地方财政年年困难，今年难上加难

郑嘉璐

刘冠运跟同事喝酒时听说，根据两年调一次的惯例，2020年是机关事业单位涨工资的窗口期，他们的收入能提一提。

刘冠运是华北一个县城的公务员，参加工作两年多，正准备买人生中的第一套房子。据那位同事估计，为了刺激经济，今年工资上调的幅度应该更大；但科长给他们泼了盆冷水：县财政发工资都困难了，哪还有钱涨工资，别指望了！

公务员工资涨不涨不好说，地方财政困难却是真的。新冠肺炎疫情对中国财政的冲击史无前例，根据财政部的数据，2020年第一季度，财政收入下降14.3%，税收下降16.4%，几乎所有税种都大比例负增长。有媒体报道，许多县级财政出现了严重的收支矛盾，余额甚至不够支付一个月的工资。

为了缓解地方财政困难，政府工作报告提出了一系列财政举措，包括提高赤字率至3.6%，发行一万亿元抗疫特别国债等。那么，地方财政面临的形势到底多严峻？中央出台的财政政策将如何帮助地方政府纾困？明显提升的赤字率和债务率又将带来什么样的影响？

难上加难

河南省周口市沈丘县曾是国家级贫困县，2018年才摘帽脱贫。眼下，当地财政正承受着巨大的压力。沈丘县财政局长彩万勇在一篇文章中分析了該县2020年第一季度的财政运行状况，这三个月，沈丘县一般公共预算收入5.92亿元，比去年同期下降15.5%，短收1.08亿元；政府性基金预算收入1.52亿元，比上年同期下降48.3%，短收1.43亿元。

这两组数字意味着，沈丘县财政最主要的两个收入来源合计短收2.5亿元（不考虑政府性基金调入一般公共预算部分），比去年同期9.95亿元的总收入减少了25%。熟悉中国财政的人都知道，中国地方政府的收支矛盾一直很突出，各级政府为了填补收支缺口，已经连续几年压减一般性支出、过苦日子，这使得地方政府对财政收入的增减非常敏感，几个百分点的变化都会打破收支平衡。沈丘县2020年财政预算中县本级一般公共预算收入全年预计增幅7.5%，政府性基金预算收入全年预计增幅21%，而一季度实际收入却不增反降，减少了近四分之一，县财政遭受的冲击之大可想而知。

沈丘的预算支出情况也体现出县财政的困难程度。1—3月，全县一般公共预算支出12.45亿元，同比下降27.3%，减支4.66亿元。政府性基金预算支出1.69亿元，同比下降49.4%，减支1.64亿元。支出数据至少说明两个问题：沈丘县财政要依靠大量的上级转移支付才能维持预算平衡；由于收入锐减、财力不足，原本呈刚性增长的财政支出得不到保障，出现了大幅度的减支。

所谓刚性财政支出，就包括“三保”中的工资、基层运转和基本民生三个方面的支出，这些支出是地方财政要优先保障的部分。多家媒体报道，不少县市已经出现了“三保”缺口，只能将其他资金先挪用作“三保”，像城市建设经费、部门业务经费这样迫切性不那么强的支出就只能往后排了。

山东某市的财政局副局长告诉南风窗记者，由于收支缺口实在太大，当地不止一个县市出现了机关事业单位工资发放困难的情况，有的县甚至通过向企业借钱来堵窟窿，勉强维持工资发放。

在云南省昭通市大关县，一个典型的靠上级财政吃饭的国家深度贫困县，“三保”缺口已经非常明显。大关县财政局的工作人员王安才在一篇讲述县级财政困难的文章中表示，从2020年年初预算看，预计大关县仅“三保”缺口就达3亿元左右。由于收支矛盾突出，该县连2610万元的疫情防控人员临时补助都无力及时发放。

特殊转移支付解决了这个问题，基层政府能快速拿到资金，并且准确知晓金额，便于提前安排使用，这对等米下锅的地方财政是大好消息。

这轮地方财政困难是怎么形成的？沈丘县企业的纳税信息统计能帮助人们找到答案。该县产业聚集区注册的146家企业，一季度纳税9903万元，同比下降35.63%，其中有60家企业同比下降、37家企业纳税为0。而县商务中心区的49家企业，累计纳税1.2亿元，同比下降39.50%。

税收收入骤降的同时，土地出让金等政府性基金也遭受着冲击。沈丘县财政高度依赖土地出让金收入，每年需调入一般公共预算的政府性基金收入在10亿元左右。疫情使土地交易市场陷入萧条，土地出让金及各类非税收入也明显减少。

更让地方政府头疼的是，疫情对经济和财政的影响是长期的。山东那位财政局副局长直言，大部分企业虽已复工复产，但还远远没有恢复到疫情前的正常状态。原材料价格上涨、市场需求疲软、投资风险高企，这些因素对企业和税收的冲击可能长期存在，财政高压不会很快解除。财政部部长刘昆在“部长通道”中表示，预计今年地方财政减收增支规模将达到8000亿—9000亿元。

众所周知，今年地方政府肩头的担子本就不轻。脱贫攻坚、污染防治、化解债务风险，这些都需要大量资金支持，刚性支出迅猛增长。现在财政收入遭受重创，承担主要支出责任的地方政府是难上加难。

形势紧迫，早在全国“两会”召开前，许多县市就已通过各种办法来筹集资金。比如向上级财政打报告，请求调剂；再比如税务部门堵塞“跑冒滴漏”，应收尽收；还有的县市在加快国有土地出让和国有资源有偿转让，能筹集一点资金算一点。然而这些措施杯水车薪，顶多撑住“三保”资金，却远不足以填补巨额收支缺口。短期内缓解地方财政困难，只能靠中央政府的转移支付。

特殊时期，特殊举措

李克强总理说，积极的财政政策要更加积极有为。具体要怎么做？政府工作报告显示，2020年中国赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加一万亿元；同时发行一万亿元抗疫特别国债；这两万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，决不允许截留挪用。

这三项“特殊时期的特殊举措”可以简单分为两类，增加赤字规模和发行特别国债是“造血”，特殊转移支付机制则有关分配。

先说“造血”，两个“一万亿”。

提高赤字率是财政开源的重要方式。早在2019年全国“两会”召开之前，财政界就对中国赤字率是否应该突破3%的红线有过激烈讨论。当年最终公布的赤字率是2.8%，按照《政府工作报告》的说法，赤字率没有提高至3%，就是“为应对今后可能出现的风险留出政策空间”。如今风险已经暴露，赤字率破3%就是很自然的事了。从2.8%到3.6%，赤字率提升产生的资金，刚好可以填补地方财政一万亿元的收支缺口。

另一个“一万亿”是抗疫特别国债。与提升赤字率不同，特别国债虽然也能扩大财政资金来源，但这部分资金的主要用途是政府投资，比如新基建、财政贴息等，目的是扩大内需、刺激经济，而不是平衡收支。另外，中国今年还将增加地方政府专项债券1.6万亿元，这部分收入也能用于地方基础设施建设，扩大有效投资。

与大规模“造血”相比，更令人惊喜的是分配方式。中央财政首次创设特殊转移支付机制，上述两万亿元资金，不仅中央财政一分不留，省级财政也只是“过路财神”，决不允许截留挪用。中国实行一级政府一级预算，依照流程，转移支付是逐级进行、层层往下的，不仅耗时久，还会出现中途被截留挪用的情況。特殊转移支付解决了这个问题，基层政府能快速拿到资金，并且准确知晓金额，便于提前安排使用，这对等米下锅的地方财政是大好消息。

中央将弹药顺利输送给地方，但这笔钱用在哪、如何用还是个问题。如何提升资金使用效果，避免地方政府乱花钱呢？李克强总理在记者会上强调，这些钱要全部落到企业特别是中小微企业，落到社保、低保、失业、养老和特困人员身上，要建立实名制，这些都是有账可查的，决不允许做假账，也决不允许偷梁换柱。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬告诉南风窗记者，“六保”中多项财政支出有明文规定的支出数额，比如养老金、公务员工资、基层运转资金等，这些支出在财政管理上有既定的核算标准，地方政府很难减少支付，将钱挪作他用。不过，也不能排除有地方政府因偿还债务本息压力过大，而将部分财政资金临时用于他处，上级财政部门可以加大资金运行的实时监控和审计、监察力度，抑制这种做法。

除病根

特殊时期，财政政策动作很大，外界不免有一些忧虑的声音。

有人担心，赤字率3%的红线已经保持了多年，如今被突破，是否意味着中国政府违反了财政纪律，开始大手大脚地花钱了。

赤字率3%的红线来源于1991年欧洲多国签署的《马斯特里赫特条约》，条约要求欧盟国家赤字率必须低于3%，以体现政府克制、节俭的态度，控制财政风险。近些年，赤字率不能破3被一些财政学家视为金科玉律。

其实，3%的红线并不是不能突破的。当初，《马约》并没有给出这一标准的准确测算依据，而在它的发源地欧洲，许多国家的赤字率早已突破了3%。更重要的是，中国计算的赤字率其实是一般公共预算的赤字，没有包括其他赤字，因此并不能体现整个财政的赤字水平。冯俏彬说，按照国际标准，中国2019年的赤字率在5%左右，如果按宽口径计算，把包含地方债在内的政府性基金算进去，中国的赤字率大概在7%左右—早就超过3%了。

所以，赤字率维持在3%以下，象征意义其实要大于实际意义。对赤字率的审慎控制能够向外界传达一个信号，即中国政府并不主张过度超前的支出，而是倡导节俭、量入为出；而突破3%更多是突破了许多人的心理防线，并不会造成现实层面太大的改变。冯俏彬认为，疫情冲击下，中国正处于一种危机管理状态，财政手段使用激烈一些是自身现实需要，放眼全球，许多国家的政策力度比中国大得多，因而没必要因为赤字率的变化而惶惶不安。

对赤字率的审慎控制能够向外界传达一个信号，即中国政府并不主张过度超前的支出，而是倡导节俭、量入为出；而突破3%更多是突破了许多人的心理防线，并不会造成现实层面太大的改变。

话说回来，赤字率的调整具备很大的弹性，2020年达到了3.6%，并不意味着未来都会超过3%。如果财政收支平衡能在几年内恢复，中国政府可以将赤字率再调回3%以内，继续释放节俭、克制的信号。

除了赤字率，还有人担心新增抗疫特别国债与地方政府专项债务会加大未来几年的地方债风险。前文提及的云南省大关县就是个例子，2019年末，大关县安排地方政府新增一般债券9.28亿元，还本付息支出高达4000万元，期末政府性债务余额14.98亿元。未来随着债务陆续到期，大关县的债务违约风险不可避免。

这次推出的抗疫特别国债，70%由地方财政偿还；新增1.6万亿元地方政府专项债务也主要由地方政府承担。要知道，专项债必须有对应的项目，之所以不计入一般公共预算赤字，就是因为专项债投资可形成资产，资产收益能把债务还掉。许多县市反映，地方上已经没有很多能赚钱的项目了，新增债务如何处置需要地方政府在实践中认真探索。

李克强总理说，投资的重点是“两新一重”—新型基础设施、新型城镇化和涉及国计民生的重大项目，而且要用改革的办法，用这些资金来撬动社会资金的投入。总理特别强调，项目要有效益、有回报，要经过科学论证，按规律办事，不留后遗症。

赤字率调高了，未来有希望回落；债务率提升了，可以想方设法偿还：这些都是相对短期、相对表面的问题。一件更加值得思考的问题是，中国的地方财政为什么年年困难？

疫情剧烈加重了财政的困难程度，但在疫情到来之前，地方财政的日子也不好过。冯俏彬形容，财政困难就像一种慢性病，每隔几年就发作一次，2020年可能是因为疫情，在其他年份可能是遭受别的什么冲击。总之，这病没有去根，总是以不同的形式反复出现。

病根不是别的，说到底就是政府间事权与财权没有完全理清。中央和地方政府的财权与事权不匹配，这是长期的体制性问题，近几年，中国政府已经启动了央地财政事权和支出责任划分改革，健全地方税体系，但问题还没有彻底解决。

疫情引发的财政困难再次给我们提了个醒，要加快财税体制改革，早些建立权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系。只有病根除了，隔几年就发作一次的财政困难才能根治。