2020城市应急能力报告

城市治理好比管理一家规模公司，除了设立规则，管理各部门事务执行，制定发展方向外，还需要具备抵御意外及风险的能力。在城市生活生产逐步恢复的时机下，是时候反思我们的城市在这场疫情中的反应，是否具备了抵御意外、快速恢复的能力？

疫情响应与防控、信息公开与数字治理、城市基础配置、城市复工应对——我们通过这四个维度给城市的表现分档。

没有一个城市同时在四个维度拿到A。

55城市应急能力分级

城市筛选条件：《2020城市商业魅力排行榜》中排名前25位的一线、新一线及二线城市，所有省会城市，以及新冠肺炎本土确诊病例前50位、本土确诊病例占常住人口比例前25位的城市。

2020城市应急能力报告指标体系

1疫情响应与防控

2信息公开与数字治理

3城市基础配置

4城市复工应对

1.疫情响应与防控

各城市疫情响应效率对比

湖北省内城市的疫情响应效率

数据来源：各省市政府信息发布平台、各省市卫生健康委员会;湖北省（及其下辖各市）政府信息发布平台及卫生健康委员会注：城市发布具体措施时间为发布突发公共卫生事件一级响应防控工作细则时间;武汉市第一例患者确诊时间为武汉市卫生健康委员会第一次上报“不明原因病毒性肺炎”病例时间;黄冈市与孝感市第一例患者就诊时间不详;仅展示湖北省确诊病例数最多的3个城市

2020年春天，所有人的生活因疫情的突袭而改变。在这样的巨大突发事件的冲击之下'城市以何种面貌应对，它能以多大的力量守护城市人？

疫情响应与防控指标通过城市在疫情中的应对表现，评估城市响应重大事件的效率。它由突发事件响应效率、应急公共卫生资源配置以及防治效果三个维度共同构成。

城市对突发事件的反应速度，体现在能否及时、完备地推出应急响應措施。济南、合肥与佛山等8个城市在响应及时性方面表现最好，它们在第一例确诊病例出现当天或第二天就启动了一级响应，并迅速出台了配套的具体落地措施。相比之下，海口、重庆等城市的反应要慢得多，它们从首个患者确诊到发布一级响应具体措施至少经过了6天。

我们复盘了各城市机场车站道口监测、发布发热门诊接诊名单、筛查疑似病例等措施的执行，以了解城市是否通过完备的措施全方位严防死守流行病蔓延。2020年4月哈尔滨本地聚集性病例多发，回顾可发现，哈尔滨的防控响应措施并不完备，在统计范围内的55个城市中，它是4个未在一级响应措施细则中提及社区级卫生检疫与人员监控的城市之一。

城市卫健委管理者专业度及整体疫情响应情况

数据来源：各省市政府信息发布平台、各省市卫生健康委员会 注：数据统计时间截至2020年4月

公共卫生财政预算最充足的城市

数据来源：各省市财政预算报告注：数据统计时间为2019年全年;选取公共卫生财政预算前十城市与人均公共卫生财政预算前十城市;排序依据为公共卫生财政预算;人均公共卫生财政预算=公共卫生财政预算÷常住人口数量

主要城市确诊病例增长速率

数据来源：各省市卫生健康委员会注：数据统计时间截至2020年3月17日;选取确诊病例数大于40人的城市;排序依据为确诊病例增长速率

良好的公共卫生资源配置水平是支撑突发事件高效响应的基础。上海、深圳、厦门是在公共卫生财政预算方面最能为城市人提供安全感的城市。

深圳2019年公共卫生财政预算总量排在全国第二，而人均公共卫生财政预算排在全国第一。但深圳人均医疗机构数量、床位数等基础医疗资源配置未进入全国排名前十，东莞人均床位数拥有量同样偏低。医疗资源缺乏是很长一段时间内吸引人才定居深圳的阻碍，这个年轻的城市还需加快将充沛的公共卫生财政预算转化为居民实实在在能享受到的医疗资源，这是所有期望吸纳人才安居的新兴城市应该思考的问题。

城市卫生系统管理者的医学专业背景、公共卫生系统相关履历以及应对突发事件的经历，都有助于提升城市应对突发事件决策的专业性。湖北省城市中，除武汉外，十堰市与恩施的卫生健康委员会（以下简称卫健委）主任同时具有医学教育背景与卫生系统相关履历，这两个城市的每百万人发病率为全省最低。

在疫情这场大考中，实际防治效果透视了城市应对公共突发事件的执行力。截至3月17日，在一线和新一线城市中，沈阳的常住人口每万人病例数最低。

除了确诊病例密度、治愈率、死亡率，确诊病例增加速率也被纳入了城市疫情防治效果的评判标准中。2月10日是主要城市大面积复工的日期，报告分别对比了各城市截至2月3日、3月17日的累计确诊病例数，以衡量城市是否更快地控制住了疫情、切断传播链，为城市经济恢复做好准备。福州、温州和杭州的确诊病例增加速率最低，这些城市在复工前一周就有效控制了病例数的增长，让城市人更早回归正常生活。

2.信息公开与数字治理

杭州市红十字会每一笔支出披露清晰

數据来源：杭州市红十字会官网注：数据统计时间截至2020年4月13日

在新型肺炎疫情爆发初期，红十字会作为一个由政府主办的社会公益团体，接收了大量来自社会各界的捐赠，并协助政府开展物资的统筹发放。与此同时，湖北、武汉红十字会拦扣医疗物资，寿光蔬菜被低价出售，武汉医院口罩告急等事件却被广泛报道，这些负面新闻让红十字会的公信力降至冰点，要求红十字会详细披露收支明细的呼声也越来越高。

在观察了50多个城市的红十字会官网后，我们发现绝大多数城市的红十字会有清晰的捐款来源披露可查，捐款的去向和财务状况却在其中踪迹难寻。杭州市红十字会是为数不多的做到“每一包方便面的去向都能公示”的红十字会，他们记录了每一笔资金的具体数目、捐赠对象和捐赠时间。你能看到向杭州市疾控中心捐赠的用于采购病毒检验设备的5000万元支出，也能看到救助个人的100元支出。

疫情是一面镜子，检验的是城市应对大型突发事件的能力。这种能力不仅仅体现在灾害发生后政府能否及时采取有效措施，也体现在政府是否有防患于未然的预警机制和应对筹备。全民防灾科普宣教就是防范中的重要一环——它告诉公众，灾难来临时要如何自救。北京应急管理局和民防办网站设立了防灾科普专题页面，针对不同的突发灾害提出应对指南，着重强调了对于洪水、暴雨等生活常见自然灾害的避险。

在疫情期间，各级卫健委的每日疫情播报成了大多数公众最关心的事。疫情信息的公开透明化，有助于公众判断自身与周遭的风险。在保护患者隐私的前提下，信息披露的颗粒度越细致，给公众带来的安全感越高。

数据来源：深圳市政府数据开放平台注：数据统计时间截至2020年4月14日

北京的防灾知识科普都在讲什么？

数据来源：北京市应急管理局注：数据统计时间截至2020年4月23日;仅统计“科普宣教”栏目中的文本关键词

南京、郑州、济南、太原、兰州等城市都做到了确诊病例的活动轨迹披露，帮助公众自查和加强自我防范。

除了志愿者、机构、互联网公司开发的确诊患者分布地图查询等工具，一些地方政府也逐步将病例相关的统计信息更新到其数据开放平台，方便个人和开发者直接调用。深圳是唯一一个开放了确诊患者具体逗留场所坐标数据的城市，能帮助第三方开发者快速更新疫情查询工具的信息。

从民间机构开发的疫情查询工具，到国务院客户端陆续上线的全国疫情风险等级查询系统、同乘查询、疫情地图等工具;从纸质出入证到通行“绿码”，数字化防疫开始真正进入每个人的生活。各个城市陆续上线城市或者全省通用的防疫健康码，未精细化开发健康码的城市则由国家政务服务平台统一提供，保障个人复工有码可查。

针对企业的复工生产，一些城市相继开放了线上的疫情专题政务服务平台。上海市人民政府网站将复工生产手续搬到线上，并将扶持政策、应急物流保障通讯录、企业复工防疫指南等各类复工复产和疫情防控信息汇集到线上专题中，方便相关企业查询;同时推出的企业复工生产管理系统，提供统一入口，企业可通过平台直接线上提交复工申请、上传员工健康信息等，简化了办事流程，减少了人员接触。

这些信息化和数字化的手段，帮助大量城市快速高效地进入复工生产状态。

数字化手段助力复工返岗

数据来源：根据公开资料整理注：数据统计时间截至2020年4月23日

3.城市基础配置

城市基础配置的考察基于城市基础医疗资源和生活物资供给。

城市基础医疗资源是城市基础公共服务设施，支撑着城市的运转，也是城市抵御灾难、疾病的基本防线。而生活物资供给保障了人们的日常生活，在城市运行状态突然发生改变时，帮助人们尽可能维持正常的生活。

城市的应急、恢复能力在很大程度上依附于城市日常储备的资源，这些保障生命和生活的城市基础配置，和每个人息息相关。

北京、杭州、成都、重庆、太原、郑州、昆明、长沙、大连的城市基础配置比其他城市更完善。

各省顶级医疗资源分布情况

数据来源：微医注：数据统计时间截止2020年3月

城市的基础医疗资源，不仅考虑了顶级医疗资源，也囊括了社区型医疗补给资源，这些都能支撑城市公共卫生体系的有效运转。从医疗机构、发热门诊、医院床位、执业（助理）医师以及药房的总量和人均拥有量来看，成都、太原、昆明、重庆、郑州、杭州、北京、长沙、大连是基础医疗资源最好的9座城市。

可能会超出很多人想象的是，武汉的基础医疗资源配置情况，优于上海、广州和深圳。

重点线上配送品牌入驻城市情况

數据来源：盒马、每日优鲜、京东到家、大润发、永辉生活官方网站注：数据统计时间截至2020年4月

相当人口规模下的城市基础医疗资源配置

数据来源：各城市国民经济和社会发展统计公报、《中国城市统计年鉴》、《中国卫生健康统计年鉴》、百度发热门诊地图、高德地图注：发热门诊统计时间截至2020年4月，药店的统计时间截至2019年6月，其他数据统计时间为2018年全年;为统一统计口径，对统计公报中城市医疗机构数量未包含村卫生室的城市进行了医疗机构数量的调整;数据均已归一化处理

深圳的基础医疗资源并不理想

数据来源：《2020城市公共突发事件应急能力报告》注：数据统计时间截至2020年4月

这些保障生命和生活的城市基础配置，和每个人息息相关。

在新冠肺炎疫情的初始阶段，武汉发生了医疗资源挤兑。这让我们意识到城市基础医疗资源的重要性，也意识到应该正视医疗资源过度集中在个别城市的现状。我们统计了各个城市三级医院的数量并计算了各省三级医院的基尼系数，这个系数越高意味着大部分三级医院集中在省内个别城市之中，越低则表示各城市的三级医院在省内的分布相对均匀。

青海、西藏、新疆、吉林的三级医院基尼系数最高，医疗资源过度集中在省会城市。其中，青海和西藏有80%的三级医院聚集在西宁和拉萨。杭州的三级医院数量仅占整个浙江的28%，南京占比更低。和经济水平相当的浙江、江苏相比，广东的三级医院基尼系数仅次于吉林，广州和深圳占据了整个广东超过一半的三级医院。

广东整体的医疗资源都不太理想，深圳、佛山、东莞这几个一线和新一线城市的基础医疗资在55个城市中倒数——尽管在常态时期，丰富的生活物资供给给这4个城市提供了便利生活。

超市、便利店、菜场的门店数量和人均拥有量，以及近几年兴起的生鲜配送服务，满足了城市人的基本生活需要和现代人的便利需求。不管是线上还是线下，东莞、广州、成都、深圳、苏州、青岛、上海、长沙、重庆、杭州的生活物资供给资源最为充足。

拥有互联网基因的生鲜配送公司反应更敏捷，它们更早意识到疫情中人们需求的变化，也更快调整了公司策略——聘请线下餐饮门店员工，来补足日益增加的备货及配送需要。

居家隔离的日子里，经历过定闹钟起床抢菜的人会发现，城市里有越多的生鲜配送公司，越能保障基本生活物资需求、降低感染风险——至少抢不到的菜可以换一个App试试。从盒马、每日优鲜、京东到家、大润发、永辉生活在55个城市的覆盖情况来看，除了4个一线城市，这5家主流生鲜配送公司同时覆盖的城市还包括杭州、南京、苏州和无锡。

4.城市复工应对

1月下旬疫情的爆发与蔓延，改变了所有城市正常的生产生活节奏。在经历了长达半个月的紧急暂停后，2月初，各城市陆续出台扶持企业复工复产的政策，城市开始正式进入抗疫与复工并行的轨道。

如果说平稳疫情反映了城市“治病”的能力，那么復工应对反映的则是城市“重获生机”的能力，它同样是城市应急能力的重要组成部分。我们将从复工政策的发布时间、内容力度、执行层面，以及代表成效的复工速率等角度出发，综合评估城市的复工应对。

对大部分城市而言，城市复工政策的发布遵循以下路径：市政府办公厅根据国务院的文件，出台一份“总则”文件，之后人社、财政、税务等各部门陆续跟进，发布专项领域的细化政策与执行方法。

政策的发布时间对应城市的反应速度。苏州于2月2日率先发布复工应对政策，是全国所有城市的“领头羊”。大部分一线与新一线城市首次发布的时间都在2月10日之前。湖北城市较为特殊，由于“封城”的原因，惠企政策的发布时间平均向后推迟了一个半月。

在政策内容上，税收减免、降费减负、稳岗补贴、推迟缴费与贷款优惠是五类最基本的惠企政策。

上海的疫情演进与复工应对

数据来源：公开资料整理注：数据统计时间截至2020年3月31日

其中，税收减免包含小微企业的增值税免征、所得税减额等措施;降费减负为企业返还失业保险、降低公积金、养老保险费用等;稳岗补贴体现的是各城市对用工、创业、就业等类目的补贴;推迟缴费为企业的社保与税费缴纳时间提供了延迟;贷款优惠包含下调贷款利率、降低担保费用等内容——总体来说，各指标扶持类型越丰富、扶持力度越大的城市，综合得分也越高。

此外，针对此次疫情而特别发布的、具有地方特色的政策也被纳入了评价体系中。例如广州提出降低电商的平台费用;银川为了解决省级流动问题鼓励农民工返乡创业;西安为旅游基础设施和演艺提供奖励补助等。

以复工应对综合表现最好的上海为例，我们梳理了它截至2020年3月底的政策发布时间线，揭示了一座城市如何全方面地为它的企业与员工提供扶持。

1月27日，上海市人力资源和社会保障局首次提出要妥善处理劳动关系，尤其是落实医护及疫情防控相关人员的工作保障。在接下来的10天中，保险、基层法律服务、培训补贴等内容在6份政策文件中被提及，延缴社保、线上办理、线上培训等解决方案也相继提出。

2月7日起的5天内，上海共有涉及到税务、减费、法律、防控生产、信息化等领域的23份文件相继发出，且相关措施细化到了具体行业。与此同时，上海的新冠肺炎新增确诊人数降至个位数，疫情拐点的显现与惠企政策的发布基本同步，有力地推动了城市的复工复产。

此后，上海惠企政策的发布数逐渐减少，但在内容上更加细化。例如对商品储备业务、外贸、养老服务等受影响较大行业的关注，或是联合中国银行、上海浦东发展银行分行推出更具有针对性的专属金融服务方案等。

消费品牌索引

全国门店/项目总数（单位：家）