从听证走向协商：公众参与行政决策的实践反思与程序嬗变

吴明熠

（上海财经大学 法学院，上海 200082）

一、问题审思：听证决策困境与协商可行性

（一）形式缺陷表现：决策听证的有效论辩不足

在民主决策被广泛要求的当下，公众参与业已成为我国重大行政决策的必经程序，①而相较于听取意见、问卷调查等诸多形式，听证会当属较深程度实现公众参与的方式。有效的商谈参与有赖于信息的平等共享与有效交互，现行决策听证虽初步具备了商谈的形式要件，②但其权利义务关系所呈现的由决策主体主导程序的安排，基本体现为非合作性的“介绍-回应”模式，并同时表现在由决策主体担任听证组织者，并由其指定或担任主持人等现行程序设定中。此外，决策主体主导下的信息公布仅笼统地要求应有具体的方式和时间，而这一宣示性规定使决策信息的充分共享完全依靠行政自觉，但相应激励机制的缺失又难以保障决策主体无保留地分享相关信息，以满足各方信息掌握的均衡性。由此，现行听证机制下的公众参与，将可能由于辩论程序的弱化及其主持人的安排、决策信息的共享不足等保障程序的不完备，以及人为及天然知识鸿沟的存在，直接导致“无法形成有效论辩”的形式缺陷，从而事实上为行政决策主体提供了通过控制论辩操纵公众参与以谋取不正当利益的可能。

因此，“决策听证”显现的公众参与有效论辩的不足，所付出的成本往往是公众权益将面临行政公权侵犯的风险，乃至公共利益损害的可能。同时，从法解释学的角度分析，公众有效获取信息并为己辩护等正当程序存在的限制，也使听证程序无法为行政决策的合法性证成。据此，公众参与决策有效论辩的强化，实质在于对现行“行政高权主导的决策听证程序样态”予以改观。而协商程序旨在使平衡的权利义务关系在各方之间得以构筑，通过独立第三方组织者的重新组建，促成协商程序中各方的平等地位，并由独立第三方组织主导程序的运作，包括信息的公开、代表的遴选以及主持人的选择等具体方面，为各方之间有效论辩的强化创造条件。

（二）实质差异导向：公众合作培育与决策优化的局限

行政决策公众参与的内涵会因时代的变迁发生一定程度的变化，在最初的设定中，公众参与旨在保护公众权益免受行政公权的侵犯，而面对公共事务的日益繁复以及社会对治理要求的日渐提高，政府行政能力因无法满足社会期待而处于困境中，继而催生了合作行政的公共治理模式。由此，在公众参与中如何把公众塑造成积极的社会成员也日趋重要。显然，现行行政主导下决策听证的程序设定距离这一要求仍相去甚远，在“背景介绍—发表意见—回应质询”的议程设置下，听证仅表现为回应性的工作方式，意在作出决策前完成公众参与的流程，而在通过论辩深化交往、转变偏好，以致力培育合作并共同优化决策的面向上，则体现了其实质功能的缺陷。具体而言，“决策听证”所体现的“管理者-顾客”的行政主导关系过分强调了行政回应的重要性，而忽视了公众参与共同治理的意义，行政旨在对公众诉求作出回应，公众则只是冷漠地消费这些回应而怠于投身于更深入的决策活动中。

随着行政法“交往理论”的渗入，为通过公私合作实现更彻底的公众参与，“决策协商”尝试在行政与公众之间构建平等的“合作者-合作者”关系，为各方在公益面向上合作优化决策并提高决策可接受性提供可能。因此，按照公众参与方式对决策的影响力，可将其编排成连续发展的统一体，在影响力的末端体现为听证，仅允许公众询问决策内容并由行政主体予以回应；而在影响力的前端，则是正式的对话环境，通过组建特定的临时组织，使公众能对重要的决策议题产生实质影响。在公众参与的序列中，公众的主动性越强，公众参与的实现程度就越大，听证往往意味着公众可以在决策中发挥咨询功能，而协商则可能要求公众对决策承担责任。概而言之，“决策听证”与“决策协商”相比较，前者在有效论辩程度上仅体现了后者的初级状态，甚至可能对有效论辩造成限制，后者实质在一定程度上包含并发展了前者，即“决策协商”通过对行政与公众关系的转变，在进一步强化“决策听证”论辩性的基础上，使各方基于对公益的深入认识而理性转变偏好，形成共同的关怀，进而在优化决策上导向合作。

（三）参与程序转换：决策协商体系的重塑可行性问题

决策协商程序制度体系是否具备重塑可行性的问题，可立足于其理论基础和现实基础两方面展开。从其理论基础来看，现代化的治理是一个不断开放的过程，随着越来越多公私合作实践的涌现，决策协商程序体系的重塑，实然是对“合作行政”的现实反馈，同时其在纠纷预防上体现的功能，也对我国推崇“和谐”的治理文化作出了回应。这种双重回应性使该体系的重塑具备了理论的可行性。从现实基础来看，各地方决策听证的相关程序立法“遍地开花”，同时在现行行政系统“自我规范”的立法体系中，行政主导的问题凸显，而在统一基础立法和中央专门性立法缺失的当下，正是为中央从全局出发，基于对地方立法实践的镜鉴吸收，并汲取域外有益经验的养分，对行政决策协商程序进行重塑提供契机，各地再参照中央的规范立法调整完善各自的决策协商程序制度，以保证制度体系的一惯性与科学性。据此，决策协商程序的建构在理论上反映了一定的现实需求并在实践中具备塑造的可行空间。

二、现实表征：行政决策听证程序的法治样态

（一）立法文本的梳理与反思

当前，行政决策听证程序的相关代表性规范，主要体现为中央层面的政策法规与地方性规章两个维度。立足于现行规范的形式样态，还存在着立法位阶的共性缺陷。

1.中央层面梳理：专门统一性的立法空缺

国务院于2019年5月发布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的五项行政决策法定程序分别作为专章予以规定，一定程度上改观了统一专门行政决策程序规范缺失的现状，而在此之前有关行政决策程序的政策法规仅包括表1所统计的几个规范。

此外，经由对26个国务院组成部门官方网站的查询，在中央部委层面，仅国家发展和改革委员会于2008年发布了《政府制定价格听证办法》，形成有关价格决策听证程序的专门规范。

基于梳理考察，上述中央政策法规业已形成共识性的法定决策程序框架。但在面向行政决策听证程序的规范上，除国家发改委在价格听证领域形成专门规范外，其他文件都主要从公众参与的角度作出了宏观统筹性的要求，且以制度推行的笼统要求作为主要的规范表现形式，而欠缺对程序具体构建上的微观表述，即便《暂行条例》将公众参与的法定程序作为专章予以规定，也仅是对“听证会准备程序”③和“听证会程序”④作了简要的制度安排。同时，上述文件并非专门针对决策听证的程序规定，或因适用领域的特定性而在统一规范功能上有所局限。因此，在严格意义上，目前我国在中央层面上对行政决策听证程序的相关规范，仍存在专门统一性的立法空缺。

表1 中央有关行政决策程序的政策法规表

2.地方规章梳理：零星立法的时代回应性与规范差异性问题

目前，地方层面未曾以规章的上位法形式出台过行政决策程序的相关规范，而据统计，⑤截至2020年4月，现行有效的地方决策程序规章共计35部，其中省级政府规章16部，已发布规范的14个省份占全国31个省级行政区划⑥的比例约为45.2%，市级政府规章19部。同时，针对行政决策听证程序的专门性规范，如表2所示，在地方规章层面现行有效的共计9部，其中包括省级政府规章2部，市级政府规章7部。

据表2可见，为持续推进国家治理体系和治理能力的现代化建设，行政决策程序的制度建设在我国地方各级已愈发受到重视，特别在中国共产党十八届四中全会以来的五年里（2015—2020年），上海、云南、辽宁、浙江、内蒙古、江苏、山东、河北、甘肃等多个省市均陆续出台了行政决策程序规范，决策程序制度体系逐步得到健全和完善。但在与公众参与配套的落实程序制度建设上，有关行政决策听证程序的地方规章在全国仍显现“零星立法”的态势，还有待进一步的扩张立法，且就目前决策听证程序专门立法的发布日期来看，大多处于2004年至2009年的区间内，因近年来新时代行政法治理念相对传统理念的诸多转变，早前确立的听证决策方式与步骤也将无法回应当下行政决策的现实价值需求。

此外，由于中央高位阶相关规范的规定均趋向简单笼统，也使得地方规范在内容上显现出较大差异，导致不同地区甚至不同部门就同一事项适用不同的程序规则，在决策听证的范围、具体程序上均有所体现，例如《广东省重大行政决策听证规定》对决策主体与听证参加人之间的陈述与问答、辩论与讨论均作出了规定要求，而《青岛市重大行政决策听证办法》所规定的听证程序旨在为双方提供陈述与问答的机会，而不设论辩程序。这造成了不同地区对公众权益的程序保护存在较大差异，不利于公众对制度的维系，一定程度上也损害了地方规章的严肃性，增加了地方相关立法的成本。当然，实践中要求地方立法达到完全统一是不切实际的，地方立法若脱离了当地实际也将难以得到落实，但应当承认的是，地方立法中的指导思想、核心价值、主要程序应当保持一致，即通过“提取公因式”的方式，以统一立法的形式加以确立。

3.现有立法的共性缺陷：立法位阶的反思

纵观现行立法的文本形式，其中凸显了立法位阶上的共性问题。权力监督旨在避免公权力的非理性行使，“一切有权力的人都容易滥用权力，他们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[1]因而对于某一权力事项的规范通常需要有其他外部因素加以完成，但就当前决策听证程序的规范位阶来看，无论是《暂行条例》，还是地方各项相关政府规章或各种“办法”“规则”类规范性文件，均系行政系统对决策权力运行程序的自我规范，而上位法律的空缺也将导致公众对程序规范设置的合理性存疑，进而影响最终决策的可接受性。当下行政主导听证决策的立法模式，不论其是否基于合理因素的考虑，都将事实导向“自我授权”之嫌。因为理性人有理由相信，处于外部超然地位的“法律”能给予更为合理的程序规范。

同时，一部立法规范的位阶等级影响着该制度的合法性基础，合法行政原则要求行政机关包括行政决策在内的所有行政活动原则上有法律依据。当下我国决策听证程序的法律基础孱弱，经由立法梳理，目前高位阶立法仍十分稀缺，其中《决定》《纲要》等重要文件均属于非法源性文件，且绝大多数省区市仍未出台针对决策听证程序的专门规章，多由各地方出台相关规范性文件作为制度基础，但此类文件因其位阶及效力等级较低，无法为决策听证程序运作的合法性提供有力支撑，不足以为其落实提供坚实基础。

表2 行政决策听证程序的相关地方性规章表

（二）程序运行的实践机制与困顿表现

1.现行程序机制的实践样态：行政主导的运行模式

综合比对《暂行条例》有关决策听证程序的规定以及9部地方专门性的决策听证程序规章，现行决策听证程序的运作可主要归纳为听证准备程序、听证程序、听证后续处理程序三个阶段，且每个阶段都包含着不同的“程序过程特征”⑦，而不同规范文件之间对步骤结构均有不同的取舍，具体如表3所示。

据此，现行决策听证程序的运作，大致呈现以下几方面特征：（1）在听证准备程序上，经济社会事务中涉及重大公共利益以及与人民群众利益密切相关的决策事项成为行政决策听证启动的主要事由；对于决策信息的提前公布明确了具体的公布方式、期限；⑧听证的组织者是行政决策主体，且听证主持人由决策主体指定或其内部工作人员担任，听证参加人也主要通过自愿报名参与并由决策主体按一定的标准或原则进行遴选确定。⑨（2）在听证程序上，明确了除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私之外，听证应公开进行的原则；听证中的陈述与问答、辩论与讨论、听证笔录的制作均在相关程序运用中被明确要求。⑩（3）在听证后续处理程序上，大部分地方规章对于决策听证程序的运用，均作出了对书面听证报告制作上的内容要求及其作为决策重要的参考依据的效力要求。

《暂行条例》针对上述地方规章中的程序运作进行了部分吸纳，例如，对涉及社会公众切身利益或者对其权利义务有重大影响的决策事项明确纳入公众参与范围；“决策承办单位或决策机关指定的有关单位”仍是主导听证的组织者，负责提前公布听证事项、时间、地点等信息和决策草案及其说明等材料，并公平公开组织遴选听证参加人；听证应公开进行，在决策单位介绍决策情况后，由参加人陈述意见、进行询问、质证和辩论，最终由组织者制作听证笔录，记录参加人意见。

可以看出，现行决策听证程序的运用呈现了诸多好的面向，诸如信息公开及听证公开原则的确立、对听证辩论的强调、听证报告“案卷排他”效力的明确、不采纳相关意见的理由说明等等。但在决策主体组织担任或指定主持人并遴选参加人等方面仍体现着浓郁的传统行政主导色彩，这一点也为决策协商程序要求下的民主性所诟病。

2.“行政-公众”视域下行政主导模式的弊病凸显

在行政与公众的关系层面，现行行政主导下的决策听证，在功能定位上更多地表现为“行政回应公众诉求的工作方式”，而在“培育公众合作、优化行政决策”等面向上未得到充分体现。同时在提高决策效率、减少决策成本的驱使下，行政主导的设定极可能在现实运作中异化，呈现“驯化公众，促成决策”的狭隘目标。事实上，在这种“非合作”的模式下，决策主体往往挟“信息”以自重，让本不具备决策议题相关知识的公众认可并接受决策内容，也注定了决策听证不得不遵照决策主体的意愿开展工作，听证程序的启动、议题内容的选择、参与人员的遴选、主持人的选任以及程序的规划等关键权力均掌握在决策主体手中，随之可能隐含的问题便是议题内容的片面、遴选代表的代表性欠缺、主持人的中立性缺乏、听证时间或方式安排上的失当等等，因为决策主体完全有可能策略性地排除或纳入特定的利益群体，或者将参与公众导向预设的轨道，使公众参与只能在特定范围内发挥有限作用。这表面上进行了民主听证，却实际掩盖了公众存在的不满，被操纵的公众参与并未就其合理诉求与决策主体展开讨论。

深入分析可以发现，行政决策权的“傲慢与偏见”事实上影响了现行决策听证程序的运行效果。

一方面，行政决策权对外部社会的傲慢。表现在部分决策主体对于法治理念和比例原则、便民原则、诚信原则等行政法原则缺乏最基本的认识。实践中主要体现在决策听证很少考虑公众的便利性（会议选址偏远）、信息传递的可及性（公布信息的专业程度超出公众理解）、资料散布的片面性（仅鼓吹决策好的面向）。

另一方面，行政决策权表现出对公众意见的偏见。由于公众参与严重威胁了传统官僚制决策权的运作模式，因此，正是这种行政主导听证的决策模式“虚化”了公众参与。有效的信息流动有赖于双方主体之间信赖关系的建立，现行模式却可能恶化两者之间的“信任关系”，挫伤公众参与决策的积极性，更别指望通过信息交互实现合作。在过去的PX项目事件中，尽管有公共性公关为其正名，但各地反对PX项目的抗议仍未消减，说明了信任的缺失不仅将导致诸多现代的决策程序规则不能达到预设效果，而且即便产生了好的决策结果也往往受到广泛质疑。

同时，公众参与决策程序的运作所引起的消极影响也不容忽视，包括公众参与决策将更加凸显各种潜伏的社会矛盾；可能弱化行政权威的社会认同，导致权威有效性、合法性的降低；经由行政改革承诺提高的社会期望与行政满足能力之间的差距将不断扩大。社会转型期各类针对行政机关的群体性、突发性事件的大量发生，便是这些消极影响重要的实践表征。因此，不能将公众参与纳入决策程序框架后任其发展，可通过可能议题的拟定，适度设置公众参与的制度目标，既提高交互

的有效性又避免公众的过高期望。

表3 现行行政决策听证程序的运用过程特征表

3.“专家-公众”结构下的知识鸿沟难以跨越

此处的“专家”并非专家论证环节处于相对独立地位的专家，而是决策主体的内设技术人员或机关委托的专业人士。由于现代行政决策往往关涉诸多专业领域的科学知识，若无法对专业知识有清楚的认知，决策听证也将流于表面而无法深入其核心问题。因此，行政与公众间的交互是否能达到预期效果，往往有赖于专家与公众的对话交互是否有到位的辅助。

在目前“专家-公众”的关系结构层面，要求多数不具备专业素养的公众讨论决策事项中的专业性问题并不现实，虽然现行的决策听证机制中设有问答互动环节，但决策整体的信息传播是以单向线性为主，理性的专业知识占据权威地位，决策主体内设的技术人员或基于委托草拟决策的专家可有意识地引导公众将论辩限定在理性专业的范畴内，尽管他们也深知决策中许多专业问题尚未定论，但在与公众的沟通中却很少言明，结果自然是公众无力挑战专家，面对无力质疑的科学前提和预设知难而退。但也存在着相反情形，即公众所具备的地方性知识被专家所缺乏、忽略，这便陷入另一种形式的知识壁垒。人为或天然的知识鸿沟也让论辩与对话的开展困难重重。

（三）制度设计的综合评估与检讨

1.行政主导式制度定位的原因剖析：对公众参与的排斥与担忧

之所以形成行政主导的决策听证模式，究其原因，一方面源于我国传统文化与官僚行政模式排斥公众参与的思想延续。从先秦起，我国就多有排斥公众参与的论断，例如孔子认为：“君子喻于义，小人喻于利”，这种以“小人”比拟公众的鄙夷心态使决策过程根本谈不上对其诉求偏好的考虑；法家的商鞅则主张：“民不可以虑始，而可以乐成”，对公众参与决策过程持消极态度，而官僚制行政则出于不受外部影响进行独立决策的原则要求，认为公众缺乏专业训练而不能很好地满足决策中的专业性要求。[2]另一方面则是源于对公众自身缺陷的担忧。长期的研究与实践表明，公众意见存在不确定和不稳定性、偏见陋见与偏好伪装等诸多缺陷，并不能将公众意见与“真善”机械地等同，同时公众充分参与决策协商未必能实现最优的决策结果，却可能影响决策效率、增加决策成本。

然而，公众参与行政决策虽客观存在着一些负面效果，但并不足以成为行政决策彻底拒绝公众参与的理由，相反，认清其中的缺陷在某种意义上还有利于功能定位和程序设计的妥当安排。为顺应公众参与行政治理的时代浪潮，同时避免因公众意见导致无所适从的状态，也避免决策主体对于听证程序的运用形成“驯化公众”的天然动机，有必要通过程序转换对公众参与行政决策的法定程序予以落实。

2.现行制度安排下的问题刍议：论辩不足与合作面向的局限

（1）有效论辩性的缺失

决策听证程序引入辩论机制旨在经过双方的论辩使各方的意见得以交换，有助于决策主体对决策事项在结合公众诉求的基础上形成更清晰的认识，参与公众则可能对公共利益逐渐形成理性认识而转变偏好，在目标追求上达成共识。如若启动决策听证却不设相互之间的辩论机制，则程序将丧失其举行必要性，完全可采取书面表达予以替代。

区别于以往决策主体与公众之间欠缺辩论机制设置的问题，现行行政主导下的决策听证程序大多都有“辩论”环节的设置，但其实践运作则凸显了这一制度安排下有效论辩缺失的问题，论辩的设置更多地因保障机制的匮乏而流于形式。如前所述，在以行政主导单向回应公众诉求为主要目的，甚至以“驯化公众”为天然动机的决策听证过程中，决策主体与公众之间除了欠缺有效的讨论、交流外，更欠缺深入反复的辩论协商。例如，在“宁远县人民政府城区小学合理布局听证会”中，听证代表由县政府法制办根据报名情况，按照代表性原则确定，并由县政府法制办负责人主持听证，会议议程包括：主持人宣布听证会开始；记录员查明听证会参加人员是否到会，并宣布听证会纪律；县教育局负责人介绍情况；听证会代表依次陈述；县委常委讲话；主持人宣布听证会结束。在这种“介绍-陈述”的实践样态下，参与公众仅能起到“意见表达”的作用，而决策主体则至多“提取意见、解答说明”，决策听证表现为一次性的观点表达与回应，而没有促成“深入往复”的论辩局面，使双方信息交互的作用发挥十分有限，并始终处于初级阶段和较浅层次。《暂行条例》的规定更是将决策主体从辩论结构中抽离出来，形成相对超脱的身份，而将辩论转由听证参加人之间的对峙。

（2）公益合作面向的忽视

“决策听证”与“决策协商”虽在形式上存在趋同性，但二者之间的实质区别在于是否存在“公益与合作”的介入，即公众对决策过程的参与，不仅仅出于私人价值诉求的目的，偏执地要求决策主体对个体诉求予以回应，决策过程也不仅是简单的偏好聚合，而在于超越自我关心，基于对公益的深入认识而理性地改变偏好，进而促使决策主体与公众在达成公益共识面向上，形成共同的、集体的关怀，进而优化行政决策。[3]当然这有赖于行政决策中行政与公众关系的转变，现行决策听证程序主要基于新公共管理运动下行政与公众之间“管理者-顾客”的关系立场开展构建，旨在对公众私利诉求作出回应，这无疑是对决策排斥公众参与的一种进步，但决策主体的行政主导地位却未曾改变，这种管理主义思潮下的公众参与听证过分强调了行政回应理念的重要性，而忽视了公众参与共同治理的意义，使参与公众都倾向于以“顾客”的身份享受清闲而不愿意投身于更深入的公共活动中，而有效论辩的缺失也使得公众缺失了对公益深入理解以转变偏好，进而开展合作的现实基础。同时，公众对行政的单向依赖模式的发展倾向，也可能为公共管理改革路径设置壁垒，即在决策主体主导的决策听证中，公众仅是冷漠地消费这些回应服务，未形成协商合作下的“合作者主人翁意识”，而无法在未来通过公益面向上的合作，促成更优质的行政决策。

回应与合作并非绝对对立的两种制度安排，相反，完全可将两者益处予以整合：回应公众诉求是决策听证中重要的价值准则，而面向公益的合作则是改革当前官僚制决策听证的前提，可通过在寻求公益合作的过程中保留对公众诉求的回应，以实现一种既可服务社会又可关照公众个体利益的公众参与决策程序建构。借用伊兰·维戈达针对“回应与合作”使用的“一个有两顶帽子的女士”的比喻，可将公众参与行政决策视为“这位女士”，其中“一顶帽子”是对更好地回应公众诉求的热衷，而“另一顶”则是与公民开展更好的合作。[4]回应融入合作的过程，也是决策主体由“管理者”向“合作者”转变的过程，通过重新组建决策程序主导者，实现决策主体与公众之间“合作者-合作者”“我们”关系的形成，但就目前决策听证的程序设计而言，决策主体之于公众更多地体现为“他们”，而忽视“我们”关系的形成。

此外，决策协商基于对公共利益的关心所面向的公益合作，还应体现在其适用事项范围的公共性上，不应仅限于与公众切身利益相关或影响其权利的事项，更应面向所有关涉重大公共事务的事项，为公众参与协商合作创造条件。对此，虽然目前的决策听证程序旨在强调行政回应性，但大多地方行政决策听证程序制度，除了规定与人民群众利益密切相关的决策事项可启动决策听证之外，还明确将经济社会事务中涉及重大公共利益的决策纳入听证的范围。而《暂行条例》却仅将公众参与限定在“涉及社会公众切身利益或者对其权利义务有重大影响的决策事项”中，表现出中央层面对于决策听证的定位仍停留在“行政回应私利诉求的方式，公众维护私人利益的程序”，这种对公共事务决策参与的忽视，显然与决策协商倡导的公益合作面向有一定差距，同时也将给未来决策协商启动程序的构建带来引导上的偏差，即导致决策协商面向的公益合作仅限于在与公众利益相关的事项中开展，而在最该纳入公共治理的公共事务上摈弃决策协商。

三、域外考察：行政决策协商程序的构筑借鉴

听证制度本源于英美国家，旨在将司法裁判模式引入行政过程以实现民主行政。为实现听证向协商的转换，决策协商程序的构筑可回溯域外法治，对相关有益经验进行借鉴。

（一）面向组织架构的考察：美国“规制性协商立法机制”

1.程序机制的简要概述

美国规制性协商立法指的是受规制影响的利益主体通过建立协商委员会来促进共识方案达成的程序机制。在这一过程中，新组建的协商委员会致力于将与行政规制有明显利害关系的相关主体纳入协商，以形成利益主体的共识，并将之作为征求意见草案予以公布，从而试图与经由传统“通告-评论”程序形成政府规章草案的“关起门来交易”模式相区分。[5]

其适用特点在于：（1）规制性协商程序的启动具有裁量性。换言之，所有的行政方案并非都必须强制性地经由规制性协商程序才得以出台，根据美国《协商性规章制定法》（以下简称《协商法》）的相关规定，行政机关对是否采取规制性协商程序的自行决定权已得到明确授权并对考虑要素予以明确。不过，出于其在治愈“行政僵局”上体现出的良好功效，也使议会在很多其他法律中对行政机关采用规制性协商机制作出明确要求。（2）规制性协商程序的采用通常后续仍需与传统“通告-评论”式程序相衔接。规制性协商的关键程序主要体现在草案最终完善之前的过程，但协商程序一般不因“拟议规章”的公布而宣告终止，协商主体还需回归传统的“通告-评论”程序，协助行政机关进一步对公共评论进行审议并对决定出台的规章的文本予以最后斟酌。（3）共识方案虽经由规制性协商程序所形成，但并不一定就强制以此作为最终对外公布的规章草案文本。在美国贷款服务集团诉莱利案中，法院对经规制性协商形成的协议本身的拘束力予以了否认，其理由是如果承认共识方案对行政机关的拘束力，将难以摆正后续公共评论的法律效力。

在法律规定的制度框架中，其运作流程可区分为图1所示的三个阶段：

图1 美国“规制性协商立法机制”运作阶段流程图

2.建构协商程序组织架构的有益经验

规制性协商机制在美国虽并非直接适用于行政决策，但其程序构建的诸多积极面向均对决策协商程序的构筑具有指导意义，主要体现在以下几个方面：

在程序经济的面向上，程序设计中的必要性考量，既保证了其成效和优越性，又考虑了成本收益的均衡。通过前协商阶段中是否启用规制性协商机制考虑要素的引入，避免了协商程序机制适用的泛化导致有限行政资源的过度消耗，使程序的适用仅面向重大复杂规制决策的解决，毕竟协商程序的机制运作，无论是信息和技术资源的投入，还是组建独立组织者以及遴选协商代表的支出，均需比一般公众参与程序投入更多的成本。同时，考虑要素通过法律形式加以确定，也使程序适用的裁量有据可依，裁量空间的适当压缩，避免了行政主体进行程序选择适用裁量时的任意性。

在强化论辩的面向上，以中立召集人替代决策主体确定实质受影响人的范围、明确相关争议，避免了行政主导通过对代表遴选和议题范围的控制而使论辩流于形式。协商委员会的组建改观了行政之于公众管理者的地位，将行政主导下对公众诉求的单向回应与反馈，转向利益主体之间多方位的相互磋商，形成“循环反复”的论辩。同时，《意见公告》内容要求的全面明晰化为参加人基于对信息的全面了解展开辩论提供了基础，促进人对协商会议的公正主持也为协商与讨论创设了良好的外部条件，协助论辩的展开。对于“召集人”“促进人”以及“协商委员会”的创造性组织安排，都将公众参与机制导向更加深化和聚焦化。但由于“召集人”被定位为行政机关的协助组织，事实仍与决策主体处于同一系属，因而其中立性实际是难以把控的，程序的设计又可能回归到行政主导的老路。对此，针对协商代表的遴选、协商议题的确定，仍需组建更为独立的机构组织协商程序的运作，结合美国“规制性协商机制”的组织设置，可通过将协商委员会的定位由开展协商的载体转变为决策协商程序的组织者加以实现，通过协委会人员构成的调整真正摆脱协商开展的行政主导性。

在公益合作的面向上，一方面，论辩的强化为决策主体与公众之间相互充分理解而转变偏好，形成公益面向上的共同追求提供了现实可能。另一方面，由于在体现权力欲和控制欲的行政高权之下，合作行政不存在任何机会和空间，而协商委员会的组建，赋予了决策主体与公众在协商程序运作中相对平等的地位，双方“管理者-顾客”的关系格局被打破，决策主体不能仅强调诉求回应而忽略与公众的协商合作，公众也无法仅享受回应服务而置身于事外。这种改变使处于平等地位的双方在面向公益成果的实现时，产生了“合作者-合作者”的新型关系，这点在后协商阶段的“协商主体争取其他利益相关人支持”的安排上已然得到体现。

（二）面向专业领域协商的考察：丹麦“共识会议”

1.会议的组织程序与特点概况

“共识会议”是丹麦技术委员会应用于公众参与科学事务的一种创新方式，他们基于自由民主的理性认为，共识会议是一种使公众在专业技术问题或相关科学领域的评价中担任重要角色的公众参与措施。一般而言，技术委员会将整体操纵共识会议的程序安排，其操作主要包括选题、组建指导委员会、征集志愿者、召开第一预备会议并组织专家小组、召开第二预备会、召开公众讨论会、组织更广泛的讨论等几个主要步骤，其中选题、委员会组建等前期组织步骤与其他协商性机制相差无多，其突出的特点在于外行公众就科技议题中的争议部分向专家提问，由评估专家予以正面回应，通过专家与公众的对话协商，让公众在会议参与中担任重要角色。[6]因此，这里主要对两次预备会议予以介绍：

（1）召开第一预备会并组织专家小组。第一预备会中，经由技术委员会工作人员的帮助，公众小组对议题相关的专业资料文献进行学习、讨论，并据此总结希望得到回应的问题。技术委员会将进一步基于这些问题召集权威的科学家、社科及技术专家、利害相关代表等，组建专家小组。

（2）召开第二预备会及公众讨论会。公众小组将依据更多的材料文献再次进行讨论并总结精化问题。在此之后，专家小组对这些提炼后的问题进行讨论，并尽可能地总结成能够为公众小组所理解的陈述。此后，技术委员会将进一步组织召开公众讨论会，在各小组的召集过程中努力营造氛围，并积极引起群众、媒体及国会成员的关注。技术委员会工作人员将被指定为后续四月讨论会的主持人。首日会议旨在针对公众提炼的问题由各专家进行陈述答复。次日公众小组将根据专家的回应，与专家小组就其存疑内容展开沟通，进行交互式询问。沟通及询问结束后以及第三日，公众小组将进行书面报告的制作。第四日，专家小组在对报告实质内容不作任何评议的前提下，对其中的表述错误进行简要更正，进而由公众代表在权威媒体上陈述报告。

2.面向专家与公众对话协商上的有益借鉴

“共识会议”中征集的志愿者往往是与会议主题没有任何特殊关系的外行公众，而在我国决策听证的现实样态下，公众与决策事项之间或多或少存在着利益关联或价值诉求，因而在行政主导的“驯化公众”的可能动机下，为避免行政掌控下的专家可能人为设置知识壁垒损害公众代表协商利益的情形出现，在借鉴“共识会议”开展专家与公众之间对话协商的程序构建之前，还有必要增设“确定正式协商专家人选”的程序步骤。

通过对丹麦“共识会议”的两次预备会议的考察，可以发现，专家与公众之间的对话协商基本遵循“学习—问答—讨论—总结”的路径，即在决策协商过程中涉及专业领域的讨论，需先由公众代表进行详尽的学习与了解，对行政决策涉及的专业知识形成初步的认知，进而从中提炼出有针对性的问题进行提问，并由专家予以解答，再经由自由式的辩论与讨论，就其歧义内容展开深入分析，最后总结归纳出共识与分歧，形成书面报告。全过程应尽可能地置于媒体的报道之下，接受社会的监督。

（三）面向公众间论辩的考察：菲什金“民意调查机制”

1.民意调查的运行机制

协商民意调查是一种基于信息平衡及充分协商所开展的民意调查，旨在对传统民意调查的诸多缺陷予以克服。[7]该机制最先由美国斯坦福大学的菲什金于1988年使用。其运行机制在于，首先随机选取具有一定代表性的公众，并对这些公众就预设问题进行常规性的民意调查，在此之后，再针对该问题将这些代表们邀请到一起进行协商讨论，并于讨论前将代表不同立场的材料发给参与代表。参与代表针对预设问题，在立场中立且具备专门背景的主持人的安排下分组进行讨论。分组讨论后再与持差异观点的决策者、专家开展对话协商。最后再通过开始时的问卷调查，观察代表前后的态度转变作为结束。

2.弥补公众非理性表达的有益借鉴

民意调查机制为公众间的当面协商讨论提供了空间，揭示了基于良好信息基础上的平等交流将对公众观点产生显著影响，公众在更好地参与和获取更多信息的状况下形成的公众诉求，将可能克服公众理性缺失的不足，对公共利益形成理性认识而转变偏好，进而导向合作，对提升行政决策的有效性和正当性均具有催化作用。

据此，在面向公众诉求的选择与形成上，首先，可在行政决策正式协商程序之前先行引入民意调查程序，一方面可预先知晓决策内容是否符合社会公众的整体意向，另一方面也能确保在协商代表的遴选中针对不同的主张均有其代表参与协商。其次，由于经公共讨论，公众可能趋向共同的价值理性和偏好，因而在自由论辩的正式协商程序设计上，可由协商代表先行进行独立讨论，就大多数的共识形成公众讨论意见，再与决策主体、专家以圆桌会议的方式对相关材料进行阅读审议，各方主体分别提出决策主张、立论理由及依据、驳斥理由与依据，展开互动式辩论与讨论，形成基本的主张或观点，并推选发言人向全场反馈讨论结果。

四、协商转换：体系重塑的关注视角与具体模型

（一）决策协商程序体系的重塑方向与基础法的制定

1.体系重塑的方向选择：从中央到地方

我国地方政策的出台一般应基于中央的统一领导，而非各自为政，因为表面上各地开展的行政决策活动仅针对地方事务，但实则其背后的影响是广泛而深远的，因而地方的发展一般应基于全局的发展战略展开。

因行政组织法中地方与中央、地方各省市之间的权力联系密切，地方决策不仅在全国范围内对人们的经济社会生活产生影响，而且某地的决策还极可能辐射其周边地区的发展，产生地方发展的连带效应，例如，某地涉及能源开发的决策对其周边地区的工业进步甚至服务业发展都将造成间接影响。事实上，地方之间差异的存在以及各自特点的凸显，导致通过合作谋求共赢成为各地方青睐的发展途径，因而某项目可能横跨几个不同省市，经济发展的纽带将各地无形捆绑，形成一个有机整体。在这一整体中，某一部分的调整势必将导致整个“机体”受到牵连。然而，现实中因各地信息沟通与协调不畅，行政决策也形成了不同导向，甚至形成相互冲突的面向，对区际协调发展造成严重影响。

出于地方决策仅着眼于区域狭隘利益可能对整体发展造成破坏的顾虑，中央采取宏观统筹对地方间的决策关系进行协调具有迫切的现实必要性。具体而言，基于中央较为全面的信息优势地位，且清晰地掌握了各地方的资源状况，中央应对行政决策程序形成统一立法的约束和控制，通过“穿针引线”规范地方决策，实现地方共赢。

在各地方决策听证程序立法“遍地开花”，同时现行立法中行政主导问题凸显，而在统一基础立法和中央专门性立法缺失的当下，正是为中央从全局出发，基于对地方立法实践的镜鉴吸收，并汲取域外有益经验的养分，对决策协商程序进行重塑提供契机，各地再参照中央的规范立法调整各自的决策协商程序制度，以确保地方决策符合全局利益。事实上，个别地方在决策协商的立法面向上已有初步体现，2020年3月，上海市正式启动《重大行政决策程序暂行规定（修订草案）》的意见征询，在该修订草案中，协商机制在决策草案的拟定环节业已形成明确规范，既体现了地方立法的前瞻性，也反映了地方实践需求的转变。

2.专门与统一立法应关注的问题

统一立法需要解决的是现行立法规范的位阶问题，即对“行政系统自我规范”的现实样态加以改观，并对当下“行政主导决策听证的程序模式”加以转变，由全国人大开展《行政程序法》或《行政决策法》的立法制定，通过对决策协商程序的专章规定，对其进行更为合理的统筹安排。

在专门立法具体面向上，中央可通过《重大行政决策协商程序规定》的制定，在大方向上形成统筹性的体系规范，在此则需要关注以下几点问题：

（1）可操作性的强调。《暂行条例》中的“暂行”二字隐含着过渡之意，据此反推，此种制度安排的立法思想也使其在内容定位上体现笼统性和概括性。[8]而中央的专门立法首先应回应决策协商程序立法的普遍性现实需求，换言之，协商程序立法属性应首先定位为法律而非指导性政策。从当前地方的立法实践来看，决策听证程序已日趋精细化，若针对决策协商程序的中央立法仍限于概括、笼统，将难以契合当下行政决策法治化建设的需要，地方也很难从中央立法中汲取养分进而调整重塑相关程序制度。因此，基于可操作性建构立场的专门立法，应明确决策协商中各方主体程序上的权利义务，并厘清各组织机构间的职能分工。

（2）系统性的强调。当下各地方决策听证程序的立法规定各异且称谓不一，虽不能否认规则制定需结合地方现状的考虑，但在日趋紧密的区际合作发展的当下，地区之间程序立法尚存的矛盾冲突将阻碍这一合作进程。因此，处于较高位阶的专门立法应对此进行系统性规范，在立法中对协商程序的体系构造予以明确，从前协商阶段、正式协商阶段到后协商阶段，都必须具备宏观明晰的机制结构。

（3）决策协商事项范围的统一。即程序启动考虑要素的统一，各地方实际的差异情形固然存在，但不容忽略差异间的共性。各地决策听证程序的启动，除个别特殊情形外，在一般情形下存在诸多相似之处，从前文选取的个别省区市的立法规范来看，对启动决策听证的列举多有类似，例如，大多地方都将经济社会事务中涉及重大公共利益以及与人民群众利益密切相关的决策事项纳入其中。

（4）应从地方立法中汲取并整合经验。现行地方立法基本基于各阶段的指导政策展开，因而在制度建构上存在较高的相似度，同时程序立法旨在其可操作性，若专门立法存在较大的解释空间，则各地方立法还需对相应制度进行进一步的重复细化。因此，对于地方共同的程序规则，应尽可能吸纳在专门立法层面予以解决，即通过“提取公因式”的方式，将现行各省区市决策听证程序的立法规范中符合协商决策的指导思想、核心价值、主要程序，以专门立法的形式加以确立，避免不必要的地方重复立法，在节约立法资源的同时，也防止地方在细化立法上出现空白。

（二）决策协商程序构筑的理论视角

1.程序建构的经济视角：价值优先与价值保留原则

（1）程序“直接成本”视角

立足于功利主义视角，公众参与行政决策旨在追求一定的经济效益，而并非仅作为道德主体参与协商，倘若满足了各项程序要求却付出了高昂成本，将导致程序被束之高阁、无人运作。但程序经济原则并不强调决策协商的良好程序以“简略”为标准，而是要在满足“必要条件”的原则下，最大限度地减少程序运作的“直接成本”，使决策协商程序成为一个协商各方都乐于去采纳和接受的制度机制。从参与程序活动的主体的最基本心理状态出发，协商程序的最终目的在于实现分歧的消解。因此，程序“过程价值”[9]固然重要，但不能作绝对的理解。

在决策协商程序的错误成本、道德成本及程序利益控制在一定数值的情况下，控制直接成本将使程序的总成本降低。因此在减少程序“直接成本”视角下的具体要求可归纳为以下几个方面：

①决策协商程序的启动应作要素考量上的限定。程序的运作意味着大量行政资源、社会资源的投入，倘若所有决策事项都要经由协商程序予以解决，对于决策主体而言将导致巨大资源损耗，其导向的决策成效也将大打折扣，最终决策协商程序也将不可避免地被适用者搁置。

②应当承认程序所要解决的实体问题的重要程度是有位阶的，在决策协商程序所涉及权利与权力关系的实体内容体现较低的“重要程度”的情况下，可采取简易或非正式的协商程序。因为当程序所要解决的实体问题相对次要时，程序所产生的错误成本和道德成本就相应地降低，此时通过简化决策协商程序来降低直接成本的做法也能够得到正当化。

③程序所涉及的实体问题“复杂程度”往往不同，对于情节简单、事实清楚的实体问题，其错误成本产生的概率很小，因此可通过对决策协商程序的简化降低直接成本。

（2）程序“道德成本”视角

即便在一些简化决策协商程序的做法可以得到正当化的情况下，程序也并非越简单越好，诸如程序公正、人格尊严保障等一些最基本的“过程价值”仍必须得以保留。[10]因为若程序的简化使公众的基本权利都无法得到保障，将不可避免地造成其程序利益的丧失，也进而导致程序“道德成本”的增加，甚至可能导致决策协商程序过程和结果公正性的丧失。

程序公正的“过程价值”保留，也即意味着决策协商程序应当满足“最低限度的公正”，至少应包括：①决策可能对当事人权利义务产生不利影响时必须为其提供表达意见和为自己利益辩护的机会；②无偏私地对待协商代表；③理由说明。如若决策协商程序没有包含这些基本要素，无论导向如何好的协商结果或是程序多么高效，其正当性都将因此受到挑战和质疑。

人格尊严保障则主要面向柔性行政的要求，即决策协商程序构建应具有一定的私法关切和人文关怀，协商决策过程中应认真对待协商代表，尽可能采取温和化、人性化的手段与方式处理协商决策过程中的事务或关系。

2.程序建构的合作视角：强化论辩与维系平等原则

（1）致力于强化论辩性实现合作

公益面向上合作的形成有赖于经由充分论辩达到的信息交互。决策协商程序应体现出协商各方对话过程的理性，针对需要合作消解的问题，通过有效的论辩予以回应。在此意义上，协商决策与其说是一种决策主体与公众间论辩或商谈的形式，毋宁说其活动更显现了协商各方理性交往中的合作性。

决策协商程序所强调的“协商”应是一种通过强化协商各方间的沟通、论辩，以达成偏好间的共识与妥协，并最终导向合作的方式。此外，决策协商对“共识”的强调并不意味着对各方之间形成“高度一致”的理想情形的追求，而仅在寄期望于通过“协商”的引入使决策的论辩性得以强化，在形成的共识中赋予“每个主体基于各自的合作动机形成的分配性共识理想”。[11]换言之，决策协商中隐含的“协商共识”具有强烈的合作性面向——即便有公众或决策主体对“共识”本身予以否认或保留“共识”理由的意见，但倘若协商各方意识到因共识无法达成或基于公共利益的考量，将无法导向更优质的决策效果和权益保障，也将主动推行合作、积极达成共识。决策协商程序应通过合理的协商代表机制、决策信息公开等机制的构建，对决策听证的单向主导性进行转变优化，着眼于协商各方主体间互动的强化，在各方主体间促成合作氛围。

（2）致力于维系平等关系实现合作

协商行政的法理基础源于行政法平衡论所强调的多元价值协调、鼓励对话交涉并以“价值权衡”方法面对价值和利益选择的观念。[12]基于此，决策协商应主要面向维系行政公权与公众私权之间关系的平衡，因为在处于行政高位运转模式下的决策主体与公众之间，真正意义上的协商与互动并无任何存在的空间与机会。

决策协商程序的构建应致力于通过协商组织者的重新组建，置换决策主体的组织主导地位，使决策主体与公众剥离以往“管理者-顾客”的关系架构而趋向平等关系，进而经由平等的协商对话与充分的信息交互，在更好地回应诉求的过程中引出合作，促使二者之间形成“合作者-合作者”的关系。

（3）致力于适度扩充考虑要素实现合作

决策协商程序的启动要素纳入公共性事务的考虑，是该程序最直接体现公私协商合作的重要表征。经济社会生活中关涉重大公共事务的决策事项，因其事项体现出的规模性、复杂性更需引入社会力量协商进行合作权衡，不应将程序制度眼光局限于涉及公众切身利益决策的协商合作形成，而是要通过决策协商面向的合作手段促进社会福祉的增进。

（三）决策协商程序的阶段建构模型

1.前协商阶段

（1）决策协商程序启动的考虑要素

决策协商程序的启动需明确的问题，一是由“谁”来考虑这些要素进而启动程序，对此，“决策主体启动”与“公众启动”两种面向的启动主体的程序安排均可宣告成立，但在功能面向上，在协商组织者尚未组建前一般应由决策主体主导程序准备的运作，公众的启动意向则应作为程序启动考虑要素之一。二是对于决策协商程序是否公开进行裁量，一般应明确除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私之外，程序应公开进行。

由于程序启动的考量仍一般由决策主体主导，因而在考虑要素设置上应尽可能明确，以限缩裁量空间，并在要素构成上围绕必要性、可能性进行设定，至少应包括以下几方面要素：有无开展决策的必要；是否关涉经济社会生活中重大公共事务；此决策是否可能对特定人群的切实利益构成明显影响；联名要求启动协商程序的公民，达到规定的最低限以上；召集满足有真诚合作意愿且能够真正代表利害相关人的各方协商代表是否具备可能性；各方代表是否可能在固定期限内就决策建议稿达成共识；决策草案的公告以及最终决策的公布是否会因协商程序被不合理地延误。

（2）行政决策相关信息的公开

通过及时、充分、有效地以个别通知或公告的方式向决策可能涉及的公众告知各类相关信息，使公众在获取必要信息后，得以在公平和透明的机制内参与决策协商。这些信息至少包括了拟议的决策草案、决策草案的性质、负责决策的机关、初步设想的协商程序（包括其启动、公众的参与机会、举行公开协商的时间与地点、进一步查阅相关信息的地点及索取机构、意见问题转达的时间安排及提交的机构等）。

同时必须预留充足的时间以按照响应程序通知公众，让其能有效准备参与决策，在公告的时限要求上，还应注意以下事项：①发布协商公告日期可以与开放公众报名的日期重合，但为使信息可以被更多的公众获知并参与协商，在二者之间一般应保留适当时间；②协商代表名单的公布与开展协商程序必须间隔一段时间，一是使其他公众可以有时间对名单提出异议，二是保证协商代表等参加人有充足的时间准备协商材料。

（3）协商委员会：组织者的组建

相对独立协商委员会的组建，是决策协商程序面向公益合作的核心环节，其旨在转变决策听证行政主导的模式，而使决策主体与协商代表处于相同的法律地位，为由论辩导向合作提供先决条件。

作为决策协商程序的组织者，协商委员会人数应保持八到十人，为保证相对中立的地位，其主要由行业协会代表、公益团体成员、学者专家构成，胜任的基本标准是能站在开放的立场上看待决策议题、志愿奉献于公共事务并具有相对超脱的地位。其主要职能在于决定协商代表的遴选、协商议题的初步拟定、建议论辩专家组的成员组成等。

（4）协商代表的遴选

协商代表与公众恰当关系的形成，关键在于协商代表能够真正迎合公众意志、传达公众意愿，由此，协商代表应当享有某些权利以实现其预设功能，至少应包括知情、提出意见信息、咨询、异议反驳等。

协商代表的遴选应由独立协商委员会主导进行，在相关信息公布后，根据自愿报名情况对报名者进行筛选，协委会在此过程中，应认真考量报名者的参与动机与原因以及个人背景，并对他们的人口学特征进行分析，一般应保证各方利益关系人都有代表，且针对不同的主张也应保证其有代表参与，同时各代表数量的均衡性也应得到保障。对“公众”进行遴选的过程，应始终强调其“民”的属性，不得变相扩大其外延，将人大代表甚至其他行政机关代表也纳入其中。此外，除了应对协商代表名单予以公布外，还需对其遴选方式、工作机构等予以公示，以便接受社会监督。

（5）可能性协商议题的初步拟定

为使民意的落实更具聚焦性，协委会应着眼于行政决策中具有较大争议性以及决策主体不得回避的关键问题，对协商议题进行初步拟定。协委会基于对决策资料充分审视，尽可能保持中立、客观的立场，最大限度地均衡各方利益，同时对议题的技术和伦理特性予以兼顾。此外，协委会还需针对整体的协商计划、操作流程、时间安排以及拟定议题，向各协商代表进行详尽介绍，协商代表可对议题的内容、范围及关键点在结合相关利益因素的基础上作进一步补充。

（6）正式协商专家人选的确定

为保障决策中专业领域协商讨论的有效性，根据先前协委会建议的名单，协商代表最终确定正式协商的专家。协商代表还可对认为需要回避的专家以及认为更满意的专家备选提出要求，但后者还需对专家的基本情况，包括其研究单位、研究领域以及与决策事项的利益牵涉等内容进行详尽介绍。协委会在协商代表通过专家组名单后进行公布确认。

2.正式协商阶段

（1）协商主持人的提名与选择

协商主持人的选任应重视其中立性，同时其还需熟悉相关行政决策领域的专业知识及所涉及的法律规范，并具备控制协商进程的能力，要求具备较高的专业性。

一般情况下，协商主持人先由决策主体提名，并在协委会和协商代表一致同意后得以确认。如果委员和代表对该提名表示反对，则决策主体还应作替代性的提名。如果决策主体的任何提名都无法得到协委会和协商代表的同意，协委会和协商代表则应联合确定一名主持人。基于中立的考虑，曾被指派代表决策主体在实体问题上作出判断的人，不得作为主持人。主持人的职责包括：公正地主持正式协商会议；对各方主体的协商与讨论进行公正地协助；对会议材料进行妥善保管，但不属于主持人或协商代表的个人资料或纪要的除外。

（2）陈述报告与问答环节

自此，决策协商便开始进入正式的协商讨论，主要采取圆桌会议或公共论坛的形式开展，并一般对社会媒体开放。

环节开始前先由主持人对协商内容基本情况及程序安排作简要介绍，然后由决策主体、各专家对指定决策议题分别进行主题报告。前者就决策建议拟定中考量因素进行说明，比如说明行政决策主要面向和备选决策的情况、决策预计带来的国民经济效益或对涉及公众的经济收益影响等。后者则主要侧重于专业领域的解释，例如决策中存在的技术标准、决策可能的健康风险和环境风险评价等。在问答环节，各协商代表的提问可主要就上述报告中存在的疑问展开，特别是就行政决策建议草案的规范性（决策作出依据的法律规范）、情理性（决策可能带来的福祉惠及与决策危害的消解）、可行性（是否科学预防风险、是否采取先进技术）等方面展开针对性质询，由专家与决策主体分别就其负责部分给予回应并解释。

（3）自由辩论与讨论

基于平等法律地位的协商各方间有效论辩的开展，也将在相互理解促成共识的过程中为走向合作决策提供可能。当然，这也对自由论辩的开展提出了两点要求：理性和互惠。

理性即协商代表针对决策事项进行协商讨论时应遵从理性指导，在机制保障下促使各方在议题讨论中提出的理由不仅自己认为合理，同时也能预期别人对该理由的合理性予以认可。对此，罗尔斯为我们提供了几个判断理论协商的标准：一是协商讨论是否基于社会中某些共识的价值原则开展；二是各方是否基于向对方提供理由的前提下为自己的观点辩护；三是各方在支持决策时提出的某种观点是否考虑了该观点对其他利害方是否也具备同等的合理性；四是各方在协商论辩时是否遵守了无异议的证据法则和推断原则。[13]

互惠即决策协商的各方基于态度视角的相互转换展开沟通。沟通为形成共识首先必须超越各方的自我偏好，这种共识是协商各方基于相互尊重形成的经得起推敲的、各方认可的有效申明。[14]协商各方必须超越自我狭隘的关心，他人才能信服其所主张的观点。[15]理解的产生，立场的改变即是互惠，它是一种建立在协商代表在私利的基础上进而寻求合理决策合作的能力。[16]因此，协商各方需要积极展现开放的姿态，体现协商应具备的坦诚，才能合理期待互惠的实质形成。协商各方基于共识达成的目的，在论辩中根据对方的理由依据不断修正自己的立场，致力于引起立场上的相互认同，以最终达成彼此共鸣，进而导向各方均能接受的决策。

（4）总结与归纳以及笔录的制作

主持人对各方主张进行现场收集并公开展示，归纳总结出共通点及焦点分歧，由全体共同确认后制作成协商笔录，并说明此次协商达成的共识和尚存的争议焦点，且对后续参加焦点组讨论的时间、遴选人选的方法作出安排。

（5）争议焦点组的讨论

焦点组讨论的举办旨在减少分歧、巩固共识、达成妥协，就正式协商中尚无定论的关键分歧作深入讨论。焦点组参与主体同样基于自愿遴选，包括从正式协商参与主体中随机挑选、按照距离抽样法随机抽取并征询意愿两种方式。二者之间各有利弊，前者在于对流程和议题相对熟悉但容易形成思维定式，而后者可避免因参与经历产生的消极影响但需要额外付出对流程和材料进行熟悉的时间成本。

由于焦点组讨论需要对争议激烈、分歧较大的问题进行消解，有必要引入区别于各说各话的新讨论方式，僵局才可能被期待消解。其关键在于协商各方能否站在理性的立场上，并基于互惠的论辩就分歧焦点产生共识，尽可能考虑从对方的利益视角对问题进行考量并形成消解争议的建议。因此，可通过对各论辩参与主体自行准备论据材料的明确要求，强调参与主体对相关信息亲自发掘，拓宽其视野，以减少原有的认知偏差。

（6）协商的延期、中止与终止

决策协商的延期不仅可能拖延行政决策的作出，使决策的实施错过最佳时机，而且有可能导致社会公众降低对决策主体的信任度。因此，延期必须具有正当理由，包括因无法预见或无法避免的客观现象导致无法举行、因回避制度无法立即确定新的主持人、与协商代表相关的诸如申请延期、未能如期出席等事由。同时为推进行政决策的协商进程，提高决策效率，还有必要对延期次数予以限制。

当决策协商过程发生了某些难以避免或无法克服的事实因素、人为因素或其他因素时，协商主持人可以决定暂时停止协商决策活动，待中止事由消失后，决策协商程序恢复进行。但在某些特殊情况发生时，致使决策协商程序无法继续进行下去，或继续进行已失去意义时，可决定终止决策协商活动。

3.后协商阶段

（1）书面分析报告的制作

基于正式协商以及争议焦点组的沟通，协委会要对整个协商过程及其结论展开回顾，对业已形成的共识以及仍未完全协商一致的分歧进行梳理，总结成书面的条理化分析报告。其内容应对协商各方偏好的转变、决策建议的完善与修改进行着重注明。特别是应对利害相关的公众提出的且专家尚未进行科学论证的关联材料给予必要的关注，最后形成的报告应具备一定程度的约束性和规范性，并提交决策主体，作为完善决策草案的主要依据。

（2）拟完善决策草案二次公布后的补充工作

决策主体根据书面分析报告完善决策草案并二次公布后，协委会还应尽可能地寻求协商代表的支持，针对基于共识下拟定的决策征求其他利害相关人的赞同；将协商代表引入公共评论的审议，并鼓励协商代表在公告审议阶段对于协商完善后的决策进行最终签署。决策主体随着公告审议阶段的推进，还可再次召集协商代表来审查接收到的公共评论，但并非必然组建正式委员会，对最终决策的一些规范用语进行协助审查。这种支持签署、协助后续决策也正是协商代表与决策主体经由充分有效的协商与论辩后，转变偏好并走向合作优化决策的现实表征。

（3）协商委员会的终止

协委会的终止在某种意义上是决策协商程序归于完结的宣告。一般应在最终正式作出相关决策时终止，除非协委会章程对终止日期作了更早的规定，或决策主体在征求协委会意见后确定了更早的终止日期。

注释：

①中国共产党十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了健全依法决策机制的要求，从法律规范化的角度将“公众参与”确立为重大行政决策的法定程序之一。

②例如，在价格决策中的商谈议题主要包括价格是否需要上涨、上涨的幅度是多少、如何进行上涨等几个方面。

③参见《重大行政决策程序暂行条例》第16条。

④参见《重大行政决策程序暂行条例》第17条。

⑤主要基于“北大法宝”法律法规检索系统，分别以“决策程序”“决策听证”作为关键词，对现行有效的地方性行政决策程序规范进行筛选。

⑥包括22个省、5个自治区、4个直辖市，不包含港澳台地区。

⑦美国的萨默斯教授曾在《对法律程序的评估和发展——一个关于“过程价值”的陈辩》一文中指出：“程序是由一定的步骤按一定的顺序组合而成的，每个步骤都有各自的结构和功能，这些步骤便构成了程序在过程上的特征，即‘程序过程特征’。”根据他的理解，程序“过程价值”则是以“程序过程特征”为载体的，在一项程序规则中，至少应当确定的“程序过程特征”主要包括：（1）如何启动程序以及由谁启动；（2）程序过程由哪些步骤组成；（3）程序如何终结，由谁来终结。See Robert S.Summers，Evaluating and Improving LegalProcedure -A Plea For“Process Values”，in Cornell Law Review Vol.60，1974.

⑧参见《广东省重大行政决策听证规定》第16条。

⑨参见《大连市重大行政决策听证办法》第6条。