牧区水利设施治理中利益相关者的博弈机理研究
----基于俱乐部物品属性的分析
2020-06-12刘海英
刘海英，王 强
(1.鄂尔多斯应用技术学院，内蒙古 鄂尔多斯 017000；2.内蒙古大学 鄂尔多斯学院，内蒙古 鄂尔多斯 017000)
0 引 言
水利设施治理的研究思路一般有两种：第一种是通过完全市场化来解决其供给。一些学者认为，水利设施供给不足的根源是乡村组织的过度干预，因为干预和限制太多才导致了市场化不足。因此，周晓平等[1]提出要实现公平与效率的统一，就需要实行市场化运作。从产权管制及演变的角度，放权能更好地实现要素边际价值[2-4]。这类基于制度角度的分析可被视作Coase[5]观点的延伸，对执政者开展机制设计具有较强指导意义。第二种是通过政府主导进行治理，Meinzen[6]在发展中国家开展的研究表明，用水户不愿对现有水利设施进行改进投资。Ashutosh[7]和Gholikandi[8]研究认为大型水利设施仍需政府参与管理。贺雪峰[9]提出国家对农田水利的投资既要用于工程设施建设，又要着眼于机制建设，最终形成以国家引导为主，村组、农民参与为辅的水利设施供给模式。
从治理模式的偏好来看，在集权治理、私人治理和合作治理3种公共物品治理模式中，合作治理或者说协同治理被更多人认可，原因在于这种模式被更多地观察且更符合现实。如果将水利设施的组织治理问题和企业治理问题做类比，会发现多处相似，那些在企业中进行了一定专用性投资的个体和群体，能够影响该企业目标的实现[10]，这种现象在水利设施治理中同样会发生。对水利设施的合作治理而言，利益相关者及其博弈关系是问题的核心，而利益相关者关系的研究则由契约理论和产权理论支撑，前者为产权归属订立契约，将问题定义为在此基础上通过合作博弈解决多边治理问题[11]，而协调途径往往是通过订立契约使问题从非合作博弈转变为合作博弈[12]。
可见，从产权角度展开的研究为治理方式的选择提供了基础理论，而契约角度理解的水利设施治理则通过解剖要素治理契约让博弈过程变得清晰。众多研究表明：将水利设施视作纯私人物品或纯公共物品均不符合现实，具有部分非排他性和非竞争性的俱乐部物品属性才能更准确地描述其属性。而契约理论虽然能更关注契约制定的博弈关系，但是对于政府在水利设施治理中的决策问题又缺少足够的解释，因此对水利设施这种特殊俱乐部物品的研究和讨论尚不足够。
在对水利设施治理效率的评估中，Farrell[13]和Debreu[14]认为效率测算有3种方式：面向投入的测量，面向产出的测量以及规模效率的测量。但无论采用哪种方式，学者们普遍将注意力集中于某一类型的水利工程，或者将全部水利工程视作同类型物品进行分析，其中潜在的谬误使得水利设施治理中出现的多种组织化方式难以被解释。事实上，水利设施的公共物品属性是否完整，将会显著影响其治理效率。因此，如何理解水利设施的物品属性、治理方式和博弈结构是一个值得细化探讨的理论问题。
1 牧区水利设施治理的协同问题
水利设施在农牧业生产中具有举足轻重的地位，与一般农区不同，虽然我国的牧区土地也实行了家庭承包制，但是由于轮牧等牧业生产方式与一般农业生产方式在土地使用上的差异，使得牧区水利设施的建设、管理和使用问题更值得深入研究。
一项在2018年执行的研究显示，在内蒙古牧区收集的225个样本中，86.5%的样本使用水井作为主要水源，仅有8.5%的样本使用水库等水利设施作为主要水源。如果在一般农区，这样的数据就暗示着调查区域的水利设施更多是采用私人治理模式。但是在牧区，由于37.9%的样本采用不固定的放牧模式(即轮牧)，所以水井也是作为俱乐部物品供给，水井的产权并不归属于某个确定的家庭。虽然打井时是由某个牧民自行投资，但在现实中只要有可能会相互轮牧到对方草场附近，打井便是整片地区的牧民共同协调下采取的统一行动。问题是，如此协调下的水利设施供给并不能满足需求，39.1%的样本认为需要对水利设施进行改善，而34.9%的样本明显意识到共同建设水利设施比自己建设和管理要好。
一般认为，如果能深化土地流转，让草场通过流转的形式集中，再通过引入企业或合作社等经营主体将外部性问题转化为组织内部的资源管理问题，就可以解决俱乐部物品的供给问题，但是水利设施每个组成部分的公共物品特性强度不一致，使得单一的组织结构并不能有效解决其治理的完整问题。因此，为了描述和深化牧区水利治理的协同问题，首先需要解决两个问题：第一，为什么会出现多样化的水利设施治理组织；第二，政府在水利设施治理中扮演的角色会如何影响其他主体的决策。
2 牧区水利设施治理的理论逻辑
在草场产权平均化分配的背景下，牧区水利设施体现出明显的俱乐部物品特性。更特别的，水利设施具有系统性和层次性特征，即水利设施是由多个部分组合而成，并非某一次具体的水利投资就可完成一个地区的水利设施建设，其原因在于不同类型的设施需匹配不同规模的资金和资源，所以将由不同的主体建设。
一般的制度经济学理论可以解释生产从市场组织到企业组织的变迁，但是对于一类相关性极强却既非上下游产业关系也非并列产业关系的产品组织讨论相对较少。为解释不同类型利益相关者的存续价值，可以从水利设施的俱乐部物品属性出发展开讨论。
2.1 俱乐部物品的一般模型
假设有N个牧民共同建设一项或一组具体的水利设施，原因可能是该水利设施建成后将被多个牧民同时或轮流使用。假设b(n)是单个牧民使用水利设施的效用函数，即每个决策主体的效用将由参与投资的其他主体总数决定。假设c是每个牧民参与投资需要付出的成本(此分析并不在意支付方式是劳务还是资金，因此并不需要对支付单价的形式进行假设)，此时总投资为cN。
为了更好地描述博弈过程，我们先假设牧民对水利设施的投资决策是一个动态博弈过程，即牧民在决策时已经知道有多少牧民参与水利设施建设。此时，对于第i个进行决策的牧民而言，他投资获得的收益可表达为b(i)-c，不投资选择“搭便车”使用别人投资所建水利设施的收益则为b(i-1)。对于i∈(1,N)∩R的不同情形，可参考表1所示。
表1 俱乐部物品的博弈模型Tab.1 Game model of club items
问题在于b(1)时
此处存在两种特殊情况使水利设施不再属于俱乐部物品：①cN*>cN即水利设施的建设门槛极高，以至于全部牧民都参与建设也不能实现b(N)-c>b(N)，此时N表达为水利设施规模的预算约束；②N′
2.2 水利设施的组合效用
对牧民使用水利设施的效用函数，可以进行3个假设：
2.3 公共物品属性完整的水利设施治理
2.4 公共物品属性不完整的水利设施治理
3 潜在政府供给下的牧区水利设施治理
假设牧民都是用水进行生产得到产品Y的主体且已组成用水俱乐部，所有总产出由牧民自行决定，产品销售价格用q表示，再定义产品Y的成本q=pμw1-μ，其中p是向俱乐部缴纳的水费(即便不采用按量付水费的方式，每个牧民为建设水利设施的投入，如工、实物、现金等均可被该变量表达)，w是工资率。模型假设生产函数形式为柯布道格拉斯生产函数，即假设生产Y只需要使用水和劳动力，此处忽略了牧民放牧使用的草场等其他资源且以出清均衡作为分析基础。在规模报酬不变的情况下μ表示水占Y的价值，根据函数形式可计算得出水的总需求量为：
(1)
假设有两种方法可以为牧民供水，一种是由俱乐部供应，另一种是由政府供应，政府供应收费为p。对于第二种情形，可以对政府和俱乐部成员之间存在“贸易”的交换场景开展分析，Bardhan[20]为这一场景提供了良好的分析范式，Deardorff[21]的分析也可用于佐证俱乐部的培育场景。而俱乐部作为独立商事主体，其利润函数为π=px-w(f+bx)，其中f是召集牧民共同建设和维护水利设施所需支付的固定成本，b是边际成本，此处俱乐部函数中的水费p未必需要与政府供给的水费p相等，只是前者内生而后者外生，而作为模型的内生变量，p在现实中不一定表现为显性价格，也可能表现为内部核算成本价格或者被包含在其他合约中以其他形式支付的价格。从芝加哥学派的角度来看，p表达了供求双方的信号机制。
(2)
整理牧民的产出函数可以得到：
(3)
即水的价格是牧民产出的函数，如图1中DD曲线，函数递减的原因是qY增加将会提升w，继而降低牧民愿意支付的用水价格。
图1 俱乐部与牧民的用水博弈Fig.1 Water game between clubs and herders
3.1 政府供给下的均衡
3.2 俱乐部与牧民博弈的低水平均衡
图1的E2是俱乐部供给与牧民需求的第一个均衡，在该均衡点上供给和需求第一次实现均衡，市场条件被满足。但是，一旦产量下降或者价格上升，供给就会高于需求，对于一般新古典经济均衡的供给方而言应该降价减产，但对于处于E2的俱乐部而言，无法实现同时降价和减产，只能选择提价或减产，这会使供求矛盾的问题更加严重。所以增产和降价是匹配的。俱乐部怪异的行为源自于原始的博弈假设----不完全信息静态博弈，俱乐部在根据自己的SS函数选择p的决策时，并不知道牧民的用水生产问题是根据DD所做的决策，而SS的凸特性确实描述出了水利设施初始投入和边际成本明显下降的特征。
所以较低水平俱乐部和牧民的博弈均衡点E2是不稳1定的，具有不稳定平衡的特征，只要出现干扰，平衡就会被打破且无法实现再次均衡。
3.3 俱乐部与牧民博弈的高水平均衡
均衡点E3所表达的是稳定均衡，此处如果价格出现偏离，供求双方的独立决策会把价格推向均衡点。价格太低供给会消失，价格高于均衡价格俱乐部就会知道牧民的需求高于供给，从而增加供给。E3是牧民通过内生的组织化能够实现的高水平均衡，[qY]3是该水平均衡下对应的产量，如果全社会目标是寻求更高的产出，那么E3就是治理制度设计的目标产出。这一均衡在供给和需求曲线受其他要素价格的影响下变动，同时也能在变动中寻求到变动后的均衡点E3，这是E3与E2的最大差异。
实现的难度在于，低水平均衡由于供给方需要的总投入更低，因此更容易实现，因此在水利设施的组织化治理初期，大部分实现的均衡都是低水平均衡。而低水平的特征是不稳定平衡，对供给方而言，如果因为外部扰动而被迫在E2处减产，那么成本提升带来的提价会让需求降低直至消失。反之，如果在E2处尝试增产，则能享受到边际成本降低的好处并进一步增产向E3靠拢。如果干扰方向是随机的，那么俱乐部供给得到优化还是消失也将是随机的。难处在于应如何引导组织进行选择。诚然，这样的分析隐含的假设是“增产有利”，这符合Grossman[22]对经济增长基本需求的价值选择，问题是进行这样的选择是否是“有效率的”[23]。
4 政府干预下的牧区水利设施协同治理
通过对完全无政府状态下水利设施的治理分析可以发现：①通过多种组织形式共同完成水利设施的协同治理对牧民收益有帮助；②存在特殊的情形使牧民内生组织无法实现对某类型水利设施的有效治理。前者暗示由于水利设施除具有大众认可的公共物品属性外，系统性特征使得组合利用多种水利设施能够有效提升其使用效率。换言之，为了有效提升水利设施治理效率，应合理利用多种组织在治理中的协同作用。后者则解释了政府在水利设施治理中所需发挥的作用是弥补俱乐部治理失灵的缺陷。
4.1 政府供水不收取或少收取费用对生产的影响
只要能确保水价在p3以下，那么牧民对水资源和水利设施的需求将会增加。图1所示的均衡点E1将右移至EE曲线的右下方，此时产出[qY]1将取得较大值，牧民的收入能很好地改善。但是能改善的前提是：持续增加的产出均能被市场以q的价格接受。但是对于资源价格完全免费的情况，不难从DD曲线的定义式求出用水量X将会很大，而如果社会一定时期对Y的需求量确定，牧民的生产规模无法无限扩大，其生产函数会出现“截尾”现象，此时牧民对水的需求也会“截尾”(见图2)，即DD线后面垂直于横坐标轴的那段，此时政府低价供水的效果除了引导牧民浪费水资源外不会产生额外效果。
图2 牧民生产函数存在截尾现象与政府低价供应Fig.2 Herdsman's production function has a censored phenomenon and the government's low-cost supply
此时由于政府已经完成了全部水利设施的供给，俱乐部组织将不会为政府提供替代供给。如果政府已确信水利设施应完全由自己提供，牧民或产业组织只需全力以赴提高产出，这会导致价格工具在水资源使用中失去作用。
而牧区水资源匮乏，只有让需求处于弹性区间才是发挥价格资源配置功能的基础。所以，政府对牧区无法也不能提供极低的供水价格，对于生活用水的补给可采取定量供应方式甚至可在评估后采取引导牧民进城的方式解决。
4.2 政府供水在俱乐部供给有效区间定价的影响
如果政府供水的价格处于区间(p3,p2)，即该区间本应是俱乐部有效供水的区间。在无政府干预的分析下，p2作为用水俱乐部诞生初期的不稳定平衡有可能让组织化协调失败，也有可能向稳定且高效的高水平均衡演化。然而，如果政府在该区间定价，那么在需求已经被满足的情况下，牧民用水组织也不会诞生。
此时牧民用水生产的需求仍然富有弹性，但是政府给定的价格有其对应的最优产出，牧民完全根据政府给定的资源价格制定产量而非根据市场调节。这一结论是由牧民的生产函数被简化为只有水和劳动力的投入导致的，现实中牧民的决策还受到其他要素价格所影响，但显而易见的是，如果政府在该区间提供确定价格的用水供给，那么虽然水资源不会被浪费，但是产出也会变得无法对市场做出反应。牧民被政府的资源定价锚定在了确定的均衡，该均衡的效率完全由政府判断所决定，一旦政府定价失败，就可能导致供大于求。
4.3 政府供水在俱乐部供给失效区间以上定价的影响
所以，政府以较高的价格供水实际上为牧民的生存提供了基础保障，也为市场化的高效完善与俱乐部治理提供了基础。
5 结论与讨论
5.1 牧区水利设施协同治理的逻辑
牧区水利设施包括多种水利工程、涵盖多种不同产权特征的物品，在运作中非竞争性、非排他性的程度差异，使不同的水利设施适用于不同的组织化治理方式，这解释了现实中多种水利设施治理组织存在的合理性。更特别地，由于轮牧等牧区特有的务农方式，让部分水利设施的共享和信息扩散比种植业更显著，同时使物品的俱乐部物品属性得到放大，私人治理效率变得更低。因此，组成网状治理结构，在网络节点上进行资源共享和责任共担有助于实现更高的效率。协同治理的逻辑起点则是协调供水网络中各利益相关者的关系。
区别于市场化治理的纯价格信号机制和企业一体化治理机制，协同治理中的利益相关者需要建立可用于交换信息和资源的持续互动关系，以匹配组织演化过程中的信息共享和学习机制，在运作中寻找每类水利设施的需求和组织方式，让水利设施相关的用水组织能更高效地解决牧区用水问题。
牧区水利协同治理需要在利益相关者之间解决诸如投入、利益、目标、信任、冲突、风险、机会主义行为等问题，其难度在于协同治理的组织化模式从无到有再到选择和优化的摸索过程。问题是，外部利益相关者(政府)未投入生产要素于组织化治理的水利设施，但潜在的供给却与内部利益相关者形成了一种竞争关系。而各利益相关者对水利设施进行的专用性投资在这种潜在竞争关系下可能因为外部供给的替代而走向衰退，水利建设项目本身的风险、利益相关者之间的冲突以及外界各种因素的干扰都会对整个合作组织造成影响。
5.2 协同治理的协调机制构建
协同治理协调机制需要解决利益、冲突和目标。首先，通畅的利益表达机制、公正的利益协商机制、有效的利益约束机制、公平的利益分配机制及合理的利益补偿机制是利益协调机制的关键。其中，公平的利益分配是利益协调的核心，也是协同治理得以实现的基础。其次，在牧区水利协同治理中会产生损耗和低效率的冲突，冲突协调机制是维持治理组织不可或缺的因素。最后，利益相关者之间共同目标的确立对于协同治理的实现也十分重要。
如果将水利设施的治理问题视作组织形式的摸索，那么在组织运作中防范成员的机会主义行为(如模型中超过效率边界以外的“搭便车”行为)、降低交易成本则显得相当重要。信任机制成为利益相关者对水利治理持续投入、增强合作关系稳固性的一种重要信号。同时，牧区水利协同治理组织是一个利益群体，各利益相关者都面临着契约继承和兼容的挑战。此外，为了实现对水利治理中利益相关者的有效约束和管理，协同治理组织需在构建之初就打造积极的组织文化，将文化的理念和元素融入合作协议，进行多种文化的整合，也相当于实现了更广范围的信息共享和共同治理。
5.3 全局公共物品供给者的角色选择
基于对公共属性的分析，人们对市场失灵和权力寻租两种情况表现出极端的厌恶。然而，作为非纯粹公共物品的牧区水利设施，市场失灵并不能完全表达治理上遇到的问题，在完全没有全局公共物品供给者，即完全没有政府参与的情况下，单纯通过牧民自发摸索组织化治理模式，也可能产生出有效的治理模式，并实现水利设施有效治理。特别需要指出的是，模型分析提供的潜在供给者角色并非一定是政府，广义上只要该利益相关者具有为牧民提供保障性供给的冲动，就适用于该分析框架，也必然面临着相同的决策。
只是在同样的场景下，由于每个利益相关者均对水利设施进行了专用性投资，势必让利益相关者处于风险暴露的处境，此时一旦风险爆发则可能导致组织协调失败，最终导致利益相关者群落脱离再生产的预算数，走向灭亡。对于畜牧业这类初级产品的生产者及下游需求方而言，这是致命打击，对于生活用水来说同样如此。此时，全局公共物品供给者的决策对博弈结果引导具有巨大影响。
政府可能成为替代所有组织形式的供给者，因为使用政府建设的水利设施边际成本极低，这在现实中也有成功案例，如政府通过三峡工程建设有效解决了周边的用水和治水问题，但也造成要素的稀缺性无法通过价格信号得以表达。所以基于单一要素的生产决策被政府方面单一决定，只要其他要素存在类似场景，牧民的生产决策则完全被固化，放在全要素领域则会让信号发现机制丢失，即经济无法根据社会需求和要素价格的变化调整生产。
事实上，政府提供物品的方式并非影响水利治理中利益相关者决策的关键因素，提供物品的价格才是重点。如果政府能在提供基础生产保障的前提下鼓励各类利益相关者积极探索新的组织化治理方式，且采取适度高价策略，既能保证牧民的生存、又能让物品供给具有弹性且让生产保持灵活性。当然，相对高价如何能同时发挥保障功能，这是一个具体的制度组合问题，需在后续研究中探讨。
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