贫困退出中基层干部机会主义行为的生成机理——基于扎根理论的探索性分析

徐艳晴 蔡龚涛

（1.海南大学 政治与公共管理学院，海口 570228；2.陕西师范大学 哲学与政府管理学院，西安 710119）

一、研究缘起

新中国成立以来，国家高度重视扶贫工作，扶贫工作先后经历计划经济时期的广义扶贫阶段、改革开放后的财政“输血”式的救济扶贫阶段、调整扶贫制度减少贫困为手段的扶贫阶段、定点扶贫帮助贫困户脱贫的扶贫阶段。自2013年精准扶贫政策全面推行至今，扶贫工作取得了巨大的成就。2013年底，中国贫困人口尚有8249万人，而据国家统计局的数据显示，2018年底中国贫困人口已经降低到了1660万人。根据精准扶贫的战略目标，到2020年中国要实现贫困人口的全部脱贫。在脱贫刚性目标的约束下，贫困退出政策的实施问题已逐渐成为各级政府精准扶贫工作实践的重点内容，基于这一背景，贫困退出的精准化问题也开始引起学界的关注。

根据现有的文献，当前贫困退出主要存在退出机制不灵活和缺乏监督、[1]扶贫资源分配的不公平与不可持续性[2]等问题，这些问题可能会造成贫困退出中政府的底线性原则与贫困户的发展性考量之间的矛盾，[3]即便国家强调“脱贫不脱政策”的政策，也会产生贫困退出政策的功能异化，[4]这些问题在总体上构成了当前中国贫困退出政策的实施困境。现有的研究也对这一困境产生的原因进行了解释：从扶贫对象看，扶贫激励不相容、贫困户的福利依赖和策略性行为[5]以及争当贫困户激励下的信息瞒报[6]等现象是基层干部无法有效实施脱贫政策的主要原因；从扶贫主体看，贫困退出困难主要是由于基层干部的人力有限和出于社会和谐的考虑[7]等原因导致；从制度角度看，贫困退出政策实施的困境则与地方政府的“脱贫锦标赛”有关。[8]现有的文献对精准退出政策实施的困境进行了镜像性的整体描述，也对其成因作了一定的解释，其中基于基层扶贫干部对贫困退出政策实施困境的解释，凸显了基层干部在贫困退出政策实施中存在的随意性和不确定性等现象。在公共管理研究文献中，这类现象可以用基层干部机会主义行为的概念框架加以解释。

机会主义的概念源于经济学，在公共管理研究中，这一概念主要用来分析中国地方政府行为的不确定性和非规则性。[9]因此，以基层干部的机会主义行为为研究对象，通过对基层干部机会主义行为生成机理的探讨，为贫困退出政策实施中的困境提供一个学理解释框架。不过，由于当前文献中对地方政府机会主义行为的研究，主要是从地方政府机会主义的类型、成因、后果以及抑制办法四个方面进行探讨：依据中国地方政府面对的三重关系情景划分为政策执行机会主义、政府竞争机会主义、政府维稳机会主义三大类型，[10]具化的列举式呈现片面追求经济绩效、盲目“维稳”等机会主义类型，针对性较强的“专项机会主义”提出财政机会主义、届别机会主义等类型；[11]认为政府是经济理性和公共理性的矛盾统一体，在缺乏制度约束的条件下以及在利益诱惑的背景下，会导致政府的竞争行为表现为追求自身利益最大化的机会主义行为，[12]参与代理人与监督缺位以及个体的非理性也会使得地方政府做出机会主义行为。[13]而且地方政府作为中央政府与地方民众的双重代理人角色，又作为“经济人”，利益的重合会诱发地方政府的机会主义行为；[14]这种地方政府机会主义行为会导致地方政府忽略长远收益、对外部性问题漠不关心并转嫁成本、腐败行为泛滥，[15]同时也会造成资源浪费、加剧经济与社会危机、损害政府政绩与公共形象；[16]因此应当平衡中央与地方政府的财政关系和建立科学的行政官员考核机制及干部任免机制、[17]构建合理配置的权力结构、改革政府绩效管理机制和完善问责机制建设，[18]确立道德权威并健全制度规则约束权力人的败德行为，[19]以此抑制地方政府机会主义行为。虽然学界关于地方政府机会主义的研究成果相对丰富，但总体上，目前研究的主要对象是组织的机会主义行为，对个体机会主义行为的研究关注不多，同时也未能就基层干部机会主义行为的生成提供较为成熟的理论框架。

因此，对于贫困退出中基层干部机会主义行为生成机理的探讨，是在缺乏成熟理论的基础上进行的。从研究方法的角度上看，当研究者的“研究目的是通过对烦琐、细致的社会现象与资料总结与概括，发现动态过程、变化规律、互动关系”[20]时，扎根理论是最适合的方法。本文以H省基层扶贫干部的25份访谈资料为基础，采用扎根理论研究方法，试图通过反复比较和分析“从被研究者的视角观察、搜集的资料”，[21]建构贫困退出中基层干部机会主义行为的生成机理。

二、研究方法和数据来源

由于既有的研究缺乏成熟的理论基础，本研究试图在没有理论预设的前提下，运用扎根理论研究方法对基层扶贫干部进行深度访谈和对访谈资料进行编码，形成概念和类属，从而总结、概括出基层干部机会主义行为生成机理。访谈对象为H省下属县（县级市）政府、镇（乡）政府的一线扶贫干部，访谈对象的选择首先将H省的15个县（县级市）按照经济指标划分为相对发达与不发达两类，然后根据实际情况选取县、镇两类政府各5个，最后从中选择25位基层扶贫干部进行访谈。访谈的样本情况如表1所示。从实际经验和研究需求来看，20～30个访谈样本量最为合适。[22]

表1 部分访谈对象基本资料统计表

访谈资料通过非结构化访谈的方法获得。非结构化访谈提纲主要围绕两大问题展开：一是“您觉得有关贫困退出的各项政策是否易于执行，哪些政策不容易执行，您会采取何种办法应对，其中是否有些策略性的行为？”二是“您为什么要采取策略性的行为？”访谈时间集中于2019年3—4月，访谈时采用个别深度访谈法，每位基层干部的访谈时间在45分钟到1个小时之间。访谈结束后，随机抽取20份访谈纪要进行整理，形成2万余字的档案资料，并将整理后的材料反馈给访谈对象由其进行校正以提高资料效度，然后采用连续接近法对档案资料依次进行开放式编码、轴心式编码和选择式编码，提炼和归纳贫困退出中基层干部机会主义行为的生成机理。[23]最后，将剩余的5份访谈纪要进行理论饱和度检验，从而判断是否还会发现核心类属的新属性及其内在关系。

访谈资料显示，当前基层干部在贫困退出过程中的确存在机会主义行为，即为了达到上级考核的结果而实施的策略性行为，主要表现为退出程序执行不到位、数字脱贫、信息隐瞒、退出政策执行策略主义等。因旨在探究产生机会主义行为的生成原因，机会主义行为本身不是论述的重点，故在此不进行具体阐释。

三、贫困退出中基层干部机会主义行为的生成机理模型建构

（一）开放式编码

开放式编码要求研究者在阅读原始资料时，将所有的资料按其本身所呈现的状态来设置概念或主题。在进行编码的过程中，研究者不能带有预设概念，应当尽可能与原始资料保持一致。[24]因此通过对无结构化访谈获得的原始资料进行逐句编码形成相应概念163个，剔除重复率少于两次以及相互之间存在矛盾的概念，最终保留34个初始概念并形成12个对应范畴，如表2所示。

（二）轴心式编码

轴心式编码是寻找通过开放式编码得到的初始范畴之间的逻辑关系，将初始范畴分别归类在概念层次上属于更高层的主范畴，从而更加明晰概念间的相关关系，并为构建理论框架提供基础。最终在研究中发展出五个主范畴，分别为政策认同度、社会规范、任务难度、监督问责和考核压力。各主范畴及其所属的初始范畴如表3所示。

表2 访谈纪要的开放式编码初始概念及范畴化

资料来源：作者自制。

（三）选择式编码

选择式编码是要挖掘可以统领所有主范畴的核心范畴，并将各主范畴用完整的逻辑进行串联，通过明晰核心范畴与主范畴之间的关系，形成可以用“故事线”的方式描述行为的现象与脉络架构。从而，“故事线”也就成为一种新的理论框架。通过分析，确定“贫困退出中基层干部机会主义行为”为核心范畴，构建“政策认同度—社会规范—任务难度—监督问责—考核压力”的分析框架，如图1所示。核心范畴与分析框架间的逻辑关系是：基层干部的政策认同度是其在贫困退出中做出机会主义行为的内生动力，社会规范是促使基层干部在贫困退出中做出机会主义行为的外驱动力，任务难度是影响基层干部选择机会主义行为的内嵌环境因素，监督问责和考核压力是影响基层干部选择机会主义行为的外部环境因素。

（四）理论饱和度检验

扎根理论研究中，理论饱和度检验是通过对新的经验资料是否出现新的概念类属的分析，来判断是否继续采样研究的标准。[25]因此，利用剩下的5份访谈纪要进行理论饱和度检验。检验结果显示，模型中的初始范畴达到饱和状态，除已经发现的五个主范畴外没有其他的具有更高价值的概念范畴，并且也没有发现存在于五个主范畴之间新的逻辑关系。故而，上述“贫困退出中基层干部机会主义行为的生成机理模型”理论上是饱和的，符合扎根要求。

四、贫困退出中基层干部机会主义行为的生成机理模型阐释

基于扎根理论的探索性分析，研究发现，贫困退出中基层干部机会主义行为的生成机理可以由政策认同度、社会规范、任务难度、监督问责和考核压力五个主范畴所构成的生成机理模型进行阐释，具体解释如下。

表3 轴心式编码形成的主范畴

图1 贫困退出中基层干部机会主义行为的生成机理模型

第一，在贫困退出中，基层干部的政策认同度是其机会主义行为选择的内驱动力。基层干部对贫困退出政策的认同度是指基层干部在执行贫困退出政策时对政策目标群体、政策规定所采用的措施办法、政策设计的理念和内容的认可与接受的程度。作为政策的执行主体，基层干部对政策的认同与否以及认同程度的高低会直接决定个体的行为选择。一方面，在贫困退出当中，部分基层扶贫干部由于对某些贫困户的贫困情境存在主观上的不认同，认为其贫困在本质上是由于一种“等靠要”思想导致的个体性贫困，而非外部社会所导致的结构性贫困，从而应当快速、完全退出贫困帮扶序列。基于此，部分基层干部在贫困退出政策的实施过程中往往会减少一些帮扶环节，或者通过形式合法的方式，如利用数字达标的方式，来使得贫困户“脱贫”。另一方面，政策的制定需要包含相应的措施，贫困退出政策中一部分措施因为受到环境不确定和复杂性的影响并没有明确和清晰地加以制定。比如，对脱贫成效的约束对象只针对基层干部，并没有对贫困户进行要求，导致贫困户的脱贫异化成“基层干部的脱贫”。还有一些措施办法又存在着一定程度的僵化，使得基层干部对所实施的措施办法认同度低。特别是由于贫困退出核实系统的变化和升级，基层干部需要来回填各种重复率高的表格，导致他们对该措施抱怨较多。基层干部对于政策认同度不够高会导致基层干部在执行贫困退出政策时责任感的缺失，个体约束性的不足将会弱化其在精准扶贫中应有的社会责任担当。

第二，社会规范是贫困退出中基层干部机会主义行为产生的外驱动力。社会规范是指人们基于环境感知形成的态度或非正式文化，它可以冲破内在信念、价值观和道德观带来的自我约束从而导致不当行为，[26]即集体环境下形成的非正式文化会促使基层干部做出机会主义行为。在贫困退出政策实施过程中，随着脱贫时间点的逼近，基层干部扶贫的压力日趋加大。此时，上级便可能默许基层在可控和可接受的范围内，采取一些变通措施完成扶贫任务；某些贫困退出地方的先进经验，也会由于上级的鼓励而被基层干部学习和效仿，其中可能包括政策实施中的某些机会主义的策略。理论上，社会规范与机会主义行为的因果关系是：不论来自单位内外同事的“取经”效仿还是来自上级的默许或暗示，当基层干部感觉机会主义行为见怪不怪，已经形成或者被他们视为某种气候时，从众性机会主义便成为大部分组织成员的选择。

第三，任务难度是影响基层干部在贫困退出政策实施中选择机会主义行为的内嵌环境因素。任务难度是由任务的复杂程度、现实基础、目标要求和资源匹配等构成的综合指数，而且嵌入在贫困退出政策执行过程的始终。目标的刚性要求和情境的复杂程度直接决定着任务难度的高低，脱贫程序设定的清晰度和资源配置的情况则间接影响着任务难度的高低。首先，贫困退出政策的目标要求即要准确核验贫困户是否达到脱贫标准并使之退出，但是这一目标的要求是系统性政策目标在一个时段的集中反映。目标的复合性使得基层干部在完成这一目标的同时，需要耗费大量精力考虑并完成相关性或者隐含性的目标，而且也会让基层干部权衡各项目标的重要性，从而有重点地完成。正如贫困户脱贫与否不单纯依据贫困户是否已经达到脱贫标准，还要考量政策规定的该贫困户退出的时间点，这种复合性目标要求会使基层干部采取一定的策略性行为。其次，基层干部在执行退出政策时直面政策目标群体，为了完成刚性目标需要依靠个人能力和依据相关规定应对诸多复杂的矛盾和利益冲突。这些因素构成了一个治理目标具有综合性、技术路径清晰度低、环境差异敏感度高的“复杂政策”情境。[27]例如，基层干部不仅需要按照合规程序执行退出政策，同时还需要考虑贫困户自身的满意程度，防止贫困户因不满意被退出进行投诉或否定自身前期工作的情况发生。因此，基层干部为处理这一复杂矛盾便会基于利己或责任规避逻辑做出机会主义行为。再次，贫困退出政策程序为实现制定与执行两方面的有机结合，会采用简化现实情况的复杂性和降低执行成本的方式进行设定，从而导致程序设定存在一定的模糊性和灵活性。程序的模糊性和灵活性使得基层干部执行任务时缺乏行动依据，增加个体行为不确定性的风险，并为其做出机会主义行为提供裁量性空间。例如，核算贫困户收入的程序设定便忽视了收入情况的复杂性与评估核算的烦琐性，使得基层干部可以采用各种权宜的方式完成既定流程。最后，基层干部有效完成脱贫工作离不开物质资源的支持，但由于脱贫工作任务艰巨以及政府资源的有效性，常常出现人手配置短缺、资金补贴不足等资源短缺现象，增加了基层干部执行成本。资源配置的不足也将会影响基层干部工作的积极性，基层干部出于个人利益最大化的考量，在执行贫困退出政策工作时便会有选择性地执行。如政策要求基层干部需要遍访贫困户，再加之基层干部需要反复来往村庄和乡镇，但是交通补助较少，需要基层干部额外垫付，一些基层干部便会采取减少入户次数的办法。

第四，监督问责作为外部环境因素对机会主义行为具有多向度的影响。一方面，监督问责包括对弄虚作假等的监督和惩罚，这对机会主义行为有着震慑和防范的作用。另一方面，监督问责失度也可能成为机会主义行为的促推因素。现实中出现了某种“监督问责悖论”，旨在抑制和防范机会主义行为的措施更多成为机会主义的促推剂。其因果链条可做简要阐释：高压问责大幅提升了基层干部在贫困退出上的利益攸关度，一盘输全盘皆输影响前程，避责因而成为必然选择，努力完成任务成为避责的第一道防线；没有完成任务和机会主义行为都可能受到处罚，但两者之间有很大不同，没有完成任务面临的处罚是现时的当下的，且属于高概率确定性事件，而机会主义行为受到的处罚是滞后的，其概率高低不确定（取决于被发现的概率）；外部监督多采取抽查方式，发现机会主义行为的概率并不高，即使发现并被处罚，它和没有完成任务受到的处罚之间还存在理性权衡的空间。从这个意义上说，机会主义行为构成了避责的第二道防线。从实践来看，贫困工作成为各级政府的政治任务，问责处罚力度也呈现高压态势，基层干部面临通报、记过甚至免职等较为严厉的处罚。高压问责并没有达到相应的作用，反而由于监督存在虚置的情况使其效果产生了反向作用。虽然建立了多渠道全方位的监督体系，但是体系在执行的过程中出现异化，监督表面化、形式化以及监督力度不足等监督虚置的情况时有发生，导致对基层干部不当行为的查处概率下降，为基层干部做出机会主义行为提供条件。实际上，监督主体多元化并不会带来“1+1”的监督效果。内部监督设置重点项目和按照技术性治理的逻辑[28]尽可能量化和简化监察内容，从而造成监察内容范围受限，基层干部可以利用自己的信息优势以及囿于时间精力限制而采取权宜性执行。[29]外部监督包括第三方评估和媒体监督以及公众监督，这类监督具有非强制性以及时效性滞后的问题，基层干部利用自己相对第三方具有的信息优势从而做出相应的机会主义行为。

第五，考核压力是基层干部在贫困退出工作中做出机会主义行为的外部环境因素。考核评估由考核指标、考核内容、考核方式和考核结果构成，考核指标的细化、内容的繁杂、方式的多样以及结果的影响会增加考核压力。首先，贫困退出工作的考核愈趋按照技术治理和提高贫困退出率的逻辑，采用精细化、量化、一刀切和全覆盖的原则设定指标，考核指标的复杂化增加了考核压力。贫困退出成效考核指标一般由定量和定性两大部分、八个大项、多达几十个小项构成，并且不同部门进行考核的指标还会不同，增加了基层干部面对考核的工作量。其次，基层干部一方面作为执行任务的终端，另一方面又作为考核的中心，不仅需要面对来自乡镇和市县的考核，还需要接受国家和省级层面的考核。而且，考核结果不仅影响基层干部的绩效工资，更影响基层干部的选拔任用。考核本应作为贫困退出工作的“指挥棒”和“推动器”，激励基层干部有效地完成既定目标。但是在既有考核压力背景下，个人能力被过度估高且个人责任被不断扩大，考核压力形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑。[30]

五、研究结论和发展空间

通过非结构化深度访谈与扎根理论分析，本研究构建了一个贫困退出中基层干部机会主义行为致因的整合诊断框架，并对主要因素及其作用机理进行了理论阐释。第一，基层干部对政策目标群体以及政策措施办法认同度是其在贫困退出中选择机会主义行为的内驱动力；第二，以非正式制度状态存在的社会规范是贫困退出中基层干部机会主义行为选择的外驱动力；第三，既有的任务难度作为内嵌环境因素影响基层干部做出机会主义行为；第四，监督问责的效果不足是影响基层干部在贫困退出中选择机会主义行为的外部环境因素；第五，考核压力是基层干部做出机会主义行为的外部环境因素。

上述框架对有效防范基层干部在贫困退出中做出机会主义行为具有实践意义，明确了防范工作的努力方向和着力点。首先，从政策认同度着手弱化基层干部主动选择机会主义行为的动机。核心措施包括加强价值引导和强化行政伦理约束，培养基层干部社会责任感，充分考量基层干部执行环境进而推进政策科学化等，以提高基层干部的政策认同度。其次，从社会规范着手，建设实事求是、诚实守信的组织文化和内外环境，尤其加强对领导干部的约束，因为行政领导的言行举止会在潜移默化中形塑社会规范。这不是用环境决定论为基层干部的机会主义行为开脱个人责任，而是强调环境建设的重要性。再次，从任务难度着手。目标要求、程序设定和资源配置应当充分考虑现实复杂性和相关主体行为的不确定性，要合理设置目标要求，尽可能明晰程序设定和提供充足资源从而减少任务执行难度。此外，为了降低任务的复杂程度，要使基层干部面对的情境趋于清晰化，包括需完善基层干部与上级政府的沟通渠道，并合理分配各级政府在面对乡村矛盾和利益冲突中应当承担的责任，从而使基层干部面临的困境压力分散化。另外，从提升监督效果入手，完善监督的主体、内容、范围和时间以及要秉持发展理念、明晰容错标准、推动有效协同、辩证选用干部，建立脱贫攻坚中基层干部的容错纠错机制。[31]最后，完善考核评估体系，合理给予基层干部考核压力，特别是贫困退出指标体系构建由产出取向向结果取向的转化。由于结果导向关注的是组织使命和目标的实现，指标体系的设计更加倾向于终极产品和实际社会效果的实现。[32]因此，要与时俱进地对贫困退出指标动态调适优化，包括根据不同环境、社会需求进行适时调整，也包括对会产生明显机会主义行为的指标进行适时调整。

本研究构建了贫困退出中基层干部机会主义行为致因的整合分析框架，在该主题研究的系统化方面迈出一步，期望有助于研究的持续深入。同时，本研究也存在一定的局限性和改进空间。本研究资料主要通过非结构化访谈收集，访谈对象总数和覆盖地域有限，扎根理论分析也受到个人价值取向和知识面的影响。未来研究可扩大对象群体和覆盖范围，进一步改进扎根理论的分析，同时设计相关量表并采用调查研究的方法进行交互验证。其次，非结构化访谈收集的资料都属于访谈对象的主观观点和认知，体制等重要因素的客观评估及其影响没有纳入分析框架。实际上，中国体制特性和相应的任期制度、任职制度、人事制度、晋升锦标赛等因素，经常独立或联合地出现在对政府机会主义生成机理的解释中。[33]第三，除了对分析框架的验证和进一步改进外，后续研究还应基于各地情况的巨大差异，量身确定贫困退出中机会主义行为的主要致因及其相对影响力，从而为防范的实践提供指导。

（感谢北京大学周志忍教授、海南大学李宜钊教授提出的宝贵意见。感谢匿名评审人提出的修改意见。）