注重国家整体安全 正确认识应急管理工作

文 / 史海威

习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出，要增强忧患意识，时刻保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐，密切关注全局性重大风险。总结反思这次疫情带来的经验教训，我们要注重但不能局限于补齐重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的短板，而是要举一反三，注重国家整体安全，推进应急管理体系和能力现代化。

一个国家应急管理体系和能力现代化与否，直接决定了这个国家应对各种突发事件的效率和结果。由于工业化、城市化、全球化进程加快、趋势叠加，当前我国仍处于各类突发事件的易发高发期，安全风险挑战日益加大，加强和改进应急管理工作日益紧迫，推进应急管理体系和能力现代化必须提上重要议事日程。

推进应急管理体系和能力现代化，首先需要对应急管理有一个全面的、正确的认识。应急管理是一项包含监测预警、预案制定、救援实战、监管执法、社会动员、灾后救助等在内的复杂的系统工程。应急管理体制是应急管理机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面制度形式的总称，包括政府与社会之间、不同系统之间、不同层级之间、不同部门之间的关系，是应急管理体系的核心。应急管理体系涉及领导指挥体制、日常运行机制、风险防范机制、灾害评估机制和事故调查机制以及职业荣誉体系、表彰奖励制度等多方面的制度机制。通俗地讲，应急管理的理想状态是“无急可应”，而现实图景是风险灾害“防不胜防”，只有做到“常备不懈”，才能实现“多难兴邦”。

“无急可应”是应急管理追求的最高目标，也是平时应急管理工作努力的方向，可谓是“虽不能至，心向往之”。实际工作中通过人防、技防、物防、制度防相结合，在有些部门和领域基本上可以做到无大急、危急可应。不过就国家整体层面来说，安全风险“防不胜防”，“应急”才是现实状态。

突发事件一般分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。据权威数据，我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等类型灾害的高风险区；58%的国土面积、82%的省会城市、60%的地级市、54%的县城处于7度及以上地震高烈度区；69%的国土面积存在较高滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害风险。随着气候逐渐变暖，不远的将来，我国将有不少沿海城市被淹没。

除了自然灾害，工业生产事故、城市安全事故、社会安全事件、传染病等各种风险不断增加，而且其关联性、耦合性越来越强，灾害链、事故链越来越长。此外，以“大智移云”为代表的新一代互联网技术和信息技术在给人们带来便利的同时，其带来的网络安全、基因安全、数据安全等非传统领域的公共安全风险挑战也日趋加大。各种安全风险广泛分散在各地域领域、厂矿企业、社区村屯等方方面面，可以说是无处不在，如果预防和处置不当，就可能变为现实。所以，习近平总书记指出，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。

“备预不虞，为国常道。”为应对重大突发事件，近年来我国加快应急管理体系和能力建设，逐步健全完善应急管理制度体系和法律法规，组建上下联动的应急管理机构和综合性消防救援队伍，强化预案编制和应急演练，加强领导干部应急能力培训和公众应急科普宣教，优化关键装备和物资生产能力布局，着力以信息化推进应急管理现代化，应急管理工作的系统性、协同性、实战性进一步增强，应急管理事业取得巨大进步。但是由于我国应急管理基础弱、底子薄、起步时间短，一方面，领导干部的应急能力和素质还跟不上；另一方面，“一重两轻”即“重补救，轻预防、轻灾害后评估”的问题不同程度存在，这与有效应对复杂多变的公共安全形势还不相适应，与国家治理体系和治理能力现代化的目标还不相适应，与人民群众日益增长的安全需求还不相适应。

“盖灾沴之行，治世不能使之无，而能为之备。”应急管理现代化的核心之一，就是加强风险防范工作，化解或减缓各种风险及其危害，从而大大降低应急救援的压力和损失。灾害经济学家提出了一个日益受到重视的“十分之一”法则：灾前投入一分资金用于灾害的准备和预防，降低灾害发生的概率或者避免灾难的发生，人类就可以降低十分的损失。“常备不懈”要本着“宁可备而无用，不可用而无备”的原则，理念上，注重从灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从“政府独奏”向社会共治转变；预防上，要增强以大概率思维应对小概率事件的意识，强化安全风险全过程精准防控，采取系统性手段防止“黑天鹅”和“灰犀牛”等突发事件的发生，努力把问题解决在萌芽之时、成灾之前；工作上，瞄准应急管理的短板和不足，切实做好预案准备、干部能力准备、救援力量准备、装备和物资准备，夯实打牢监测预警、社会动员、值班备勤和信息报告等基础性工作，确保灾害事故发生时能够用得上、抗得过、打得赢。

中华民族是一个英雄辈出的民族，也是一个多灾多难的民族。我们期盼多难兴邦，但多难是否兴邦，取决于是否认真从每一次重大灾难事件中深度学习，是否把用鲜血换来的经验教训转化为进步的阶梯，是否在挫折磨难中成长奋起。黑死病、西班牙流感等重大传染病事件，催动欧洲最先建立隔离、检疫等公共卫生制度，推动微生物学等现代科学技术的发展，从蒙昧不断走向理性和科学。我们一定要按照习近平总书记“更要放眼长远，总结经验、吸取教训”的指示精神，针对新冠肺炎疫情暴露出来的短板和不足，完善关键核心技术攻关的新型举国体制，健全包括公共卫生在内的应急管理体系，切实推进应急管理体系和能力现代化。只有确保血的教训不再用鲜血去验证，多灾多难才能向多灾少难、少灾少难转变，才能实现多难兴邦。□