非常时期非常策

赵义

因为新冠肺炎疫情被推迟的全国“两会”终于召开了。5月22日上午，第十三届全国人民代表大会第三次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。

这是非常时期召开的全国“两会”。今年的政府工作部署主要也是围绕非常形势的有效应对而展开。

不提出经济增速具体目标

众所周知，这个非常时期指的是全球新冠肺炎疫情。新冠肺炎疫情是1949年以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件。中国社会做出了艰苦卓绝的努力，付出了巨大的牺牲之后，我们取得了疫情防控重大战略性成果。疫情远未结束，在相当一段时间内，我们都不得不直面其严重冲击。

对非常时期的非常形势，对非常形势下的问题和困难，《政府工作报告》有一段非常准确的概括：

受全球疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是中小微企业困难凸显，金融等领域风险有所积聚，基层财政收支矛盾加剧。

恐怕没有谁比中央政府更清楚维持一定经济增长对中国社会的重要性，更清楚经济增速的过快下滑给中国社会带来的风险。

再提炼一下就是，由于中国经济已经深度融入全球经济，疫情在全球范围内的蔓延，让中国经济面临国际经贸环境的巨大不确定性；在疫情的严重冲击下，拉动国内经济增长的三驾马车都出现了大幅度滑坡。2020年第一季度GDP比去年同期下降6.8%，就是最直接的结果。在这种情况下，矛盾和风险隐患开始凸显，包括市场主体的倒闭、就业压力的加大、系统性金融风险的积累以及政府尤其是基层政府感受到的巨大财政收支压力。

值得注意的是，最近一段时间以来，党中央对于当前面临挑战的论断是“前所未有”。这恐怕就不仅仅是指疫情本身对经济社会正常运转带来的严重冲击。

需要注意到，新冠肺炎疫情影响所及已经超出了简单的“公共卫生”的范畴。由于疫情的影响，一段时间以来的“逆全球化”现象继续加深，同时，与“逆全球化相”伴随的所谓“逆中国化”（“去中国化”）也在疫情扩散过程中不断露头，扩散其影响。这是西方部分政治势力进行政治操弄的结果。以美国为代表的欧美国家，不断构筑从科技、贸易到其他方面的对华壁垒，对我们来说，经贸形势的不确定性因为这种政治演变大大加剧了。

此时此刻，对中央政府来说，不能不考虑经济增速继续下滑的可能性和由此带来的巨大经济社会风险。

但是，《政府工作报告》并没有提出2020年的经济增速目标。相信这是经过仔细权衡和慎重决策后做出的决定。不提出经济增速具体目标，不等于不要经济增长了。恐怕没有谁比中央政府更清楚维持一定经济增长对中国社会的重要性，更清楚经济增速的过快下滑给中国社会带来的风险。《政府工作报告》说得也再明白不过了：“要看到，无论是保住就业民生、实现脱贫目标，还是防范化解风险，都要有经济增长支撑，稳定经济运行事关全局。”

这段话提到了维持一定GDP增速的两个重要理由：一是GDP增速和就业数量的相关性，二是维持一定的经济增长速度有助于延缓系统性金融风险的过快积累，降低系统性金融风险爆发的可能性。事实上，全国“两会”召开之前，相当主流的一种声音是主张政府仍然要提出经济增速具体目标，哪怕是一个有弹性的增长区间都可以，其理由主要也不外乎这两点。

“唯GDP主义”不对，但毫无疑问，除了GDP，到目前为止，我们还没有衡量经济发展水平的更好指标。政府历年确定的年度经济增速目标，都对于当年的经济工作具有重要的指挥棒作用。政府经济工作的重大安排相当程度上都是围绕着这个年度经济增速目标来进行的。

在如今的经济形势下，政府经济工作的主要目标是要稳住中国经济基本盘。政府的资源是有限的，各种政策工具是有边界约束的。非常时期意味着很难有两全其美。是全力去追求一个实现确定的经济增长目标，还是帮助企业和居民渡过难关，这是一道单选题，政府要进行取舍。留得青山，才谈得上赢得未来。所以，政府在“六稳”之后提出了“六保”，其重点又在保市场主体。

“保”看似是一个消极的提法，其实不然。只有帮助广大市场主体，尤其是中小微企业和个体工商户渡过难关，中国经济的根基才能保住。正如《政府工作报告》所说，“保障就业和民生，必须稳住上亿市场主体，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。”

大规模的“转移支付”

圍绕“六保”尤其是保市场主体，借助更加积极有为的财政政策和更加灵活适度的货币政策，政府提出了周密和细致的政策安排。因为这些政策主要是为了实现“六保”，并且主要是税费减免、税费推迟缴纳、增加贷款、财政向基层的转移支付等方式，所以我们可以概括为一场中央政府主导的向地方政府、企业和居民的大规模“转移支付”行动。

在《政府工作报告》中，这些政策安排包括但不限于：

今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。这2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。

今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。前期出台六月前到期的减税降费政策，执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。

中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至明年3月底。鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷、无还本续贷。大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率。大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%。

“保”看似是一个消极的提法，其实不然。只有帮助广大市场主体，尤其是中小微企业和个体工商户渡过难关，中国经济的根基才能保住。

事实上，看看面临疫情严重冲击的欧美国家的应对政策，也都有类似的转移支付性质的安排。政策的出台既密集又迅速，没有出现党争扯皮的干扰。很明显，面对一场如此严重的危机，在帮助企业和居民渡过难关这一点上，无论何种政治力量都有高度共识，推诿阻拦反而会快速失去“民调”和选票。无论是秉持“政府管得越少越好”理念的政治体制，还是秉持“全知全能型政府”理念的政治体制，此时的选择都是果断出“手”—不是市场这只“无形的手”，而是政府这只“有形的手”。关键是比较谁的政策更加精准、更加有效率、更能直达最需要的地方。

需要特别一提的是广大国企在这场行动中的角色。不必讳言，国企在争取政府的资源支持上往往能占得先机。人们普遍担心，在政府帮助市场主体渡难关的过程中，国企容易利用自己的特殊地位挤占过多的资源和政策支持。要回应社会和广大市场主体的关切，就必须按照政府工作的部署做好两点：

其一是广大国企尤其是占据上游产业或者产业上游位置的国企，在“转移支付”行动中承担其自己的责任。比如，《政府工作报告》就具体部署到：今年降低工商业电价5%政策延长到今年年底。宽带和专线平均资费降低15%。减免国有房产租金，鼓励各类业主减免或缓收房租，并予政策支持。这些政策会降低相关市场主体的经营成本，其实也是“转移支付”的组成部分。当然，这会对相关国企带来一定压力，倒逼其进一步提高运营效率。

其二是政府虽然没有提出经济增速具体目标，但仍然有扩大有效投资的政策安排。今年拟安排的地方政府专项债券比去年增加1.6万亿元，并提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。重点就是支持“两新一重”，即新型基础设施建设、新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设。

这些投资安排是扩大内需中的投资需求，对于在不提出经济增速目标下仍维持一定经济增长速度会发挥支撑作用。不仅如此，“两新一重”尤其是新型基础设施建设，是着眼于中长期的潜在经济增长。在这些建设中，广大国企具有优势地位。但是要真能支撑其未来增长从潜在变成现实，只靠国企唱独角戏不行。因此，《政府工作报告》明确要求，在“两新一重”建设中，要支持广大民营企业平等参与，同时要避免低水平重复建设。

向改革开放要动力

渡难关是短期的事情。渡难关是留住青山，而要赢得未来还要依靠深化改革。正如《政府工作报告》说的，“困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力。”

不可否认，一段时间以来，深化改革过程中出现了从文件到文件、从会议到会议的空转现象。这是深化改革过程中出现的问题，没有必要由此怀疑深化改革的迫切性和必要性。要应对疫情的严重冲击尤其是后疫情时代国内外正在发生的深刻变局，我们只能从改革开放要动力。

并且，深化改革和保市场主体不是截然分开的，而是有着内在的深刻联系。在总结中国独特发展优势的时候，人们往往会提到几点，比如政府的动员能力，超大规模市场体量，亿万人民的勤劳智慧等。我们不要忘了还有很重要的一条，就是有着巨量的市场主体。没有巨量的市场主体，分工协作的程度不可能达到如今的程度，而要激发潜在的经济增长，离不开这种分工协作的继续深化。

因为这些政策主要是为了实现“六保”，并且主要是税费减免、税费推迟缴纳、增加贷款、财政向基层的转移支付等方式，所以我们可以概括为一场中央政府主导的向地方政府、企业和居民的大规模“转移支付”行动。

为什么欧美国家越要“去中国化”，事实上世界经济越是离不开中国？就是因为中国的产业链有在巨量市场主体基础上的成熟的分工协作体系。真正离不开的不是对某个企业的依赖，而是对一种体系的依赖。

同时，没有巨量的市场主体，可以不断试错的创新能力也会失去依托。中国之所以成为世界上最大最活跃的互联网经济的“试验场”，除了巨量的消费市场之外，还离不开背后巨量的市场主体。事实上，正如最近我们看到的，由于疫情的严重冲击带来的市场主体的困难，很快也极大影响了平台企业的经营表现。这是一种一荣俱荣、一损俱损的有机联系。

要激发巨量市场主体的发展活力，现在看来，关键问题还是继续处理好经济体制改革的那个核心关系：政府和市场的关系。改革开放40多年了，2013年提出市场的决定性作用也好几年了，但政府和市场的关系仍然没有真正进入一个稳定合理的状态，反而常常因为政经形势的变化而来回摇摆。这极大降低了市场主体对于改革的预期的稳定性。

5月11日的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》就明确指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与这些新形势新要求相比，我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题。为此，应当“坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新”。

我们由衷地期待，如此重要的深化改革部署，不被淹没在大量的临时性、应急性事务工作之中，而是转变为各级党委政府和各级领导干部的切实行动。