最严格水资源管理制度考核实施情况与考核成效分析

邓 坤，张 璇，王敬斌，杨 鹏

(1.江西省水利科学研究院，南昌 330029；2. 江西水利职业学院，南昌 330013)

2011年中央一号文件、2012年国务院三号文件明确要求建立水资源管理责任和考核制度。按照2013年国办出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》(国办发〔2013〕2号)规定，水利部会同有关部门组成考核工作组，对各省(区、市)人民政府实施最严格水资源管理制度考核。考核内容为用水总量、万元工业增加值用水量比2010 年下降率、农田灌溉水有效利用系数、重要江河湖泊水功能区水质达标率等4项最严格水资源管理制度目标完成情况；用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度建设及措施落实情况，并明确将考核结果纳入领导干部综合考核评价。

2014年起，陆续完成了2013-2014年和“十二五”期末年考核。目前，水利部在全面总结“十二五”期间考核工作的基础上，优化了考核内容和指标，2016年底，会同国家发展改革委等9部门印发了《“十三五”实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，已实施“十三五”期间2016-2017年的考核。

1 最严格水资源管理制度考核实施情况

1.1 考核工作实施概况

2013年1月，国务院出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》，规定实行最严格水资源管理制度的责任主体为各省、自治区、直辖市。2014年起，全国各省(区、市)按照《考核办法》要求，陆续出台了省级考核办法，实施了对辖区内地级行政区的考核；大部分地市按照省级考核规定，对辖区内县级行政区也实施了考核[1]。

“十二五”以来，各省(区、市)人民政府更加重视考核工作，经过各地各部门的积极努力，考核工作在促进水资源节约、保护与管理方面的作用越来越显著，用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数和重要江河湖泊水功能区水质达标率4项指标全面完成，各项水资源管理措施加快落实，最严格水资源管理制度体系进一步完善[2]。一是考核体系进一步完善。至“十二五”期末，30个省区市人民政府出台了实行最严格水资源管理制度的意见及相关配套文件，31个省区市实施了对地市级政府的水资源管理考核工作，并将考核结果纳入地方党政领导班子考核评价体系。二是管理责任制全面落实。各省区市都建立了由政府主要负责人负总责的最严格水资源管理制度行政首长负责制和各部门参与的考核工作机制。三是控制指标体系基本建立。在省级指标分解的基础上，基本完成了省级指标向市、县的分解，省、市、县三级控制指标体系基本建立。

随着考核工作的逐渐深入和各地落实最严格水资源管理制度的不断推进，为各级政府强化水资源管理“三条红线”刚性约束，倒逼经济发展模式转变提供了重要的依据，为合理利用水资源、支撑经济社会发展发挥了重要作用[3,4]。

1.2 考核指标和内容变化

在2013-2015年度考核工作方案中，目标完成情况均设置了用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数和重要江河水功能区水质达标率等四项考核指标。在2013年度考核工作方案中，制度建设和措施落实共设置“用水总量控制”、“用水效率控制”、“水功能区限制纳污”和“其他制度建设及相应措施落实情况”等4大部分、17分项和64小条；而在2014年度和2015年度考核工作方案中，结合各年度工作重点任务，制度建设和措施落实同样设置4大部分和17分项，但考核条数分别减少至46条和37条。

2014年度和2015年度考核工作与2013年度相比，考核内容的变化主要体现在以下几点：①从2014年度开始为了更好突出考核“指挥棒”的导向作用，考核方案中提出了全面开展各省区市现场检查的工作内容，实地检查排污口、饮用水水源地，现场核实工作实施情况，对初步核查中的存疑问题进行核实查证，并要求将现场检查结果纳入最终考核成绩。②2013-2015年度目标完成情况、制度建设和措施落实情况权重系数的分配分别为0.3和0.7、0.4和0.6、0.5和0.5，逐步提高了目标完成情况的权重系数。这一转变体现了考核满足水利政策及国家经济发展转变的要求。③减少了各省区市已基本完成的工作考核条目，如“实行最严格水资源管理考核办法”、“水资源综合规划”等方面已基本完成，不再对相关制度发文情况进行考核。④结合年度水资源工作的重点和任务，新增了部分考核条目，如增加了制定高耗水产业禁止和限制目录、发布省级重点监控用水单位名录、开展水生态补偿机制等。⑤2015年度考核工作更加严格，评分标准更加细致。例如对文件出台时间进行了限制，对居民阶梯水价制度、非居民用水超计划超定额累进加价制度、公共机构节水型单位建设、水功能区监测覆盖率等条目进行了指标量化，并且要求相关材料提供通过审查的正式报告等。⑥引入第三方评价机制，例如住建部对供水管网漏损率和城市污水处理率、国家水资源监控能力建设项目办对项目进展程度、景区办对水生态文明城市试点建设进度进行评分。

2 最严格水资源管理制度考核成效分析

2.1 考核成效分析

(1)全国情况。“十一五期末”(2010年)，全国“三条红线”目标数据与“十二五初期”相比，用水总量增幅较大，农田灌溉水有效利用系数和水功能区水质达标率提升缓慢；与“十二五期末”相比，用水总量增幅放缓，得到有效控制，灌溉水有效利用系数和水功能区水质达标率得到较大提升，见表1。

表1 全国2010-2015年“三条红线”目标数据情况统计Tab.1 Statistics on the target data of the “three red lines” in China from 2010 to 2015

分析图1～图4和表1，“十二五”期间，全国用水总量逐年减少，用水效率稳步提升，水功能区水质达标率进一步提高。

2013年国家实施最严格水资源管理制度考核以来，到“十二五期末”，与2012年实施考核前相比，用水总量控制指标呈下降趋势，达到0.45%；万元工业增加值用水量下降率、农田灌溉水有效利用系数和水功能区达标率大幅提升，与2012年实施考核前相比，上升幅度分别达到85%、3.9%和49%。

(2)江西省情况。“十一五期末”(2010年)，江西省“三条红线”目标数据与“十二五初期”相比，用水总量增幅较大，农田灌溉水有效利用系数和水功能区水质达标率提升缓慢；实施最严格水资源管理制度考核后，与“十二五期末”相比，用水总量增幅放缓，得到有效控制，灌溉水有效利用系数和水功能区水质达标率得到较大提升，见表2。

由图5～图8和表2分析可知，2013年实施水资源管理考核以来，到“十二五”期末，江西省与2012年实施考核前相比，用水总量控制指标显著下降，达到1.9%；万元工业增加值用水量下降率、农田灌溉水有效利用系数和水功能区达标率大幅提升，与2012年实施考核前相比，上升幅度分别达到116%、4.03%和6.76%。

图3 全国农田灌溉水有效利用系数Fig.3 Effective utilization coefficient of farmland irrigation water in the entire city

图2 全国万元工业增加值下降率Fig.2 Ten thousand yuan industrial added value decline rate in the entire city

图4 全国水功能区水质达标率Fig.4 Water function area water quality compliance rate in the entire city

表2 江西省2010-2015年“三条红线”目标数据情况统计Tab.2 Statistics on the target data of “three red lines” in Jiangxi Province from 2010 to 2015

图5 江西省用水总量控制指标Fig.5 The control index of total water consumption in Jiangxi Province

图6 江西省万元工业增加值下降率Fig.6 Ten thousand yuan industrial added value decline rate in Jiangxi Province

图7 江西省农田灌溉水有效利用系数Fig.7 Effective utilization coefficient of farmland irrigation water in Jiangxi Province

图8 江西省水功能区水质达标率Fig.8 Water function area water quality compliance rate in Jiangxi Province

2.2 考核存在问题分析

(1)考核模式问题。目前考核主要依靠对各省自评材料核查与现场检查的方式进行考核，在前期核查中仅对提供的材料进行评分，现场检查也仅从取用水户、饮用水水源地、水功能区等几方面进行抽查，不能完全反映出各省在实行最严格水资源管理工作中的实际情况[5]。目前水资源论证、取水许可、计划用水等水利部门日常工作主要依靠报送的资料进行内业评分，未能真实体现各省区日常管理工作情况。

(2)考核责任问题。妥善处理地方政府与水行政主管部门的关系，落实主体责任是水资源管理现状的客观要求，更是贯彻水法、强化政府监督的需求。最严格水资源管理制度考核工作实施方案明确规定将考核结果交由干部主管部门，作为政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。但在实际操作中却出现了考核责任偏弱，规范和约束性不强的现象，而在公布考核结果后，发现考核责任主要落在水行政主管部门具体负责人身上[5,6]。

(3)沟通协作问题。最严格水资源管理制度考核涉及9个部门，反映出水资源管理职能部门分割、职能交叉等问题。水资源管理的水源、供水、排水、污水处理等职能分散于多个部门，导致水资源管理责任不明、主体不清[6]。而且部门间关于水资源管理工作欠缺稳定的沟通渠道，没有形成部门联动协作机制，缺少共同研究探讨水污染防治和水资源保护的平台，造成在制定考核方案时不能有的放矢。

(4)能力建设问题。目前全国各省区水资源监控能力基础薄弱，进展缓慢，与最严格水资源管理制度考核的要求有一定差距，而已建成的水资源监控能力项目，如何得到有效的运行维护则是未来面临的一大问题[7,8]。

此外，水资源管理涉及面广，专业性、时效性、系统性要求高。例如，有些省份水资源管理的机构配置和人员配备基础薄弱，本科生不愿进入基层、工资待遇低、工作环境较艰苦等因素造成基层水资源管理人才不济的局面。基层的水资源管理队伍一直在缺装备、缺专业人才等情况下负重前行，严重制约了水资源管理工作的有效开展。

(5)考核结果应用效力偏弱。虽然考核结果由考核工作组向社会公告并由水利部人事司报送中组部，并以部函的形式要求各省限期提出改进措施和落实方案。但在实际工作中，部分省区考核中出现的问题的整改落实情况未全部执行到位，未有相应的惩罚措施，另外对于报送材料弄虚作假行为、超过指标红线、未按水资源调度指令调度等情况，缺乏追究责任或一票否决的硬性约束。

(6)工作偏重于水利方面。目前考核工作对地方政府的监督及考核目的尚未完全达到，多数工作集中在水利部门，也未能完全体现是否作为综合考核评价的重要依据[9]。其他相关部门工作涉及不多，特别是在重点抽查和现场检查工作中，检查其他行业部门主管的工作偏少，部门联动作用不突出。

3 水资源管理考核的相关建议

(1)控制指标核查方法有待调整。随着考核指标和评分标准的不断细化，对完善技术与评价方法的要求日益迫切，应建立更科学实用的指标评价和核查方法，同时要充分利用国家水资源监控系统的建设与运行工作，逐步提高国控系统数据支撑指标核查的力度[10]。

(2)设置奖励性评分机制。目前“十二五”考核方案中没有设置奖励评分，不利于推动探索性或改革性工作的开展。①建议考虑对北方严重缺水地区的生产用水效率达到先进水平的给予加分奖励。同时，为提升南方丰水地区进行节水技术改造的积极性，可考虑南方地区在用水效率控制红线的制度建设和措施落实方面，多项工作达到了北方缺水地区考核要求的，也可考虑加分奖励。②对水权制度、水费水价改革、河湖管护机制创新、水生态补偿机制等水利改革工作，建议设置一定比例的奖励分，鼓励各省区开展相关工作，同时也能间接促进区域水功能区水质达标率的提高。

(3)考核方案中应体现调整产业结构方面的要求，到2020年，组织完成市和县域水资源、水环境承载能力现状评价。该项工作由环境保护部牵头，住房城乡建设部、水利部、海洋局等参与，地方各级人民政府贯彻落实。建议分阶段考核市、县域水资源和水环境承载能力现状评价工作。

(4)建议增加专项监督检查工作环节。建议开展取水许可和计划用水管理、水资源费征收使用、规模以上入河排污口日常监测和标识牌设立、饮用水源地界碑和警示牌设立、隔离防护设施等日常工作的专项监督检查[10,11]。强化对水资源管理日常工作的考核力度，尽量采用年度工作检查相关结果，纳入到当年考核成绩中，代替在考核中单纯的自评材料报送和材料核查，可真实反映各省区日常的水资源管理工作状况。

4 结 语

介绍了国家实施最严格水资源管理制度考核的背景，总结了“十二五”期间水资源管理考核的实施概况，从目标完成、制度建设和措施落实等方面，梳理对比“十二五”期间(2013-2015年)考核指标和内容变化情况。2013年实施最严格水资源管理制度考核以来，以考核促进工作效果明显，国家和江西省在水资源管理“三条红线”控制指标完成方面取得较好成效，同时针对目前考核工作存在的问题，提出了改进考核指标和工作方式的建议。

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