增强市场主体活力必须解决三个核心问题

王琛伟

企业是最重要的市场主体，企业活力是企业生存和发展的永恒主题。改革开放40年来，我国经济持续快速发展，特别是近年来，我国经济逐步由高速增长转向高质量发展，很大程度上得益于各类市场主体活力的不断增强。但是也要看到，当前，我国市场经济体制仍不完善，一些束缚市场主体活力的问题仍然突出，国企改革仍未到位，民企发展仍然受到多方面限制，市场微观主体活力仍然有待进一步增强。在充分认识这些现象的同时，更需深入分析那些隐藏在现象背后的、影响市场主体活力的一些关键性体制机制约束。只有这些深层制约得以解决，市场主体活力才能得到有力地增强。

一、解决国有企业“委托代理”问题，增强国有企业与市场机制的兼容性

（一）国企“委托代理”问题直接影响国企与市场机制的兼容性

在国有企业逐渐成为独立市场主体、充分参与市场竞争的今天，缺乏企业活力是严重阻碍国企发展的关键问题。国有企业活力缺乏的根本原因仍然要回归到国有企业与市场机制的兼容性问题，这一问题也历来是国内外学术界关注的核心问题之一。

国有企业与市场机制的兼容性问题主要体现在国有企业的“委托代理”问题上。从国企本身来看，国企“委托代理”问题十分突出，从性质上看，国有资产是全民所有的资产。但是，“全民”只是一个抽象概念名词，实际上无法对国有资产行使产权，其合理合法的直接行使者只能是实体化的政府。全民所有即具体表现为政府所有。由此，政府在国有产权行使中，既要承担出资人职能，又要行使监管职能，在很多时候政府还要“亲自”干预企业投资、经营活动，“亲自”委派国企董事长、总经理。

国企由此产生委托代理问题，企业领导主要是对有关政府部门负责，市场变化难以对企业领导形成应有的激励作用，企业缺乏根据市场变化及时调整生产经营活动的直接动力。同时，政府还赋予国企多重目标，而且在众多目标中，政治目标往往优先于效率目标，这也让国有企业缺乏足够动力去降低成本、提高效率。特别是一些处于垄断地位的国有企业改革，虽然这些企业效率低、成本高，但处于垄断地位，因而仍可攫取高额利润，有些企业不但提供产品价高质次，还经常制定“霸王条款”，给广大群众带来诸多不便，这些企业更是缺乏主动适应市场变化的内在动力。

（二）破解国企“委托代理”问题的一种模式——将“国企民营”作为国企混合所有制改革的关键点

国企“委托代理”问题是导致国企效率低下，与市场机制兼容性差的根本原因，国企的本性决定了很难像民营企业那样直接感受市场的强烈激励。如果“正面”解决国企的“委托代理”问题，恐怕难以入手。但是如果能设置一种体制机制，不是“正面”解决，而是绕过国企的“委托代理”问题，让国企能够与市场机制较好地兼容，也不失为一种上策。“国企民营”模式是本文推荐的一种破解国企“委托代理”问题的有效方式。

加快推动以混合所有制改造为核心的国企改革，是破解体制机制障碍的关键环节之一。本轮混改很大程度上可以看作是上一轮国企改革的深化和推广。但是，从以往国企改革情况看，在国企改制、上市过程中，曾一度出现国有资产流失、企业员工特别是高管缺乏积极性、国资委对企业重大投资经营干预等诸多问题。这些问题在新一轮国企混合所有制改革中应如何避免？本文认为，选择好混改关键点和突破口，设置合理的混改路径至关重要。

国务院2015年9月印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称“国务院《意见》”）明确提出，混合所有制改革“不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个”，而并没有要求在规定时间内，国有股份必须降到多少比例以下。实质上，深化国有企业混合所有制改革，主要目的在于提升企业活力和经营效率，打造符合市场经济要求的、高效率的市场主体。不管混改的方式如何，只要通过混改，让企业成为符合市场经济要求的市场主体，混改目的就达到了。而企业能否符合市场要求，关键看企业决策、管理团队能否以市场为导向，进行企业决策、经营和管理。

因此，本文尝试提出一个探索性的观点：混合所有制改造的关键并非让企业国有股份一定要降到多少比例以下，而是在于通过混改，打造一支市场化的决策、管理团队。只要这个决策管理团队能够直接感受到市场激励，并按照市场规则最大化企业利益，这个企业就能够表现出强劲的发展活力。2017年本文作者曾赴辽宁省开展调研，调研发现一家典型的“国有民营”混合所有制企业：国有股占80%左右，但企业运营却高度市場化，这一企业模式很值得研究。

这种混改的几个关键点在于：一是企业决策、管理团队均从非国有资产所有者中产生，董事长、总经理及管理团队持有一定比例股份。确保决策、管理层按照市场经济要求决策和经营管理。二是国有股是优先股，不参与企业运营和决策。不论国有股比例多高，即使超过50%，代表国有资产所有者的国资委也不再参与企业决策管理团队建设和人员安排。国资委仅仅负责国资监管和重大资产处置，确保国有资产不流失。三是企业收益分配和经营性损失承担均严格以股权比例为依据。企业经营性损失中国有股份应承担的损失部分，不能强加给决策、经营团队。四是放宽对混合所有制企业的管制，在国有与非国有股份比例不变的情况下，应该取消对非国有股份的持股人数、股东持股比例限制。五是防止混合所有制企业在市场竞争中产生市场垄断。这种混合所有制企业虽然决策管理团队本身持股比例总体不高，但却运作着庞大的资产，在与民营企业的竞争中，在规模上具有一定优势。政府应加强监管，防止垄断，创造有利于各种所有制企业公平竞争的市场环境。

这种混改专门针对企业决策管理团队进行“市场化改造”，而并不要求国有股持股比例必须降到多少以下。实际上是“四两拨千斤”，推动国企以最小代价，迈出了向市场化方向改造的关键一步。与以往混改相比，“国有民营”模式的最大优点在于：国有股减持的幅度大大减少，也减小了在国有股减持过程中出现国有资产流失的可能性，大大降低了国有企业混合所有制改造的难度。

（三）建立“国企民营”模式，需要解决两个“后顾之忧”

一个后顾之忧是企业亏损时的责任分担问题。国有资本所有者不参与企业一般决策和运营，只负责国有资产监管、保值增值，参与重大决策。如果企业盈利，各方皆大欢喜，但如果一旦企业亏损，责任由谁承担？解决这一问题的关键是在分析亏损主客观原因的基础上，构建合理的责任分担机制，按照事先约定的规则，决策管理团队、出资各方适当承担责任。另一个后顾之忧是决策管理团队存在运用庞大的国有资产谋取私利的问题。解决这一问题的关键在于，在制定严格的国有资产监管制度的基础上，合理确定国有资产保值增值目标，只要实现事先确定的国有资产保值增值目标，允许决策、管理层有适当的“超额”收益，这对激励决策、管理层积极性具有重要意义。

二、管住政府过多干预的“有形之手”，放开市场决定的“无形之手”

（一）政府职能转变不到位是市场竞争不充分的深层原因

改革开放40年来，个体经济、私营经济、外资经济等非公企业已经逐步成为最重要的市场主体之一。然而，在促进非公有制经济发展方面，一些地方、一些部门政府职能转变还远未到位，政府职能越位、缺位、错位情况大量存在，在政府服务、市场监管等领域，政府发挥作用仍然不足。但是在企业市场行为方面，政府却常常“插手”。非公企业经常遇到的“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”，就是政府干预市场导致“所有制壁垒”的典型例证。究其深层原因还在于，不恰当的政府管制筑起行业准入、行政准入甚至心理准入的高墙，破坏了市场公平竞争环境，严重抑制了民间投资的积极性，严重阻碍了民营企业的快速发展。党的十八大以来，中央高度重视优化营商环境，把持续深化“放管服”改革作为深化政府管理体制改革，优化营商环境的“牛鼻子”，改革决心令人鼓舞。只有加快转变政府职能，构建公平高效的市场竞争环境，才能充分调动各类市场主体的积极性。今后仍需围绕市场经济加快转变政府职能，做好简政放权的“减法”，优化服务的“乘法”，用政府权力的“减法”为市场主体添活力。

（二）加快政府职能转变应把握两个关键点

政府职能转变不到位固然与我们所处的体制转轨、方式转型的特定发展阶段有关，但关键还是与两个核心问题没处理好有关。一个是政府与市场的作用边界问题。正因为政府与市场的关系还没有真正处理好，所以长期以来一直存在“一放即乱、一收就死”的困局，历次机构改革也是存在“压缩—膨胀—再压缩—再膨胀”的怪圈。另一个问题就是政府工作业绩的评价标准问题。构建科学的政府工作评价体系，是引导政府工作导向的重要工具，也是提高政府工作效能的重要“指挥棒”。评价政府工作业绩的标准问题是政府工作评价体系的核心问题。虽然我国经济发展已经由粗放式的高速增长阶段开始转向高质量发展阶段，但是以GDP为主要指标的政绩考核机制尚未根本改变，虽然提出建设服务型政府的目标已有多年，但是如何评价“服务成效”的标准并不明确。评价标准不明确，加之进入经济新常态以来，改革提速、经济转型与经济下行压力加大相伴随，不确定因素增加，不少地方政府面对新形势有些无所适从，不知道该如何作为，更谈不上如何深化新形势下的政府职能转变。

（三）构建基于基本职能的政府职能动态调整机制

构建这一机制，目的还在于厘清政府与市场的作用边界问题。政府职能作用边界不清晰是我国政府管理体制存在的主要矛盾，它严重制约和影响着政府管理体制其他各个方面的改革。合理界定政府职能作用边界，是发挥市场在资源配置中起决定作用的根本要求，是贯穿政府管理体制改革的各个方面、每个环节和全过程的一条主线。

当前，我国的政府职能面临双向选择，一方面，要简政放权，向市场放权，向社会放权，向人民放权，给企业和社会组织松绑，给人民更多的自由选择权利;另一方面，要强化政府作用，包括公共服务提供、市场监管，提高政府治理体系和治理能力的现代化水平。这就需要从政府与市场、政府与社会的关系中，恰当界定政府的职能定位。

从政府与市场的关系看，一方面，政府需要解决市场失灵问题，增进市场的有效运转，另一方面，在市场能够正常发挥作用之时，政府又要避免过多干预。而且，即使存在市场失灵，政府治理也有多种选择，市场失灵并不意味着政府干预有效，要防止政府失灵。从政府与社会的关系看，也有类似的选择，即在社会自组织能力较弱时，需要政府出面组织，而在社会组织能力较强时，政府所做的更多是完善监管。从长期来看，较好的选择可能是加快培育社会自组织能力。因此，虽然政府的基本职能在于宏观调控、公共服务、社会治理、市场监管，但是随着市场运转情况、社会组织建设情况的变化，政府职能的具体作用边界并非一成不变，构建适时调整政府具体职责边界的动态机制非常重要。

（四）构建以“人民满意”为核心的政绩考核体系

提高政府效能，首先要明确政府工作业绩的评价标准。虽然多年来一直强调要建设“人民满意的服务型政府”，但是目前，如何衡量“服务成效”的评价体系轮廓尚不清晰，虽然强调“服务”，而服务的标准并没有凸显出来，服务效果很难监督、考核、评价，虚报政绩，绩效考核走形式等问题比较严重。将“人民是否满意”作为衡量政府工作成效的标准，建设“人民满意型政府”，是对十九大报告提出的“建设人民满意的服务型政府”要求的深入落实，也是就如何深化政府管理体制改革进行的深入思考，具有深远的战略意义。

“人民满意型政府”是“服务型政府”的升级版，与“服务型政府”相比，“人民满意型政府”要求更高。人民满意型政府突出强调，衡量政府行为合格的标准是“让人民满意”，这对政府行为提出了更高的要求。不管政府干了多少事情，如果人民不满意就是不合格。依據“让人民满意”标准构建政绩考核评价体系，更能反映人民的诉求，更能真实反映政府的效率和能力，将使各级政府必须出实招、办实事，切实让人民满意。这一标准有助于让一切盲目追求政绩，虚报、瞒报政绩的行为暴露在阳光下，让一切因贪污腐败致使群众利益受损的行为无处遁形。让以企业为核心的市场主体满意，也是“让人民满意”的重要内容，如果政府工作的业绩不再只是由政府自己说了算，而是由包括企业在内的人民说了算，政府对企业的服务效率必将大幅提高，政府职能转变的步伐必将大幅加快。

三、构建完善的公平竞争市场机制，最大化地发挥市场对企业的激励作用

（一）彻底打破“所有制歧视”

长期以来，姓“资”姓“社”的问题以及计划经济体制在人们头脑中的影响还根深蒂固，对非公有制的“所有制歧视”很难完全消除。国有观念和惯性思维让民营企业面临不公平的市场竞争，社会仍然普遍把非公经济当作“私有剥削”的代名词，对民营经济持有不信任、不靠谱的固有偏见。其实，在社会主义市场经济条件下，企业的财富创造、诚信等问题与所有制性质及国营民营没有必然联系。

破除“所有制歧视”必须转变思想观念，充分认识非公经济的重要地位。要在思想观念上消除对非公有制经济的偏见，克服长期以来的思想障碍，真正认识到发展非公经济的重要作用，破除一切制约非公经济发展的政策和体制障碍，积极营造有利于非公经济加快发展的环境。要进一步解放思想、更新观念，从战略上高度重视民营经济的重要地位，专门研究促进非公经济发展的各项政策落地问题。将有条件的大型民营企业纳入国家大公司大企业集团发展战略。中国需要更多的大企业、大公司，无论他们是国有还是民营，都是国家经济的脊梁。要充分信任非公有制经济，选择行业龙头民营企业作为重点培育对象，支持企业建立国家级创新中心、研发中心和工程中心，参与和承担国家重大科研项目。

（二）坚决打破“行政性垄断”

长期以来，政企不分始终是国有企业特别是国有垄断行业企业的痼症顽疾。政府与国企之间关系盘根错节，政府既当运动员，又当裁判员，对国企微观经济行为干预过多。国有企业的行业垄断对市场环境也造成人为扭曲，特别是体现在双向价格扭曲上。部分价格存在人为压低问题，导致利润率偏低。还有部分价格存在人为抬高问题，企业成本中植入大量不合理因素，一些不该进入成本的费用进入了成本。

打破行政性垄断必须下大决心。行政性垄断问题由来已久，已经形成了较为固定的利益分配格局，打破行政垄断必将触动一部分人的既得利益。必须首先合理限定政府权力，进一步向市场放权、向社会放权，充分利用当前的反垄断资源，进一步规范行政性垄断行业的市场规则，削弱现有行政性垄断企业的垄断地位，在一些具有竞争性特点的领域，逐步引入非公企业参与竞争，逐步健全垄断行业监管体系，创造有利于各类企业公平竞争的良好环境。

（三）平等保护各类产权

由于观念上的偏差、制度设计上的缺陷、政策落实上的不到位等原因，当前各所有制经济主体权益并未能实现平等保护，在产权保护的实践中仍存在重公有、轻私有的现象，非公企业参与市场竞争仍然存在制度障碍和隐形壁垒。相关法律法规对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权的保护，司法实践中，国有企业和民营企业未被完全同等对待。一些私营企业家对其产权保护现状感到担忧，影响了部分民间资本持续投资的积极性。

有效的产权保护体制机制包含两大核心要素，一是有效的行政管理体制，建设法治政府，依法执政、依法行政，二是完善的法律和司法制度，建立相对独立的司法体制，确立法律和司法权威。我国构建有效的产权保护体制机制，也必须从这两大宏观体制机制入手，深入推进行政管理体制和法律司法体制改革，切实平等保护各类产权，进而充分发挥产权的激励功能、约束功能、资源配置功能和协调功能，激发各类市场主体的活力和创造力，提高资源配置效率，提升经济社会可持续发展能力。同时，由于經济社会产权关系比较复杂，为了真正实现平等保护，就必须要在行政和法制的各个方面加强顶层设计和统筹协调，综合平衡国有产权、集体产权和私有产权的平等保护问题，片面强调某一类产权的保护，都有可能削弱对另一类产权的保护。

（作者单位：中国宏观经济研究院）