经营主体承受着巨大的投入成本压力，同时也加剧了其经营风险;因管理不善及自然灾害等原因，公司破产、负责人卷款潜逃事件频出，自此也引发了许多社会纠纷。而土地托管的出现不但能让规模经营主体的成本大大降低，还能够使有意愿种植且有托管服务需求的农户意愿得到满足，更好地解决“谁来种地”“如何种地”的问题，成为一种多方受益的土地流转经营方式，土地托管也成为近年来有关土地管理和农村经济管理研究的热点问题。

一、土地托管理论的演变

（一）土地托管理论的提出及内涵辨析

“土地托管”一词最早被提出是在1997年王连邦、帖俊峰的论文中首次提出的，但当时土地托管的涵义实则是现在的土地流转。[1]由此开始，从土地托管的提出到其定义逐渐明晰共经历了三个阶段。

第一阶段：土地托管即为土地流转。从“土地托管”的提出至2008年文献研究所提及的土地托管均指土地流转。

第二阶段：土地托管与土地流转相互交织。土地托管内涵的转变是在2009年，此后出现了多篇对河北省鹿泉市寺家庄镇土地托管专业合作社的调研分析，李建中、安琪（2009）等人提出土地托管是把农民不愿耕种或闲置的土地统一经营，由一家一户的“小作坊”变为规模化经营的“大集团”。其发展模式分为三个阶段，即初级、中级、最终三个阶段，具体的托管模式分别为“服务托管式和服务带动式”“定额分红式和保底分红式”“农民承包权入股式”。三个阶段的不同点可从具体的托管模式中辨析：初级的即是在不改变农户使用权的前提下，由合作社为农户提供“半托管”“全托管”的农业服务;而中级和最终阶段则需农民以土地入股合作社为前提，实则是土地流转的形式。[2][3]

第三阶段：明确区分土地托管与土地流转。孙晓燕（2012）、张新喜（2015）的研究表明土地托管是在坚持家庭联产承包责任制不变、农民土地使用权不变、农民经营主体地位不变、农民投入主体不变、农民受益主体不变的前提下，由受托方以专业合作社、企业等形式接受农民委托，对其农田实行统一管理的一种农业社会化服务形式或经营托管形式。[4]而土地流转是农户转让土地的使用权且不参与经营，仅保留承包权。二者的根本区别在于前者保留土地的收益权与使用权。

（二）土地托管参与主体及其模式的研究

1.对土地托管参与主体的研究

2011年开始，全国开始大力发展和推广土地托管模式。从实施土地托管的地理分布来看，集中在四个省市：以供销社为领办主体的山东、以专业合作社为主要服务主体的河南、在服务主体中农机专业合作社占比较大的黑龙江以及从“点、线、面”入手综合推动土地托管且于2018年9月已达到托管面积350万亩的河北。现托管区域已逐渐向其他地方扩展，表现为土地托管的地区增多、土地托管面积迅速增加。土地托管规模的扩展源于土地托管参与主体数量上的激增，土地托管的实质是委托代理关系的产生，即目前无论是委托方还是代理方，其数量日渐增多且构成愈渐多元化。兼职农户、种植大户为获取更多的非农收益，亦逐渐选择将土地部分或全部托管于种植专业合作社、农机类合作社。王蔚和徐勤航（2017）则从委托方、中介及受托方三个方面对土地托管参与主体进行了较细致的划分和概括，即委托方主要有农户、家庭农场及合作社;托管中介主要有村两委和合作社，托管中介公司也正在兴起;提供托管服务的则为供销合作社、土地托管专业合作社、种粮大户及土地托管服务公司。[5]

2.对土地托管模式的研究

随着土地托管实践的逐步深入，其模式逐渐形成。目前，学者将土地托管的方式主要分为“半托管”及“全托管”，就全国的实施情况而言，“半托管”的比重较大。何欢和张坤（2014）认为土地托管实则是土地制度的创新，该模式除半托管和全托管外，还有季节性托管，即农户在农忙季节自行管理，其余时间委托给合作社并支付一定的管理費。[6]杨洁和王兆亮等（2014）根据鸿运富民土地托管合作社的实践，即根据农户家庭劳动力及种地意愿的情况所采取的三种土地托管方式：具有劳动力且有种地意愿的实施半托、有意愿但缺乏劳动力的采用全托的方式、针对无种地意愿的农户采取“股份经营”的方式，该合作社的实践探索结果表明了当下农民农耕的实际情况和需求。[7]根据学界对现有土地托管模式实施的研究表明，我国目前土地托管模式呈现多样化，以半托管为主，主要的划分依据是根据农户在与合作社或者服务主体产生委托代理关系后是否还从事农业生产：农户不从事的则为全托管，这种模式对于服务主体的要求较高，且更利于农业生产的机械化、集约化和规模化;农户仍然参与从事的即为半托管，半托管中主要明确涉及不同的生产环节，需求明确，易操作验收。

（三）土地托管成效及其风险防范的研究

1.对土地托管成效的研究

从土地托管的模式创新到国家政策的大力推行，足见土地托管有其独到之处。国内学者对于土地托管的效益评价主要是从定性与定量的角度剖析的。从定性的角度来看，土地托管中农户对土地的经营更具自主性和选择性，改善了农耕基础设施、提高了农民的经营性收益，在更加科学专业的技术指导下，农民有组织地生产降低了生产成本、提高了抗市场风险的能力，在农业效益增加方面也起了重要作用。与此同时，随着土地托管方式的不断完善，也为农村带来了更多的资本投入。从定量的角度来看，李静和孟天琦（2018）等从微观视角，针对土地托管对农业非效率及过度投资的影响进行了假设检验，实证表明土地托管对农业非效率及过度投资均有显著且稳健的抑制作用，即土地托管能促进农业增效。[8]王雪宁（2017）通过对辽宁省部分地区土地托管数据的采集，运用DEA模型研究了该模式对玉米生产效率的影响，得出以下结论：农户家庭情况、土地托管程度以及人才引进和技术问题对玉米的生产都有同向的作用，其中托管方式、规模、成本对生产效率的影响更为显著，总体来说是有积极效用的。[9]

2.对土地托管的问题及风险防范的研究

土地托管的本质就是委托管理，在被服务的过程中，小农户因自身的教育水平、社会身份本就处于弱势地位，因此存在着保障不稳定等问题。随着土地托管模式的推广和发展，其内容越加丰富，表现在参与主体多样化、托管规模扩大化、服务领域综合化、服务技术高端化等方面。随着这些特性的变化，土地托管运行体系不完善、法律法规缺失等问题在实践中日益凸显。除此之外，政府部门对土地托管的重视程度不够，并未出台系统的推动政策。常伟、王丽霞（2018）指出土地托管是由委托代理关系形成的交易系统，所以不可避免地面对托管市场风险、农地经营自然风险、制度风险等外生风险，同时也面临着托管合约中的隐形违约及规范契约执行过程中的制度风险和政治风险。[10]孟瑞琦、刘亚赛（2018）则从三个方面剖析了土地托管所面临的问题：首先是大部分农户对土地托管还处于观望态度，担心自己的利益得不到保障;其次是由于农业生产周期长、效益低、风险大，使得服务组织面临较大风险，资金周转十分紧张，专业技术人员匮乏;最后则是政府在财政投入、服务规范、制度建设等方面均给予适当的支持。[11]

二、土地托管对新疆农业经济发展的重要意义

新疆农村经济的发展和转变需要对接和顺应国内农业发展的趋势，土地托管作为一种土地制度创新，为农村农业发展带来了新希望。新疆作为后发地区，在土地托管的运行等方面还处于初级阶段，相较于内地的农耕技术、农业环境、农户分散程度等方面存在较大差异，结合现有的实践成效和研究结果，土地托管对新疆农业经济发展的重要意义体现在以下几个方面。

（一）有利于新疆农业适度规模化发展

土地托管是通过服务规模化的形式实现农业生产规模化。要想形成服务的规模化就需要积极组织带动分散的农户参与其中，实则是对农民组织化能力的提升。这样的提升一是有利于提高农户与市场对接的话语权，二是可降低在谈判协议过程中的交易成本。鉴于服务是由托管主體提供的，其服务的内容和规模受制于劳动力的数量和农机的数量，故此服务的规模不是无限快速上涨的，这一点与通过土地的集合而实现农业规模化经营的土地流转相比，可以有效避免盲目规模化和规模不经济，也能更好地实现农业适度规模发展。

（二）有利于新疆小农户与农业大市场的对接

小农户在农业市场中处于弱势地位，一方面，源于该类群体受教育程度普遍偏低，获取信息的能力有限且自身资源禀赋不足;另一方面，该类群体相对分散孤立，且处于较封闭的环境中，很难及时掌握市场信息并做出有效抉择。土地托管服务能较好地解决这一问题。土地托管包含产前、产中、产后各个环节的服务。在产前土地托管方能够统一为农户购买农资，不但能够确保购买农资的质量，还可以降低所需物资的买入价格，降低成本;土地托管方通过对市场信息的收集，分析农业市场对于农产品的供需趋势，指导农户有选择地种植作物，降低了小农户盲目耕种的风险。产后土地托管方统一售卖，在农产品收购价格上具有一定的谈判优势，能够减少小农户受市场价格波动的影响。在这个过程中改善了小农户难以对接大市场的问题，促进了新疆农业经济的稳定发展。

（三）有利于新疆农业从传统农业向绿色可持续农业的转型

随着人们生活水平的提高，食品安全的问题备受关注。食品安全问题既涉及食品的数量是否能够满足市场的需求，也包括食品的质量是否有利于人的健康。新疆作为农业地区，具有较好的生态环境、拥有较高的机械化水平，但是以往过度追求产量的生产理念难以使新疆的农业经济有较高的提升，1978-2018年第一产业在新疆产业结构中的占比及其贡献的生产总值占比即反映出这一点。新疆第一产业在1978年、2000年、2010年、2018年产业结构中的占比分别为72.1%、57.7%、49.0%、40.5%，其对应的生产总值占比分别为35.8%、21.1%、19.3%、13.9%;其中2010-2018年第一产业结构占比减少17.4%，其生产总值占比却下降了30.0%，这足以说明新疆第一产业的发展进入了瓶颈期。①土地托管模式的推行能够使农业种植更加专业化、科学化，能够较好地节约水资源，通过测土配方等方式使得用肥、用料更加精准有效，较好地保护土壤健康，利于绿色种植的引导，从而杜绝因实施过量或有害化肥农药导致土壤的板结和污染。农作物质量的提升能够为新疆农业经济带来更高的收益，同时促进绿色可持续农业的发展。

三、新疆农村土地托管的现状

土地托管对于新疆农业的发展具有重要的意义。目前，新疆土地托管实践已在石河子、昌吉州、伊犁州等地展开，并且土地托管发展的基础有其地方性特点，如人均耕地面积较大、机械化水平参差不齐等。在国家大力倡导乡村振兴的背景下，从事农业生产的投资商逐渐增加，随之而来的是土地流转面积需求的增加，这使得获取流转面积的可能性减少以及交易成本增加，如何在该形势下稳步推广和发挥土地托管的优势对于新疆农业发展尤为关键。目前新疆土地托管的发展呈现以下特点。

（一）参与主体相对单一

新疆土地托管实施的差异性比较大，具有区域性特征，农业经济基础好的地区发展相对较快，如昌吉州。但从参与主体的类别来看，新疆参与土地托管的主体较内地而言相对单一。从托管服务方来看，主要以合作社、供销社为主。合作社中种植专业合作社和农机类合作社具有明显的托管优势，其中种植专业合作社较其他合作社更具有专业种植指导的优势，而农机类合作社则因其有类别较多的农机具更便于为农户提供托管服务。供销社主要以“政府入股+公司运行”的模式运营，具有较完善的组织架构和较健全的规范制度，在早前由政府主导经营时期，积累了较丰富的统购统销经验。从托管委托方来看，主要以兼业农户、种植大户为主。兼业农户拥有农机的数量和种类较少，在耕、种、收三个环节上有着较大的服务需求。对于种植大户而言，耕种面积大，为便于统一管理，一般种植结构也相对单一;由于难以准确把握市场信息，易受市场价格波动的影响，因此其在信息获取、产后售卖等环节有较强烈的需求。目前，新疆基本没有土地托管中介或者第三方的支持。

（二）形成了以半托管为主的土地托管服务形式

目前，新疆农村土地托管以半托管类型的服务为主。一是因为半托管对于托管服务方而言较易操作，在经营管理上相对容易;二是当前新疆土地种植的主体以散户居多，种植面积较小，但第二、三产业的发展对于第一产业劳动力转移的吸纳有限，农户不得不一边种地一边打工。由此可知，以半托管为主、全托管并存的现状是基于托管方、委托方和托管服务方的双向选择。随着经济的快速发展，农村城镇化、现代化的转变，农户获得工资性收入的可能性增加，其最终转向选择全托管服务的意愿也会逐渐增强。对于土地托管组织者而言，现在是其组织提供服务的初期，为了在土地托管的市场中更具竞争力且获得更多收益，该组织会逐渐丰富自身的服务形式，最终倾向于全托管的服务。从托管服务形式的整体运营来看，规范化方面还有待加强，尤其是在托管服务的规范和托管流程的合理化方面需要重点把握，否则会严重影响土地托管的健康发展。

（三）土地托管风险防范问题突出

土地托管模式作为一种自下而上所兴起的模式，虽有较好的发展前景，但一些部门对其重视不够，对其效果的评估也未进行追踪。土地托管中涉及农业种植风险的问题、也涉及源于委托代理关系的契约性问题。前者包含因受自然灾害而导致的减产甚至绝收的风险，也包含产后环节作物的价格受市场价格波动的影响，是客观存在且难以避免的。目前，新疆农业保险的赔付根据地域的不同而有所差异，但是总体来看保险类别单一、保险可赔付比例较小。根据调研可知，由于目前运行中利益分配及风险分担的核心机制尚未明确，导致在土地托管过程中参与主体为追寻个人利益最大化而做出违背合约条款甚至损害对方利益的风险。但对该类问题的管理办法和制度尚未建立，致使新疆土地托管缺乏有效的监督和指导，难以规避和减少相应的风险。上述风险问题会导致新疆土地托管难以有序稳定地推广。

四、总结及启示

随着土地托管的发展，对于土地托管理念的研究會逐渐加深和全面化，具体表现在从个别案例到覆盖区域性的研究甚至以区域性的发展作类比，由此完成土地托管从特殊性到一般性的转化。在研究的内容上会更加注重土地托管的整体性，细化的分类会更加精准和明确，从现状原因的研究转向对机理机制的探讨以及制度的创新，更有助于对土地托管实践的指导。从研究的连续性来讲，不再只是把土地托管放在农业生产的背景下研究，土地托管的服务性和托管环节的连续性使土地托管理念的研究具有延展性，会从现有的注重产中环节的研究向产前和产后调整，这也是土地托管有利于三产融合的佐证。通过对土地托管理论的研究和对新疆土地托管实践的梳理，新疆农业经济发展要注重以下几个方面。

（一）注重对参与主体的引导及模式推广

为使土地托管模式的推广助力于新疆农业经济的发展，作为一个土地托管后发地区需要借鉴其他地方推广的经验，需要特别关注参与主体的需求，更好地引导当地土地托管市场需求与供给的匹配，以此更有效地调动参与主体的积极性，保障土地托管生成机制的延续性。此外，土地托管具体类型和模式的推广需要在对现有类型了解的基础上，坚持因地制宜的原则进行有序推广。

（二）重视对土地托管成效的评估

为了更加明确土地托管模式对于新疆农业经济发展的影响，应当重点把握对当地已有托管服务的效果评估，利润的产生机制是土地托管顺利推广的核心。从托管方式、规模、生产效率、投入产出比等方面入手，通过对比研究，明确土地托管优势并及时调整其薄弱环节，构建良好的托管维持机制，为科学有效地促进新疆农业经济发展奠定基础。

（三）加强对土地托管的风险防范

为确保土地托管能够长期稳定的发展从而为新疆农业经济带来持续推动力，需要加快土地托管保障机制的建立。从利益分配和风险分担机制入手，稳定委托代理双方的关系，减少内在风险;同时，加强对于土地托管的监管机制，降低其发生风险的可能性，并出台相关的法律、政策，以确保土地托管章程、契约的合理性，促进土地托管风险防范机制的形成，助力新疆农业经济的稳定提升。

注释：

①数据来源于《新疆统计年鉴2019》。

参考文献：

[1]王连邦，帖俊峰.托管是改革的一种新潮流[J].社会，1997（2）：15-21.

[2]李建中.土地托管——农业规模化经营的新希望——来自鹿泉市寺家庄镇联民土地托管专业合作社的调研报告[J].现代农村科技，2009（20）：4-6.

[3]安琪，李天浩，李梦.河北省鹿泉市土地托管现状调查与分析[J].中共石家庄市委党校学报，2009（12）：41-44.

[4]孙晓燕，苏昕.土地托管、总收益与种粮意愿——兼业农户粮食增效与务工增收视角[J].农业经济问题，2012（8）：102-108+112.

[5]王蔚，徐勤航，周雪.土地托管与农业服务规模化经营研究——以山东省供销社实践为例[J].山东财经大学学报，2017（5）：87-95+105.

[6]何欢，张坤.浅析土地托管[J].农村经济与科技，2014（4）：43-44.

[7]杨洁，王兆亮，尹骞，季明川，杨萍，张勇.基于SWOT分析的土地托管服务研究[J].山东农业科学，2014（10）：148-151.

[8]李静，孟天琦，韩春虹.土地托管影响农业产出机制：投资效率及其解释[J].中国人口·资源与环境，2018（9）：142-149.

[9]王雪宁. 土地托管对玉米生产效率的影响研究[D].沈阳农业大学，2017：37-38.