行政处罚中当事人放弃听证权的难题与求解

李建飞，郭晓燕

（陕西电子信息职业技术学院，陕西 西安710049；西北政法大学，陕西 西安710063）

程序正义在现代行政法变革中的功能日益凸显，行政处罚听证程序作为特定情形下的前置阶段，该程序的启动需要行政相对人的主动申请；履行该程序的目的主要在于以现有证据为线索查明基本事实，从而给行政机关是否作出相应处罚决定提供依据和参考；该程序的顺利进行需要行政机关实施法定的告知行为，即告知行政相对人有权要求听证，该告知行为在听证程序中将会起到两方面的作用，一方面，扩展了可争议内容的空间，使得争议内容从模糊逐渐清晰，另一方面，可以安抚行政相对人对行政执法的排斥心理，更容易使行政相对人接受经过听证程序后的处罚决定，事实上可以起到化解纠纷的功能。听证权作为行政相对人的法定权利，行政相对人有选择是否行使该权利的自由，但实践中经常发生行政处罚中相对人放弃听证权，或者放弃后又反悔，进而要求继续行使听证权的情形，对于上述情形，尚未出台专门规定予以明确，那么，现有规范对该情形做出了怎样的解读？现有规范与实践案例之间是否存在差别？对该情况应当如何处理需要进一步探讨。

一、问题的提出

（一）行政处罚中听证涉诉案件数据分析

1.案件数量逐年增加

通过Alpha 大数据检索，从时间上分析，截至2020年1月19日，行政处罚程序中关于听证权的案例呈现逐年增多的趋势，2019年达到新的高峰，且仍在大幅增长中。

分析相关案件数量增长的原因，一方面，虽然近年来不断进行的行政执法改革对行政权力的规范起到了一定的积极作用，无论是从提高行政机关工作人员的守法意识还是从从技术规范角度增加了对行政执法裁量权的控制都做出了大量的努力，但某些领域的行政执法规范指引仍不完善，执法乱象仍无法杜绝；另一方面，行政相对人在因处理个人事务和公权力机关发生交流中，自我权利保护意识不断增强，其通过诉诸法律维护自身权益的意愿愈发强烈，这也是导致该领域的行政诉讼案件多发的一个内在原因。

2.案件多发于与当事人生产经营密切相关的行业领域

图1

从行业分析上看，行政处罚听证程序所涉案件主要集中在与当事人生产经营密切相关的制造业等行业领域。

图2

行政相对人正常的生产经营活动受法律规范的保护，但实施逾越红线的违法行为同样需要承受相关法律规范所设定的消极后果。在处罚听证程序所涉案件不断增加的情况下，听证权的行使赋予行政相对人行使该权利的自由，同时，听证权是否受到行政机关的侵害成为了争议要点之一。如在（2019）晋0781行初74号赵志峰不服太谷县公安局交通警察大队行政管理一案中，法院裁判观点认为，太谷县公安局交通警察大队对赵志峰作出的罚款五千元属于较大数额的罚款，记12分亦影响赵志峰往后准驾的车型，对其产生了较大影响。在赵志峰有权要求听证，并提出了听证要求的情况下，太谷县公安局交通警察大队未向法院提交其组织听证的相关证据，应视为其没有组织听证。在（2019）豫1726行初63号杜二毛诉确山县自然资源局行政处罚一案中，确山县自然资源局于2019年3月20日作出《关于撤销确国土监〔2018〕85号处罚决定的决定》后，于2019年3月22日对杜二毛作出处罚决定，而并未告知杜二毛所享有的法定听证权利，属于明显违反了法定程序的情形。

（二）对相对人权益影响大小的实质性考量

赋予相对人在特定情形下的听证权，是对相对人权利的充分保障，行政机关通过认真研究听证会展示的证据，以及反映出来的各种意见，对听证意见作出处理从而影响行政行为的作出。在何种情况下举行听证会，判断一项行政行为是否对行政相对人产生实际影响，在多大程度上产生影响，是当前学术界探讨的一个重要问题。为了满足行政相对人维护自身权益的合法诉求，对该事项的判断不应由行政机关单方完成，除了相关规范的明确规定，在具体适用过程中，对于某些不确定情形还应当借助于法院中立的司法判断，即交由法院进行合理解释。

通过分析法院对该行业领域中是否赋予行政相对人听证权的立场，可以看到，法院不仅停留在对《行政处罚法》中所列情形进行简单复述和适用，同时也对相对人权益是否受到影响，以及受到多大程度的影响进行了实质性判断。在具体的司法实践过程中，也遵守了该规则，如在指导案例6 号中，法院生效裁判认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定属于不完全列举，不能完全排除其他会对行政相对人的权益产生较大影响的情形，如行政机关作出的“没收财产”处罚不在上述规定所列情形之中，但如果一律简单认为法律未规定即为不允许其他情形的出现或认为不适用听证程序，无异于粗暴的剥夺了行政相对人的听证权。可见，法院的该判断并没有局限于字面规范，而是将对相对人权益影响大小的实质性考量纳入裁判理由之中，在此基础上作出了适当权衡。

二、案例的引入

案情简介：根据人民法院报2013年刊载的一篇行政处罚案例，某行政机关通过调查取证，确认行政相对人实施了违反治安管理的行为，按照规定拟对其作出行政处罚，处罚内容为罚款。行政机关履行了法定告知程序并得到了行政相对人不需要听证的肯定答复。之后，行政机关于第二天作出了处罚决定，两日后，行政相对人反悔，但未得到行政机关的同意，故相对人向法院起诉，诉求法院判令行政机关根据其要求举行听证。

法院审理过程中，对于该情形下是否应当支持行政相对人的听证要求发生了争论。争议点主要包括：第一，如果行政相对人对放弃听证权利作出明确的意思表示，行政机关是否可以随即进入下一程序，作出行政处罚决定？第二，若当事人在该期限内通过明示方式放弃了听证权，行政主体随后作出了相应的处罚决定，之后行政相对人又反悔，继而要求申请听证的，行政机关应当采取何种方式进行处理？

对此，有些学者持否定观点，认为行政机关告知听证权后的三日期间内不得作出任何处罚决定，该期间是基于相对人的充分思考的时间，行政相对人可以选择经过自己的理智判断之后放弃听证权利，也有权在放弃之后反悔，继而重新提出听证要求；也有学者持肯定观点，认为行政机关有权在得到行政相对人明确答复为放弃意见事后随即作出相应的处罚决定，不需要保持沉默直至该期限届满之后。

理论界目前仍未形成共识，司法实践中也经常发生冲突。

有法院认为，虽然行政相对人明示放弃听证权，但行政处罚法中所指当事人行使听证权的“三日”应为不变期间，当事人明确表示不需要举行听证或者放弃法定申请权利的，只要“三日”听证申请期间尚未届满，其要求申请听证的权利便不能自然丧失，允许当事人反悔且行政机关应当以该“三日”届满前当事人最后一次的意思表示为最终结果。

相反，也有法院认为，行政机关只要在作出相应处罚决定之前依法履行了受案、调查询问等程序，依法告知了相对人所依照的法律规定、以及经过调查所查明的事实情况，其享有的法定权利等事项，在相对人明确放弃听证权利直至行政处罚作出之前，其亦未提出听证要求的情况下，行政机关向其送达程序的履行过程即为合法，不必等到三日期满后再作出处罚决定。

那么，行政处罚决定作出后，相对人明示放弃听证权利之后会产生什么样的法律效果？相对人能否反悔该权利的放弃进而重新申请听证？对此问题的探讨仍有一定意义。

三、当事人明示放弃申请听证行为的法律效力辨析

笔者对后一种观点更为支持，为支撑该观点，需要对在这整个过程当中，当事人所做出的“明示放弃行为”的法律效力进行进一步分析和判断。该分析和判断主要基于对目前涉及到当事人“明示放弃行为”相关规定的全面解读。

（一）对《行政处罚法》相关规定的解读

首先，上述分歧首先存在于对《行政处罚法》第四十二条规定的不同解读，该条文作为一种授权性规范，其明确了行政相对人在规定情形下享有申请听证的权利，同时规定了该权利行使的时间限制，即三日不变期间，如果行政相对人超出规定期间行使该权利，不受法律保护。相对人除了拥有是否要求听证的权利，如涉及到商业秘密等原因，相对人还拥有申请听证过程不公开的权利。同时，该规定并不意味着在法定情形之外不允许举行听证，如在（2018）川1303行初560号南充铸之坚建材有限公司与蓬安县住建局行政处罚纠纷一案中，行政机关基于更充分的保护相对人权益的原因，即便法定列举情形不包括被诉行政行为“拆除违章建筑”，仍然给予了相对人听证的时间，在该情形下，听证的举行不能被认定为无效，同时，行政机关应当接收法院在改情形下程序是否合法的审查，在该案中，由于行政机关向相对人送达《行政处罚听证通知书》的时间不满足法定条件，因此被认定为违反法定程序。

应当注意，行政相对人是否行使合法权利是自由决定的，不受他人限制，既可以选择行使，也可以选择放弃。行政相对人所享有的权利，可以概括理解为在公权力机关面前享有的公民自由，该自由既包括“为”的自由，也包括“不为”的自由。因此，公法上的权利也具有权利的一般性特征，行政相对人对听证权的放弃也应当获得一定的约束力效果，应当得到双方的共同尊重和遵守。在当事人基于对自己违法行为的认识或其他因素的综合判断，明确表示放弃听证权而愿意接受处罚的情况下，行政机关应当满足其要求，倘若按照当事人的意思表示作出处罚决定而是等到三日之后再作出，无疑是对当事人放弃自由的一种侵犯。同样的，如果由此导致了不利结果的扩大，对于该不利结果扩大的部分，应由行政机关自身担责。

因此，对《行政处罚法》第四十二条第（一）项规定可以分为三种情况进行解读:第一种情况，若告知听证权之日起三日期限之中当事人持沉默态度，即无任何意思表示，一旦超出三日期限，当事人便丧失了这一权利，行政机关可以在三日后依照法律规定作出相应处罚决定。如宁阳县综合行政执法局针对宁阳县伏山镇桑家庄村民委员会擅自在宁阳县伏山镇桑家庄村村东开采地砂资源的行为，对当事人作出了行政处罚听证告知书，告知了其享有该项权利，可以选择行使该项权利，但当事人并未参加原定时间内召开的听证，后宁阳县综合行政执法局对该非法开采矿产资源行为作出了行政处罚决定书。该行政行为在（2020）鲁0921 行审8 号宁阳县综合行政执法局、宁阳县伏山镇桑家庄村民委员会非诉执行审查一案中被认为系行政相对人权利的放弃，行政机关的处罚行为得到了法院的认可。当然，有些地方性法规规章也规定了一些除外条件，如不可抗力的发生或者出现其他不属于自身原因的情形，此项内容不列入讨论范围之内；第二种情况，如果当事人虽然当时没有作出任何表示，但经过仔细考量后在法定期限内的任何时间提出要求，行政机关也应当予以满足，组织召开听证会；最后一种情况，如果当事人在该期限内通过明示方式放弃了听证权，行政主体随后作出了相应的处罚决定，该情形下不视为侵犯了当事人的听证权。

（二）对其他相关规定的解读

《公安机关办理行政案件程序规定》对于涉及处罚听证事项的情形进行了明确，其规定，如果违法嫌疑人已经表明其不需要举行听证之后又表示反悔，重新提出要求行使该权利的，从时间上判断，第一，反悔之时，相应的处罚决定尚未作出；第二，提出要求的时间点尚处于法定的有效期限内，如果同时满足以上两个条件，那么公安机关应予同意，并为该事项组织听证。

对此，有学者认为，该规定仅进一步肯定了行政相对人有权反悔，并不能想当然认为，只要处罚决定已经作出，在这之后便不给当事人留有反悔的余地，即使仍处于有效期限内也不得同意该要求。对此观点我不予赞同，首先应当看到，该规定一方面允许当事人反悔，更重要的是，基于行政效率等诸多因素的考量，在允许当事人反悔的前提下，增加了一定的时间上的限制，即当事人作出反悔的意思表示不是无限度的，我们不应当只一味强调保护当事人反悔的权利，而视法定条件于不顾。同时，在该情形下，行政机关已无法定上必须同意该要求的义务，可以选择拒绝该要求，也可以选择同意该要求，应当明确的是，所谓同意行为，实质上是行政机关自身的承诺行为，而并不是法定行为，基于该同意行为也可以产生一定的法律后果，行政机关应当遵守承诺。我们所关注的是，只要行政机关在作出处罚决定前，行政机关只要在作出相应处罚决定之前依法履行了受案、调查询问等程序，依法告知了相对人所依照的法律规定、以及经过调查所查明的事实情况，其享有的法定权利等事项，该程序的履行即为合法。

四、对当事人放弃行为后果的判断需引入诚实信用等因素的考量

（一）基于诚实信用原则的考量

诚实信用原则无需质疑已经成为行政法领域一项占有重要地位的原则。在具体内容上行政法领域的适用同样具有私法领域适用该原则的基本要求，如秉承善意、遵守信用等，除此之外，行政法在运用该原则时并不完全与私法领域相一致，主要体现在该原则对公权力机关提出的要求与对行政相对人提出的要求侧重不同。

由于在公权力机关与行政相对人之间维持信任联系对于构造和谐的的公共管理关系将产生系列积极的作用，因此，不论是双方的哪一方作出违背约定的行为，都将对政府与公民之间的和谐稳定局面造成极大的破坏，而破坏之后的修复难以在短时间内完成。诚实信用原则约束着行政法律关系当事人相互信任，秉承善意进行行政活动。所谓善意，于行政机关而言，要求其在行使行政权力过程中遵守法律约束，合理地运用行政手段，遵循一定的比例原则，不得损害公共利益，同时对于行政机关的工作人员应当加强培训，加强以民为本思想的认同教育。在具体实践过程中，遵守承诺，尊重和保护公民的正当期待，不得损害公民的合法权益，如在行政协议履行过程中，遵守契约精神，对公民的承诺要按约定完成，违背承诺将接受产生的消极后果；同时，对于行政相对人来说，诚实信用原则的适用要求其在与行政机关进行互动过程中遵守相关规则、制度的约束，不得谋取非法利益，不得随意反悔。对于本文探讨的行政处罚听证权角度而言，行政机关应当充分保障相对人所享有的合法的听证权利，所谓的行政行为必须按照法定程序进行，不得无视或侵犯该听证权利，而相对人也应当在充分考虑作出要求或者放弃听证的决定之后，不得随意反悔，给行政机关带来不必要的负担。

（二）基于社会效果因素的考量

有学者从社会效果的角度出发，认为行政机关作为公权力机关，可以选择或左右决定作出的时间点，如果以时间作为判断标准，认为处罚决定作出之后，当事人便不得作出反悔行为，容易引发双方之间的冲突，损害行政执法机关的执法形象，不利政府权威的建立。对于这种观点，我们应当承认，法律规定的“三日”期间，也是基于通过给行政相对人一个缓冲期，使其通过内心判断和思考，来决定是否行使所拥有的法定权利，从而更好的维护行政相对人的利益，如果行政机关未按照法律规定充分保障当事人听证的正当权益，应当被认定为行政违法，其已作出的行政行为应当被撤销或要求重新作出，产生行政机关侵犯其合法权益应当承受的消极后果。

但是必须看到，公权力运用行政处罚手段履行其管理公共社会的职能，主要目的在于防止秩序混乱或防止公共利益遭受损害，监督和保障行政主体有效率地进行行政活动。为实现这一目的，行政权更倾向于将效率目标的实现置于优先地位，同时，为了防止行政机关过于追求效率，利用其强势地位损害行政相对人的合法利益，在行政处罚法定程序的设计上赋予了行政相对人一系列的权利，不仅要保证行政相对人实体权利的正当行使，还要辅之以法定程序的双重保障，否则都可能被判定为行政行为违法。

从另一个角度而言，行政相对人享有权利不等于必须行使权利，对当事人的反悔权也不应当毫无限制，且公安机关作出处罚决定的前提是当事人已明确表示放弃而非犹豫不决或无任何表示。对于权利放弃之后产生的后果，行政相对人应当内心明确并承担即将产生的后果，即使可能对相对人产生一定负面效应或消极影响，如行政机关将根据已取得的违法事实证据作出相应决定。但是如果当事人已表明选择放弃该权利，行政机关又作出了相应的行政行为如作出处罚决定，在这种条件下，当事人便失去了再次申请的权利，行政机关不再受理其申请不构成违法。相较之下，如果当事人随意放弃权利后又反悔，该情形对于行政机关而言，将会严重减损执法效果，如果鼓励行政相对人出尔反尔的行为，将会造成行政相对人权利的滥用，从大的角度而言，也会构成对诚信社会的一种破坏。

（三）基于行政效能因素的考量

行政法上的效率，或效能、效益之概念，是指行政法规范的实施过程中所消耗的成本支出与其所期待实现的行政效果之间的比例，一直以来，行政法规范中都强调效能原则，并对行政机关开展行政活动提出了越来越高的效能要求，如果不讲求效能，行政机关工作的推进将十分艰难。行政机关内部对该原则有一定的要求，法院在司法裁判规则的某些情形下也对该原则作出了肯定的指引。

在司法裁判观点方面，如在（2016）鄂28 行终99 号林与恩施市龙凤镇人民政府乡政府确认行政协议无效一案中，法院裁判观点认为，政府及其部门以合同的方式维护和增进公共利益是提高行政效率、促进社会公平的现代行政手段，恩施市龙凤镇人民政府乡政府与行政相对人之间通过协商自愿达成的安置补偿协议并无不妥。在（2019）吉2404行初13号长春汽车经济技术开发区东山村民委员会、长春市珲春朝阳砖厂与珲春市自然资源局行政命令一案中，法院裁判观点认为，行政相对人认为行政机关没有履行划拨土地的认定程序，要求行政机关在执法过程中为每一个执法步骤都设定一套单独的程序，而且每一个程序都要求有救济途径，这一观点没有法律依据，也不符合行政效率原则。从上述举例中可以看出，行政效率原则即使没有被普遍认同为行政法的基本原则，至少从实践看来已经成为行政目标追求的一项重要原则，该原则要求行政机关及行政相对人都必须遵守。

同时，将效能因素作为立法考虑因素之一有其必要性。市场经济、行政资源具有有限性，公共事务的日益复杂要求行政机关处理相关事务时必须考虑效率因素，公众也对行政服务的效率和质量不断提出新的更高的期待。当然，对效率的价值追求并不是视规范于不顾，而是在保证规范的基础上的进一步提升，通过消耗较少的成本，去达成行政机关以及行政相对人双方的互动效率，加速积极结果的产出，节约行政资源。因此，无论是在立法上还是行政机关具体实施行政行为的过程中，都需要区分不同的行政行为，对不同的行政行为表现方式设定不同的程序要求。

另一方面，赋予行政相对人尽可能多的权利有助于民主精神的保障，但如果不顾现状，一味地迎合行政相对人对其自身利益的无限追逐，难以保证行政管理有效发挥作用，甚至可能适得其反，造成对行政机关乃至对法治的损害，只有在公正公平的基础上，在保障实体权利的前提下，不断提高行政效率，才能更好的发挥行政机关的作用，从而产生更为积极的公共服务效应，并反馈给社会。

五、结语

最后，需要指出的是，从行政相对人的角度考虑，听证并不是相对人的唯一一项救济方式，因此，即使当事人已经在法定期限内通过明示方式放弃了听证权，行政机关也已在该期限内作出了相应的处罚决定，若当事人随后反悔，再次申请享有该权利遭到了拒绝，如果其认为行政机关的行政行为有错误，仍可通过申请行政复议或诉诸法院等方式进行权利的救济。此时应当明确的是，如果行政机关在不存在程序上的瑕疵，法院不能以行政机关机关没有听证为由撤销或者确认行政处罚违法，法院审查的重心应当从审查行政机关是否依法履行了受理、询问取证、告知、决定及送达等义务，以及当事人是否有违法行为等角度综合判断。同时，从统一裁判的角度考虑，不妨从立法上对当事人放弃行为的法律后果区分情形进行明确规定，规定若告知听证权之日起三日期限之中当事人持沉默态度，即无任何意思表示，一旦超出三日期限，便丧失了这一权利，行政机关可以在三日后作出相应处罚决定；若当事人在该期限内通过明示方式放弃了听证权，行政主体随后作出了相应的处罚决定，该情形下不视为侵犯了当事人的听证权，并由公安机关在告知当事人听证权时予以明确说明，在保障当事人正当权益的前提下，促进公权力机关有效履行管理职责，促进行政目的的实现。